姚超

摘 要：PPP項(xiàng)目作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資模式，自2015年我國大力推動(dòng)這種模式以來，其得到了一定的發(fā)展，很多地方都在積極探索更加有效的運(yùn)作機(jī)制，努力使PPP項(xiàng)目更具有效能性。盡管PPP項(xiàng)目越來越成為各地開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要?jiǎng)?chuàng)新性舉措，但由于PPP項(xiàng)目的特殊性，在發(fā)展的過程中還面臨著一系列風(fēng)險(xiǎn)因素，對此應(yīng)當(dāng)引起高度重視。本文對PPP項(xiàng)目模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行了深入的研究，首先對PPP項(xiàng)目模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，在此基礎(chǔ)上就如何防范PPP項(xiàng)目模式面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)PPP項(xiàng)目模式科學(xué)和健康發(fā)展提出了一些有針對性的對策，希望能夠?yàn)槲覈玫貙?shí)施PPP項(xiàng)目模式提供一些有益參考。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn)因素 風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）11（a）-168-02

隨著我國改革開放的不斷深入，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成效，這也直接推動(dòng)了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的不斷加大，但隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模、數(shù)量、層次越來越高，對資金的需求量與日俱增，而且很多民間資本也沒有得到有效的挖掘和運(yùn)用，同時(shí)在我國新一輪國有企業(yè)改革的過程中，“混合所有制改革”也成為重要的模式，這直接推動(dòng)了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式的不斷改革、創(chuàng)新和發(fā)展。作為一種新型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作模式，PPP項(xiàng)目模式得到了大家的高度重視，并制定了相應(yīng)的政策大力推動(dòng)這一模式。PPP通常譯為“公共私營合作伙伴制”，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、社會資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。盡管國家和各地都積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目模式，而且也取得了一定的成效，但在具體的組織實(shí)施以及項(xiàng)目運(yùn)營過程中，出現(xiàn)了一些風(fēng)險(xiǎn)因素，對PPP項(xiàng)目模式的繼續(xù)深化和實(shí)施具有一定的阻礙作用，因而應(yīng)當(dāng)對這些風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行深入的分析，并有的放矢地制定防范策略，確保PPP項(xiàng)目模式穩(wěn)步向前推進(jìn)并切實(shí)發(fā)揮積極作用。

1 PPP項(xiàng)目模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目模式對于深化投融資體制改革、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率、擴(kuò)大有效投資等具有重要意義，有利于轉(zhuǎn)變政府職能、整合社會資源、激發(fā)民間投資活力、提升政府公共服務(wù)供給能力。由于PPP項(xiàng)目模式具有很強(qiáng)的支撐作用，特別是對于政府開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資具有十分重要的價(jià)值，2015年國家發(fā)展改革委員會就推介了1043個(gè)PPP項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)簽約項(xiàng)目達(dá)到329個(gè)，并且已經(jīng)初見成效。但從各地的實(shí)際情況來看，PPP項(xiàng)目模式在組織實(shí)施與項(xiàng)目運(yùn)營的過程中出現(xiàn)了很多風(fēng)險(xiǎn)因素，需要引起高度重視。深入分析PPP項(xiàng)目模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素，主要有以下幾個(gè)方面。

一是面臨政策風(fēng)險(xiǎn)。為了能夠推動(dòng)PPP項(xiàng)目模式的深入實(shí)施，國家制定了相應(yīng)的政策體系，但從整體落實(shí)情況來看，地方政府代表出資方的法律定位和職能還不夠清醒，這也直接導(dǎo)致PPP項(xiàng)目模式方面還面臨著一系列的政策風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目合作模式最根本的就是“公私合營”，最大限度地激活民間資本，但一些地方政府在這方面還沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在開展PPP項(xiàng)目的過程中，政府與民營企業(yè)的合作相對較少，還存在著一定的“玻璃門”“彈簧門”問題，很多民營企業(yè)反映自己根本進(jìn)入不了政府確定的PPP項(xiàng)目，甚至設(shè)立了很高的門檻。比如東北某城市政府盡管推出了15個(gè)總投資額為500億元的PPP項(xiàng)目，但在具體的實(shí)施過程中，只有一家本地民營企業(yè)進(jìn)行了合作，其他14個(gè)項(xiàng)目都是外地企業(yè)甚至是國有企業(yè)。

二是面臨合作風(fēng)險(xiǎn)。對于PPP項(xiàng)目來說，屬于政府與社會資本進(jìn)行合作，也可以說是“公私合營”的一種模式，因而如何更好地開展合作至關(guān)重要。從當(dāng)前來看，我國對PPP合規(guī)項(xiàng)目的選擇和確定方面還存在一些不足，最根本的就是如何界定PPP項(xiàng)目不是規(guī)變向融資缺乏針對性的規(guī)范。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營的過程中，政府具有很強(qiáng)的“主導(dǎo)性”，民營企業(yè)以及其他社會資本處于“從屬”地位，自身沒有太多的話語權(quán)，而且很多條件都對民營企業(yè)和社會資本進(jìn)行了限制，在合作的過程中，自身的合作無法得到更有效的發(fā)揮，這就直接導(dǎo)致出現(xiàn)合作風(fēng)險(xiǎn)。比如某民營企業(yè)在參與投資PPP項(xiàng)目之后，由于自身的技術(shù)優(yōu)勢比較明確，但政府卻沒有采用企業(yè)的技術(shù)，導(dǎo)致民營企業(yè)只有資金投入沒有技術(shù)支撐。

三是面臨經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。從PPP項(xiàng)目模式的角度來說，盡管共同投資建設(shè)的屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，但必須具有一定的經(jīng)營性，當(dāng)前有一些PPP項(xiàng)目建成之后，存在著只管投資和收回、不重經(jīng)營的問題，實(shí)質(zhì)上就是“真BT偽PPP”。而且對于公共基礎(chǔ)設(shè)施來說，民營企業(yè)如何收回成本、如何盈利都需要進(jìn)行深入的研究，并建立相應(yīng)的機(jī)制，否則就會制約民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的信心。從當(dāng)前我國一些地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目模式的情況來看，很多PPP項(xiàng)目由于政府主導(dǎo)意識過強(qiáng)，不注重發(fā)揮民營企業(yè)的積極作用，導(dǎo)致面臨著一些經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，特別是由于國有企業(yè)在經(jīng)營過程中過于重視“行政化”，在SPV公司的管理方面還存在問題，不利于PPP項(xiàng)目建成后的有效經(jīng)營，這一點(diǎn)同樣是PPP項(xiàng)目模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)，需要引起各級政府的高度重視，切實(shí)進(jìn)行更加務(wù)實(shí)、更加有利于發(fā)揮民營企業(yè)作用的經(jīng)營機(jī)制。

四是面臨退出風(fēng)險(xiǎn)。對于PPP項(xiàng)目模式來說，社會資本退出是其根本要求，但從當(dāng)前來看，我國在PPP項(xiàng)目退出機(jī)制建設(shè)方面仍然存在很多不到位的方面，導(dǎo)致很多社會資本以及民營企業(yè)對此有一定的疑慮。比如某省市重視PPP項(xiàng)目模式的落實(shí)工作，自2015年以來，先后推介了1972個(gè)項(xiàng)目，但真正建立合作關(guān)系并且投入運(yùn)營的只有182個(gè)項(xiàng)目，占比不到10%。該省通過深入的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民營企業(yè)普遍認(rèn)識到當(dāng)前PPP項(xiàng)目模式的退出機(jī)制還不夠完善，特別是還沒有很好的退出平臺，因而對PPP項(xiàng)目模式缺乏信心，不敢輕易進(jìn)行投資，而且很多民營企業(yè)對政府的“信用”同樣心存疑慮，這已經(jīng)成為制約我國PPP項(xiàng)目模式科學(xué)發(fā)展的重要因素，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

2 PPP項(xiàng)目模式面臨風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施

針對PPP項(xiàng)目模式面臨的一系列風(fēng)險(xiǎn)因素，國家以及各級地方政府應(yīng)當(dāng)對此引起高度重視，積極探索更加有效的PPP項(xiàng)目模式組織實(shí)施與運(yùn)營管理的有效策略，最大限度地防范和化解PPP項(xiàng)目模式可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。這就需要國家和各級政府要站在長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略發(fā)展的高度，有針對性的健全和完善相關(guān)的政策制度以及運(yùn)營體系，確保PPP項(xiàng)目模式能夠科學(xué)、健康、持續(xù)發(fā)展，真正在推動(dòng)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式創(chuàng)新以及激活民間資本方面發(fā)揮更加積極的作用。

一是完善政策制度。要想更好的防范和控制PPP項(xiàng)目模式面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)，首先必須在健全和完善政策制度方面狠下功夫，特別是地方政府以及城市政府更要在這方面取得突破，確保不出現(xiàn)政策風(fēng)險(xiǎn)。這就需要各級政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目模式的過程中，除了要高度重視項(xiàng)目規(guī)劃之外，更為重要的就是要建立更具有科學(xué)性的政策制度，使PPP項(xiàng)目模式能夠在法治化、制度化、規(guī)范化的框架內(nèi)建設(shè)、管理和運(yùn)營。比如各級政府應(yīng)當(dāng)按照國家的要求和規(guī)定，制定更具有“公平性”的PPP項(xiàng)目合作政策，解決在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域長期存在的“玻璃門”“彈簧門”現(xiàn)象，使民營企業(yè)能夠公平參與競爭，并且要為民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造有利條件，建立由各級政府負(fù)責(zé)、行業(yè)主管部門推動(dòng)、相關(guān)部門參與的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。

二是優(yōu)化合作體系。健全和完善的PPP項(xiàng)目模式合作體系，對于確保PPP項(xiàng)目穩(wěn)步發(fā)展、防范各類風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的價(jià)值，這就需要政府一定要大力加強(qiáng)信用體系建設(shè)，通過政府信用，防范合作風(fēng)險(xiǎn)。這就要求各級政府在設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的過程中，一定要綜合考慮PPP項(xiàng)目后期合作策略，充分考慮項(xiàng)目的戰(zhàn)略價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、商務(wù)模式、可融資性以及管理能力，對于民營企業(yè)具備較強(qiáng)技術(shù)能力、管理能力的人員應(yīng)當(dāng)納入到PPP項(xiàng)目建設(shè)與管理體系中來，發(fā)揮民營企業(yè)的積極作用。優(yōu)化PPP項(xiàng)目模式合作體系，還要求各級政府要制定PPP項(xiàng)目模式的合作目錄，明確地方政府、民營企業(yè)各自的權(quán)利和義務(wù)，并且要嚴(yán)格奠定合作目錄執(zhí)行。

三是規(guī)范項(xiàng)目經(jīng)營。著眼于防范PPP項(xiàng)目模式的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，在推動(dòng)PPP項(xiàng)目模式的過程中，應(yīng)當(dāng)對更加高度重視相關(guān)經(jīng)營機(jī)制建設(shè)，營造公平透明的市場競爭環(huán)境，保障民間資本的合法權(quán)益和合理收益，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利高效運(yùn)行，讓民間資本放心、安心地參與項(xiàng)目，全身心地投入到PPP項(xiàng)目中來。各級政府還要高度重視PPP項(xiàng)目合作的效能性建設(shè)，對于項(xiàng)目的管理工作應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的管理體系，政府相關(guān)管理人員以及民營企業(yè)管理人員的比例要合理，在具體的合作過程中，政府還要更多地征求民營企業(yè)的意見和建議，在充分尊重的基礎(chǔ)上贏得民營企業(yè)的信任。在經(jīng)營的過程中，還要為民營企業(yè)營造更加有利的經(jīng)營環(huán)境，比如對于民營企業(yè)融資問題應(yīng)當(dāng)給予高度重視，建立民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資綠色通道，確保民營企業(yè)有足夠的資金。

四是完善退出機(jī)制。完善的退出機(jī)制是民間資本參加PPP項(xiàng)目不可或缺的重要保障，政府應(yīng)當(dāng)將“退出機(jī)制”作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，借鑒國外PPP交易所，依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道，解決民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的后顧之憂。對于退出機(jī)制建設(shè)來說，各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況，在合作之初建立退出時(shí)間表，而且還要為民間資本退出找到有效的平臺和載體，只有這樣，民間資本才能對PPP項(xiàng)目模式更有信心，才能放心的將資金投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，并積極發(fā)揮自身的作用，為促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營、管理的科學(xué)性和效能性而不斷促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目模式“多贏”的目標(biāo)。

通過對PPP項(xiàng)目模式進(jìn)行深入的分析和研究，盡管國家高度重視PPP項(xiàng)目模式的組織實(shí)施，各地也在積極探索更加有效的運(yùn)行機(jī)制，并且已經(jīng)取得了初步成效。但從總體上來看，我國在實(shí)施PPP項(xiàng)目模式的過程中，仍然面臨很多風(fēng)險(xiǎn)因素，盡管這些風(fēng)險(xiǎn)因素對實(shí)施PPP項(xiàng)目模式的影響并不廣泛也不深遠(yuǎn)，但由于這些風(fēng)險(xiǎn)因素的存在，必然會制約PPP項(xiàng)目模式的發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致社會資本對PPP項(xiàng)目模式缺乏信息，因而必須針對當(dāng)前PPP項(xiàng)目模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素，采取更加有效的應(yīng)對措施，努力防范和化解PPP項(xiàng)目模式風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)要在完善政策制度、優(yōu)化合作體系、規(guī)范項(xiàng)目經(jīng)營、完善退出機(jī)制等諸多方面狠下功夫，努力通過政策制度建設(shè)以及體制機(jī)制建設(shè)，努力防范和化解PPP項(xiàng)目模式風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目模式朝著更加科學(xué)的方向發(fā)展。

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