范志輝

摘 要：在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措之一，也是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)的重要手段。PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制是PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的主要內(nèi)容，也是PPP項(xiàng)目合同的核心條款。本文對于目前通常使用的付費(fèi)機(jī)制進(jìn)行了介紹，并通過對不同的可用性付費(fèi)方式進(jìn)行了差異分析與可行性比較，以期有助于項(xiàng)目參與各方、尤其是政府實(shí)施方作出合理選擇。

關(guān)鍵詞：PPP 付費(fèi)機(jī)制 財(cái)務(wù)可行性

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）12（a）-122-02

1 PPP項(xiàng)目可用性付費(fèi)機(jī)制介紹

近三年來，財(cái)政部、發(fā)展改革委等部委印發(fā)了一系列規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）的管理辦法、指引、指南等文件。2014年11月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號(hào)），2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》的通知（國辦發(fā)[2015]42號(hào)），特別是2017年7月國務(wù)院法制辦關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》公開征求意見的通知發(fā)布，標(biāo)志著在規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP。 如何保障公共利益和社會(huì)資本方的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展方面，已經(jīng)步入了法制建設(shè)的軌道，完成PPP制度的頂層設(shè)計(jì)指日可待。

PPP付費(fèi)機(jī)制是PPP制度體系結(jié)構(gòu)的重要組部分，直接影響PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配和收益回報(bào)，是PPP項(xiàng)目合同中最核心的條款。因此，通過對付費(fèi)機(jī)制的財(cái)務(wù)可行性分析，不僅影響政府對PPP項(xiàng)目實(shí)施決策，也是社會(huì)資本對項(xiàng)目投資決策的重要依據(jù)。在PPP項(xiàng)目中，最常見的付費(fèi)機(jī)制主要包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。

政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。在政府付費(fèi)機(jī)制下，政府可以依據(jù)項(xiàng)目設(shè)施的可用性、產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項(xiàng)目公司付費(fèi)。政府付費(fèi)是公用設(shè)施、公共服務(wù)類項(xiàng)目中較為常用的付費(fèi)機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目類型和風(fēng)險(xiǎn)分配方案的不同，政府通常會(huì)依據(jù)項(xiàng)目的可用性、使用量和績效中的一個(gè)或多個(gè)要素的組合向項(xiàng)目公司付費(fèi)，因此政府付費(fèi)又包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績效付費(fèi)。

可用性付費(fèi)是指政府依據(jù)項(xiàng)目公司所提供項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)是否符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行付費(fèi)。符合以下條件的PPP項(xiàng)目，政府可以考慮采用按可用性付費(fèi)：一是相對于項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的實(shí)際使用量，政府更關(guān)注該項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的可用性；二是相對于項(xiàng)目公司，政府對于項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的需求更有控制力，并且政府決定承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目可用性付費(fèi)基礎(chǔ)，即項(xiàng)目全部建設(shè)成本或項(xiàng)目總投資，項(xiàng)目建設(shè)成本的核算應(yīng)嚴(yán)格按財(cái)政部《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財(cái)建[2016]504號(hào)）執(zhí)行，對于經(jīng)協(xié)商不計(jì)入建設(shè)成本的費(fèi)用項(xiàng)目或政府給予的補(bǔ)助，則按協(xié)議約定在竣工決算審計(jì)后直接扣除，以確定作為付費(fèi)基礎(chǔ)的項(xiàng)目總投資。

2 PPP項(xiàng)目可用性付費(fèi)方式

作為政府付費(fèi)的一種主要形式，可用性付費(fèi)方式有多種多樣，在不考慮其他因素的情況下，實(shí)質(zhì)上是政府對項(xiàng)目公司管理的建設(shè)任務(wù)完成后，在確定的項(xiàng)目建設(shè)成本或項(xiàng)目總投資基礎(chǔ)上，作為項(xiàng)目融資在之后運(yùn)營期內(nèi)進(jìn)行還本付息的方式方法的確定。不同的是，在股債分離的前提下，這里的“息”應(yīng)分為融資利息和設(shè)定項(xiàng)目資本金的“股息”或合理利潤。所以根據(jù)國內(nèi)外貸款的償還方式不同，常用的政府付費(fèi)方式（還款方式）有以下幾種。

2.1 等額本息法（即等額攤還法）

i為年綜合付費(fèi)率（年融資利率和資本金回報(bào)率的加權(quán)平均數(shù)），融資利率取值上限可結(jié)合地方實(shí)際、參考省市財(cái)政部門定期發(fā)布的PPP項(xiàng)目融資成本信息公告合理設(shè)定，并明確以項(xiàng)目融資協(xié)議為準(zhǔn)據(jù)結(jié)算；

2.4 協(xié)商不等額本金法等其他方式

除上述常用的付費(fèi)方式外，政府考慮到平滑財(cái)政支出的原因（主要是為規(guī)避付費(fèi)高峰期），一般會(huì)要求延長付費(fèi)寬限期（利息照付），或前幾年等額少還本等方式，即通過協(xié)商采用不等額本金法。

3 PPP項(xiàng)目可用性付費(fèi)方式差異分析與財(cái)務(wù)可行性探討

3.1 可用性付費(fèi)方式的特點(diǎn)和差異分析

3.1.1 等額本息法

該付費(fèi)方式的特點(diǎn)是付費(fèi)均勻、計(jì)算簡單、便于操作。對于社會(huì)資本方能平均體現(xiàn)其收益水平，具有財(cái)務(wù)可行性；對于金融機(jī)構(gòu)還本付息有保障，因而具有可融資性。所以這是最普遍使用的一種可用性付費(fèi)計(jì)算方式。

3.1.2 等額本金法

等額本金法基于傳統(tǒng)的還本付息方式，原理是等額還本、利息照付。社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)也樂意接受，特點(diǎn)是項(xiàng)目前期付費(fèi)多、以后逐年減少，政府前期付費(fèi)壓力大，所以與等額本息法比較政府更樂于接受前者。

3.1.3 等額本利折現(xiàn)法

此付費(fèi)方式的特點(diǎn)是項(xiàng)目前期付費(fèi)少、以后逐年增多，社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)都不容易接受，原因是前期付費(fèi)少，不能覆蓋融資部分還本付息；而收益多體現(xiàn)在后期，也不利于對經(jīng)營者近期業(yè)績考核；對于基金等財(cái)務(wù)投資人也不具有吸引力，被認(rèn)為是財(cái)政部門一廂情愿的付費(fèi)方式，因此實(shí)務(wù)中很少在可行性付費(fèi)中采用此方法。雖然此付費(fèi)方式從付費(fèi)總額來看是最大的，但政府卻樂于接受，因?yàn)橛欣谡交?cái)政支出，有利于通過財(cái)政承受能力評價(jià)。

3.1.4 其他方法

其他方法的運(yùn)用前提是在制定實(shí)施方案時(shí)和簽訂PPP項(xiàng)目合同前，社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)和政府實(shí)施機(jī)構(gòu)都要有充分的溝通，并達(dá)成一致，否則此后的合同談判、融資交割和項(xiàng)目落地就會(huì)很難實(shí)現(xiàn)。

3.2 PPP項(xiàng)目可用性付費(fèi)各種方式下的財(cái)務(wù)可行性

從前述分析可以看出，在項(xiàng)目建設(shè)成本一定的前提下決定未來政府付費(fèi)多少的因素有兩個(gè)：一是付費(fèi)方式的選擇，二是政府綜合付費(fèi)率i或i和r（折現(xiàn)率）的取值。在編制實(shí)施方案階段付費(fèi)方式就已經(jīng)確定，而綜合付費(fèi)率i或i和r（折現(xiàn)率）的取值一般在招標(biāo)文件中作為權(quán)重較大的指標(biāo)，要求投標(biāo)人給出合理的報(bào)價(jià)。在目前股債分離的操作方式下，要求投標(biāo)人分別就融資利率i1（政府按不高于報(bào)價(jià)的實(shí)際利率付費(fèi)）和資本金合理利潤率i2報(bào)價(jià)，而政府的綜合付費(fèi)率i最終是根據(jù)i1和i2的加權(quán)平均計(jì)算的（以i1和i2在總投資中的比重為權(quán)數(shù)，一般情況下項(xiàng)目資本金和融資部分比例在實(shí)施方案和招標(biāo)文件中已經(jīng)確定）。當(dāng)然，在實(shí)操中也可以對公式進(jìn)行分解，對融資和資本金回報(bào)分別計(jì)算。但可以確定的是，對一個(gè)項(xiàng)目付費(fèi)水平的比較，要計(jì)算其綜合回報(bào)率，而不是僅僅關(guān)注資本金回報(bào)率或融資利率的高低。如上所述，在滿足了項(xiàng)目的可融資性后，評價(jià)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。

首先，應(yīng)清楚財(cái)務(wù)可行性對社會(huì)資本方和政府方的影響是不同的。社會(huì)資本追求的是股東利潤最大化或企業(yè)價(jià)值最大化，而政府關(guān)注的是項(xiàng)目的實(shí)施是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

其次，對社會(huì)資本方而言，在滿足融資條件下，資本金的回報(bào)水平必須達(dá)到或高于資本成本。從財(cái)務(wù)的角度看，社會(huì)資本方的資本金成本要高于融資成本，在引入了基金、信托等財(cái)務(wù)投資人的情況下，往往會(huì)要求更高的固定回報(bào)，甚至在項(xiàng)目運(yùn)營中期就要求社會(huì)資本方回購其投資。因此，社會(huì)資本方財(cái)務(wù)可行性分析更關(guān)注的是資本金的回報(bào)水平和投資回收能力，財(cái)務(wù)可行性是項(xiàng)目投資決策的重要依據(jù)。

最后，政府方對財(cái)務(wù)可性研究也很重視，從物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力評價(jià)所使用的方法和指標(biāo)來看，實(shí)際上主要是運(yùn)用財(cái)務(wù)可行性分析方法。政府首先關(guān)注的是綜合付費(fèi)率i，或都加入r以后的內(nèi)含報(bào)酬率，從經(jīng)濟(jì)分析的角度出發(fā)，絕大多數(shù)情況下內(nèi)含報(bào)酬率能反映出項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。如果社會(huì)資本方能取得更低的融資成本，政府方完全可以付出更高的資本金回報(bào)。政府其次關(guān)注的是未來付費(fèi)能否平滑財(cái)政支出，畢竟政府更愿意在一般財(cái)政支出預(yù)算的紅線內(nèi)多做PPP項(xiàng)目。

因此，可融資性是PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵，任何付費(fèi)方式的選用都必須予以充分考慮。通過對可行性付費(fèi)方式特點(diǎn)和差異分析，各種付費(fèi)方式下PPP項(xiàng)目都具有一定程度的財(cái)務(wù)可行性，具體選用何種付費(fèi)方式，應(yīng)結(jié)合各種參數(shù)進(jìn)行綜合評判。另外，不同項(xiàng)目之間的比較除必須考慮各項(xiàng)目特點(diǎn)外，計(jì)算其內(nèi)含報(bào)酬率在經(jīng)濟(jì)上是比較合理的，不宜以項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)總的付費(fèi)數(shù)額來下結(jié)論。

參考文獻(xiàn)

[1] 財(cái)政部.PPP項(xiàng)目合同指南（試行）（財(cái)金[2014]156號(hào)）[Z].

[2] 李明陽，邢燕，廖雅雙.城市軌道交通PPP模式付費(fèi)機(jī)制對比研究[J].都市快軌交通，2016（5）.

[3] 潘鵬程，陳紅帥.PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)計(jì)算方法存在的問題及改進(jìn)建議[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2017（5）.