郭曉慧　李海峰

摘要通過對土地整治項目（補充耕地）數(shù)據(jù)成果的審核，發(fā)現(xiàn)其存在報備坐標錯誤、重疊等問題。為了保障后續(xù)土地整治項目（補充耕地）數(shù)據(jù)成果質(zhì)量，推進耕地占補平衡政策的有效實施，在項目立項、選址、規(guī)劃設(shè)計、項目驗收、后期管護等方面提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞土地整治；補充耕地；占補平衡

中圖分類號F301.2文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）31-0197-02

AbstractThrough the review of data results of land consolidation project （supplementary land），a number of problems have been found as prepare for coordinate errors，overlaps，etc..In order to ensure the quality of the data of the subsequent land consolidation project （supplementary arable land），and promote the effective implementation of the balance policy of cultivated land requisition and compensation，relevant proposals were put forward in the aspects of project approval，site selection，planning and design，project acceptance，and later management and protection.

Key wordsLand improvement；Supplementary cultivated land；Demandsupply balance

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步加快推進背景下，工業(yè)農(nóng)業(yè)爭地、城鎮(zhèn)農(nóng)村爭地、生活生產(chǎn)爭地不斷加劇，土地供需矛盾日益尖銳。土地整治是破解當前土地利用矛盾與問題、促進農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實需要；是當前擴內(nèi)需、保增長、惠民生的重要舉措；是促進城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序合理流動的重要渠道[1]；是協(xié)調(diào)人地關(guān)系、優(yōu)化配置土地資源、建設(shè)生態(tài)文明、有效增加耕地、挖掘土地有效利用面積，以及落實最嚴格耕地保護制度和最嚴格節(jié)約用地制度的重要手段。國內(nèi)專家、學(xué)者、業(yè)內(nèi)人士對土地整治項目從規(guī)劃設(shè)計[2-4]、項目管理[5-7]、項目實施保障[8-9]、項目監(jiān)管[10-14]、農(nóng)民權(quán)益保障[15-17]等不同角度進行了分析研究，指出了存在的問題，提出了完善建議。但是，現(xiàn)有研究中對土地整治項目（補充耕地數(shù)據(jù)）成果進行的系統(tǒng)、全面的審核和研究極為匱乏。因此，筆者通過對某市“農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”中歷年來土地整治項目進行審核、分析、研究，指出其存在的問題，以促使后續(xù)土地整治項目的規(guī)劃設(shè)計更加完善，實施成果把控更加嚴格，管護責任得以切實落實，從而確保補充耕地數(shù)量和質(zhì)量達到要求，使耕地占補平衡項目管理工作更加規(guī)范合理。

1土地整治項目（補充耕地）數(shù)據(jù)成果中存在的問題

1.1信息報備要求不清晰，已報備坐標不嚴謹、不準確

土地整治項目報備中針對地塊坐標的報備要求一直不清晰，導(dǎo)致部分批次項目按照新增耕地范圍報備，部分批次項目按照規(guī)模范圍報備。報備的坐標范圍不一致，加大了對新增耕地位置、面積、新增耕地與其他批次新增耕地重疊、規(guī)模范圍內(nèi)地類現(xiàn)狀等情況的審核難度。同時，部分批次的報備坐標尚存在以下問題：一是拓撲關(guān)系錯誤，如生成圖形存在縫隙、亂線、自相交、自重疊、無法構(gòu)成面狀圖形等問題；二是坐標系統(tǒng)不統(tǒng)一，如存在使用經(jīng)緯度坐標、未加帶號、帶號與土地變更成果矢量數(shù)據(jù)所在帶號不一致、同一批次項目不同項目區(qū)使用不同的坐標系統(tǒng)等問題；三是系統(tǒng)錄入面積與實際規(guī)模面積不一致；四是項目區(qū)超出縣級行政區(qū)范圍。

1.2報備的坐標范圍重疊，導(dǎo)致報備規(guī)模面積甚至新增耕地面積存在虛增現(xiàn)象部分批次項目的報備坐標在空間位置上重疊，主要有以下4種情形：一是同一地塊的重復(fù)；二是同一批次內(nèi)不同地塊之間的交叉重疊；三是與以往批次項目范圍重疊；四是與新增費項目重疊?？臻g位置上的重疊不僅造成同一地塊在不同批次項目間的重復(fù)整理、開墾，也造成同一批次或全域范圍內(nèi)土地整治項目建設(shè)總規(guī)模的加大甚至是虛增新增補充耕地面積，嚴重影響了耕地占補平衡項目的有效管理和實施。

1.3項目實施范圍內(nèi)耕地數(shù)量不夠，地類現(xiàn)狀不符合要求

報備規(guī)模范圍和新增耕地范圍僅能參照報備的面積加以區(qū)分，但是錄入面積與實際規(guī)模的不一致加大了區(qū)分難度。而且，部分項目區(qū)規(guī)模范圍內(nèi)存在提質(zhì)改造的耕地、未產(chǎn)生新增耕地的林地、園地等不符合耕地占補平衡政策要求的地塊。為了規(guī)避規(guī)模范圍內(nèi)非耕地地類，審核時疊加最新的土地變更調(diào)查成果，提取項目區(qū)耕地進行審查，發(fā)現(xiàn)部分批次項目區(qū)內(nèi)耕地面積小于驗收信息中的新增耕地面積。同時，將項目區(qū)現(xiàn)狀耕地地塊疊加最新的遙感影像，發(fā)現(xiàn)部分地塊存在建設(shè)占用、河流淹沒、農(nóng)民自發(fā)種植為林地、園地等問題。

1.4土地整治項目新增補充耕地地塊質(zhì)量差，撂荒嚴重

部分土地整治項目區(qū)距離人為活動地點遠、交通不便捷，新增補充耕地地塊田間道路不健全、集中連片程度低、片塊面積小，造成新增補充耕地地塊生產(chǎn)條件差、不利于機械化耕地，增加人工種植成本。同時，部分新增補充耕地地塊自然條件和立地條件較差、產(chǎn)量低、經(jīng)濟收益低，導(dǎo)致土地整治項目新增補充耕地撂荒、還林、建設(shè)占用等情況的發(fā)生。

2相關(guān)建議

2.1建立、落實項目立項，尤其是立項位置的論證、審查制度

為了做好、做實土地整治工作，部分區(qū)域已相應(yīng)出臺土地整治項目管理實施細則、工程建設(shè)標準、竣工驗收規(guī)程、項目監(jiān)理規(guī)范、工程質(zhì)量評定、田間道路工程質(zhì)量評定標準等規(guī)章制度，但是針對項目立項的論證、審查一直缺少相應(yīng)的實施細則和相關(guān)要求，而且當?shù)刂鞴懿块T、政府也存在“輕規(guī)劃、重結(jié)果”的情形，對于項目立項位置缺乏監(jiān)督、管理，致使項目立項材料上報后缺乏相應(yīng)的審查。因此，有必要在符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃，與經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)等規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定項目立項實施細則，嚴格審查項目區(qū)與其他批次項目的空間位置關(guān)系，并且明確界定項目選址、實施地坡度條件、水源距離區(qū)間、交通通達性、新增耕地面積大小等基本要素，確保新增耕地質(zhì)量，使新增耕地得以充分利用，從而推動新增補充耕地保護工作落到實處。

2.2完善項目規(guī)劃設(shè)計要求，提升規(guī)劃設(shè)計水平

規(guī)劃設(shè)計與實地情況不符，在前期踏勘和規(guī)劃設(shè)計中未充分征求相關(guān)部門和人員意見，未與相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)合，缺少生態(tài)保護工程等問題，嚴重制約了項目的順利實施和成果質(zhì)量。因此，有必要提高規(guī)劃設(shè)計行業(yè)門檻，加強行業(yè)自律，強化規(guī)劃設(shè)計的針對性，做到有的放矢，加強規(guī)范管理，科學(xué)論證項目規(guī)劃設(shè)計所需時間，規(guī)范項目評審程序，嚴格落實群眾全程參與原則，調(diào)動群眾積極性，把群眾意愿帶入規(guī)劃草案，使規(guī)劃方案盡可能與公眾利益相一致[16]。

2.3統(tǒng)一坐標范圍報備要求，明確界定新增耕地范圍

準確的空間位置信息是對土地整治項目成果實施有效審核、驗收的前提。但是，由于坐標范圍報備不統(tǒng)一，新增耕地范圍不明確，對新增耕地數(shù)量、質(zhì)量的審核、后期管護、責任界定，以及耕地占補平衡政策有效落實等方面帶來了多重困難。必須嚴格要求新增耕地范圍的報備工作，明確界定新增耕地范圍，解決規(guī)模范圍報備時對范圍內(nèi)林地、園地、江河灘地等生態(tài)用地是否已開墾為耕地而無法進行審查的難題，同時便于對新增耕地地塊的變更、現(xiàn)狀、數(shù)量變化和質(zhì)量情況進行長期有效監(jiān)管。

2.4強化項目驗收工作，確保項目質(zhì)量

項目驗收環(huán)節(jié)內(nèi)業(yè)主要是針對工程內(nèi)容、資金使用、土地權(quán)屬調(diào)整方案、項目管護責任主體、項目檔案等方面的審查；外業(yè)主要是對工程實施內(nèi)容、質(zhì)量進行實地檢查。由于外業(yè)核查時技術(shù)手段的局限性、片面性，往往缺少對項目區(qū)與以往批次空間位置關(guān)系、項目實施前的地類現(xiàn)狀、項目實施后范圍內(nèi)的整體情況等方面的有效把握。因此，有必要強化工程驗收手段，促使實地成果審核與外業(yè)調(diào)查相結(jié)合，使得土地整治項目驗收工作更加嚴謹、科學(xué)有效。

2.5建立國土資源電子政務(wù)平臺、綜合監(jiān)管平臺

整合國土資源批、供、用、管以及遙感影像等全部數(shù)據(jù)，并在政務(wù)平臺加掛補充耕地項目新增耕地指標審核系統(tǒng)。實現(xiàn)直接利用項目用地坐標等信息通過系統(tǒng)疊加最新的遙感影像圖及土地利用總體規(guī)劃圖等，了解占用補充地塊的地類、等級等各類信息，為用地審查提供快捷有效的依據(jù)。同時，要求縣級以項目為單位組織電子案卷，通過內(nèi)網(wǎng)逐級報送，市縣聯(lián)動審查復(fù)核。復(fù)核人員通過疊加年度遙感影像、土地利用變更調(diào)查成果等數(shù)據(jù)成果，復(fù)核項目位置、規(guī)模、開發(fā)前地類、新增耕地面積、坡度等信息。

2.6加強后期管護，建立新增補充耕地動態(tài)監(jiān)管機制

制訂后期管護具體方案、措施和獎懲機制，頒布可行的工程管護方案，明確規(guī)定管護主體、原則、內(nèi)容、方式、資金來源等內(nèi)容[7]。要充分利用計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、GIS技術(shù)等先進技術(shù)，不斷提高后期管護、監(jiān)管工作的信息化水平。建立土地整治項目新增補充耕地的動態(tài)監(jiān)管機制，發(fā)揮省、市、縣三級相關(guān)部門的技術(shù)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，充分利用年度土地利用變更調(diào)查成果、遙感影像成果，對新增補充耕地進行動態(tài)監(jiān)測，以有效掌握新增耕地使用、地類現(xiàn)狀、實地現(xiàn)狀的變化情況，實現(xiàn)對新增補充耕地的長期監(jiān)管和有效保護。

3結(jié)語

土地整治項目（補充耕地）數(shù)據(jù)成果尚存在不嚴謹、不翔實等問題，給耕地占補平衡政策的實施帶來嚴重困擾。結(jié)合土地整治項目（補充耕地）數(shù)據(jù)成果的諸多問題，分析其原因，在項目立項、選址、規(guī)劃設(shè)計、數(shù)據(jù)成果（坐標）報備、項目驗收、綜合平臺建設(shè)、后期管護等方面提出建議，以全程把控成果質(zhì)量，從而為耕地占補平衡政策的有效實施提供翔實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

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