繆連榮 葉曉青

摘要以南通市先鋒鎮(zhèn)為例，分析同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整工作中的難題，提出相應(yīng)對策，以推進(jìn)建設(shè)用地布局調(diào)整工作的順利開展，有效實現(xiàn)土地利用“雙提升”目標(biāo)。

關(guān)鍵詞建設(shè)用地；規(guī)劃；調(diào)整

中圖分類號F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼

A文章編號0517-6611（2017）35-0217-02

AbstractTaking Xianfeng Town of Nantong City as an example， we analyzed the problems in the adjustment of the layout of village construction land within the same township， and puts forward corresponding countermeasures to promote the smooth development of the work and effectively achieve the goal of “double promotion” of land utilization.

Key wordsConstruction land； Planning； Adjustment

為進(jìn)一步促進(jìn)江蘇城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程，節(jié)約集約用地，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，2013年8月，江蘇省國土資源廳向國土資源部呈報了江蘇省深化土地管理制度改革創(chuàng)新促進(jìn)節(jié)約集約用地工作方案。2014年3月，國土資源部批復(fù)《江蘇省推進(jìn)節(jié)約集約用地工作方案》，同意江蘇省探索同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點。2014年11月，江蘇省國土資源廳于出臺了規(guī)范性文件《江蘇省同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點辦法（試行）》。

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整，是以中共十八大和十八屆四中全會精神為指導(dǎo)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，按照落實“兩個最嚴(yán)格”土地管理制度、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的要求，以同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)用地空間整合為抓手，以優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局、增加有效耕地面積、提高建設(shè)用地集約利用水平、完善農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施和改善農(nóng)村人居、生態(tài)環(huán)境為重點，通過實施農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾以及建設(shè)用地和農(nóng)用地的布局調(diào)整、優(yōu)化，實現(xiàn)耕地數(shù)量有增加、建設(shè)用地總量有減少、鎮(zhèn)村布局更優(yōu)化、農(nóng)村環(huán)境有改善的目標(biāo)的土地工作[1]。

1同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整內(nèi)涵

《江蘇省同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點辦法（試行）》中指出，同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，將同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)規(guī)劃撤并村莊涉及的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于鎮(zhèn)村建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成布局調(diào)整區(qū)，通過實施農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾以及建設(shè)用地和農(nóng)用地的布局調(diào)整，增加耕地數(shù)量、減少建設(shè)用地總量、優(yōu)化鎮(zhèn)村布局、改善農(nóng)村環(huán)境[1]。

2同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整的難點

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整工作內(nèi)容較多，主要包括：土地條件調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、不動產(chǎn)測繪、土地和不動產(chǎn)權(quán)屬調(diào)查、拆舊區(qū)復(fù)墾、新增耕地權(quán)屬調(diào)整、搬遷農(nóng)戶權(quán)益保障、項目資金平衡等。其中，新增耕地權(quán)屬調(diào)整、搬遷農(nóng)戶權(quán)益保障、資金平衡關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和社會穩(wěn)定，是該項工作的重點和難點，關(guān)系到項目的順利實施。

2.1權(quán)屬調(diào)整

土地權(quán)屬確定是保障農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)，權(quán)屬調(diào)整關(guān)乎土地所有者和使用者的切身利益。權(quán)屬調(diào)整涉及權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)屬對象、權(quán)屬單位、調(diào)整方式等多個方面，各個方面又涉及相互利益，調(diào)整阻力較大。同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整項目拆舊區(qū)的權(quán)屬調(diào)整包括宅基地使用權(quán)和復(fù)墾后的農(nóng)用地或者耕地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整；建新區(qū)的權(quán)屬調(diào)整包括所有權(quán)的調(diào)整和土地承包經(jīng)營權(quán)和國有建設(shè)用地使用權(quán)調(diào)整。

先鋒鎮(zhèn)拆舊地塊涉及雙盟村、秦家埭村、十六里墩村、永安村、周圩村、花園村共6個村，土地總面積14.732 5 hm2，其中國有土地0.105 1 hm2，集體土地14.627 4 hm2；建新留用地塊新增建設(shè)用地面積13.259 2 hm2，建新地塊涉及耕地13.098 2 hm2，承包經(jīng)營權(quán)歸各承包人所有。其中涉及宅基地使用權(quán)調(diào)整的有14.627 4 hm2，涉及承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整的有 14.732 5 hm2，涉及所有權(quán)調(diào)整和國有建用地使用權(quán)調(diào)整的土地有13.259 2 hm2，權(quán)屬調(diào)整面積較大，涉及的權(quán)屬單位和個人較多，權(quán)屬調(diào)整方案的制訂存在一定難度。

2.2資金籌集

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整項目投資主要包括土地復(fù)墾費、拆遷補(bǔ)償費和建新安置費用。根據(jù)《江蘇省土地綜合整治項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》（2014年）、《江蘇省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《通州區(qū)村鎮(zhèn)住宅房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法（試行）》（通政辦發(fā)〔2012〕8號）和南通市通州區(qū)工程建設(shè)材料價格信息，南通市先鋒鎮(zhèn)三項費用預(yù)算分別為：①土地復(fù)墾所需投資平均為7.5萬元/hm2，共110.49萬元；②拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為拆遷樓房860元/m2、平房760元/m2、附屬用房320元/m2，苗木按照5 000元/戶，搬遷補(bǔ)助按15元/m2標(biāo)準(zhǔn)；過渡補(bǔ)助費用按合法面積5元/（m2·月）×24個月計算，搬遷獎勵按照拆遷房屋建筑面積150元/m2，拆遷補(bǔ)償成本為4 491.80萬元；③土地取得費為204萬元/hm2，安置區(qū)單位建筑面積建設(shè)成本價為1 600元/m2，安置區(qū)建設(shè)成本8 799.08萬元。三項費用主要投資合計為13 401.37萬元，投資額巨大，資金籌集存在一定難度。

2.3農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

我國在《憲法》及其他相關(guān)的法律法規(guī)中都充分體現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度，同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整的權(quán)益主體主要是農(nóng)民，在項目開展中，只有充分保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，才能維護(hù)社會穩(wěn)定，推進(jìn)項目的順利進(jìn)行。項目推進(jìn)中主要涉及農(nóng)民知情權(quán)、自主決策權(quán)、生存權(quán)和社會保障權(quán)等權(quán)益。

首先，農(nóng)民有權(quán)知悉同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整全過程的權(quán)益。而在項目進(jìn)行中農(nóng)民專業(yè)知識水平有限，項目程序和內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，完全知悉項目拆舊和建新選址、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案、項目實施進(jìn)度安排、資金的籌集渠道等存在一定難度。

其次，農(nóng)民有自主選擇和決策的權(quán)益。在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整工作中，農(nóng)民應(yīng)該自主選擇土地權(quán)屬調(diào)整、拆遷安置及補(bǔ)償方式，但由于預(yù)計認(rèn)識的不足，容易做出不利自身長遠(yuǎn)利益的“自主”決定，在真正自主前需要做規(guī)劃宣傳、政策解讀、方案效果等工作，難度較大。

再次，農(nóng)民有生存的權(quán)益。土地對農(nóng)民具有保障功能，在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整項目中由于土地利用類型的變化、權(quán)屬調(diào)整以及搬遷安置，關(guān)系農(nóng)民的生存和社會保障。先鋒街道同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整項目涉及253戶，713人，有效保障農(nóng)民生存權(quán)、完善失地農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障體系，專業(yè)性強(qiáng)，有一定困難。

3同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整方案及對策

在先鋒街道同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整在項目中針對項目權(quán)屬調(diào)整、資金籌集和權(quán)益保障的難點進(jìn)行了研究，提出了相應(yīng)解決方案，為今后同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整工作提供參考。

3.1權(quán)屬調(diào)整方案及對策

3.1.1權(quán)屬調(diào)整方案。

①土地所有權(quán)調(diào)整。拆舊區(qū)所有土地利用類型的土地所有權(quán)都保持不變，建新區(qū)土地實施后全調(diào)整為國有。拆舊區(qū)原集體土地使用權(quán)注銷重新分配，原國有土地使用權(quán)保持不變；建新區(qū)土地使用權(quán)全轉(zhuǎn)為國有土地使用權(quán)，并通過有償方式確定土地使用權(quán)人。②先鋒街道權(quán)屬調(diào)整綜合考慮土地權(quán)屬類型、土地利用類型及項目分區(qū)，分別制定權(quán)屬調(diào)整方案。③土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整。拆舊區(qū)復(fù)墾后形成農(nóng)用地，由集體經(jīng)濟(jì)組織重新發(fā)包；建新區(qū)原有承包經(jīng)營權(quán)收回，并對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。先鋒街道本次項目總共調(diào)整土地所有權(quán)13.259 2 hm2，調(diào)整土地使用權(quán)14.732 5 hm2，調(diào)整承包經(jīng)營權(quán)14.553 6 hm2。

3.1.2權(quán)屬調(diào)整對策。

首先，做好宣傳，提高農(nóng)民積極性。通州區(qū)政府和先鋒街道辦事處及國土、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門高度重視土地權(quán)屬管理工作，及時做好動員工作和建立激勵機(jī)制。同時，明晰產(chǎn)權(quán)，杜絕權(quán)屬爭議。項目實施前確認(rèn)拆舊區(qū)和建新區(qū)的土地權(quán)屬，對于權(quán)屬有爭議的進(jìn)行調(diào)解，無法調(diào)解的暫不劃入項目區(qū)，保證項目區(qū)權(quán)屬的清晰。再次，聽證權(quán)屬調(diào)整補(bǔ)償方案。項目實施中，對于土地權(quán)屬調(diào)整的補(bǔ)償方案通過入戶調(diào)查、聽證、協(xié)調(diào)、公示等程序，保證權(quán)屬調(diào)整的順利開展。最后，公開重新確認(rèn)權(quán)屬的方案。及時公開復(fù)墾后承包經(jīng)營權(quán)發(fā)包和建新地權(quán)屬調(diào)整方案和調(diào)整結(jié)果。

3.2資金籌集方案及對策

3.2.1資金籌集方案。

項目的資金需求量巨大，預(yù)計所需投資為13 401.37萬元，先鋒街道主要通過政策資金和房屋回購款籌集資金。按照土地管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，籌集耕地開墾費523.57萬元，農(nóng)業(yè)重點開發(fā)建設(shè)資金39.78萬元，新增建設(shè)用地土地有償使用費450.81萬元，土地出讓純收益8 485.89萬元，安置房銷售可回收資金3 719.14萬元。通過政策資金和安置房銷售渠道，先鋒街道預(yù)計可籌措的資金總額為13 219.19萬元。

3.2.2資金籌集對策。

首先，分類設(shè)計資金籌集渠道。從新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費和耕地占用稅等籌集復(fù)墾項目；從掛鉤項目的土地出讓金、被搬遷農(nóng)戶預(yù)購房款、建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓收益等籌集建新資金。其次，建立多元投資結(jié)構(gòu)。同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地調(diào)整項目投資既包括資金的投入，亦包括人力物力的投入[2]。建立一種以政府財政投入為先行主導(dǎo)，形成先期的整理基金，協(xié)調(diào)金融部門施行優(yōu)惠政策，吸引市場資金的投入，同時引導(dǎo)農(nóng)民勞動力的投入。在項目的進(jìn)行過程中同時采用項目融資、直接融資和間接融資方式，政府發(fā)揮好監(jiān)督、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)的積極作用[3]。

3.3農(nóng)民權(quán)益保障措施方案及對策

3.3.1農(nóng)民權(quán)益保障方案。

先鋒街道成立村莊建設(shè)用地調(diào)整項目工作領(lǐng)導(dǎo)小組。項目實施前積極做好宣傳工作，對拆舊涉及的居民進(jìn)行逐戶的走訪和調(diào)查，統(tǒng)計拆遷補(bǔ)償?shù)囊蠹鞍仓梅绞降倪x擇。項目推進(jìn)中，定期召開鎮(zhèn)村干部會議，分析工作中存在問題，并進(jìn)行點評，共同研究解決推進(jìn)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整過程中的問題的方案。在項目實施中實行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案聽證與公告制度，及時公布拆遷公告和調(diào)整方案，制定合理的社會保障體系，保障農(nóng)民權(quán)益。

3.3.2農(nóng)民權(quán)益保障對策。

首先，建立調(diào)查、聽證制度。通過調(diào)查、公告、聽證拆遷補(bǔ)償、安置、權(quán)屬調(diào)整方案保障農(nóng)民的知情權(quán)。其次，堅持公平和自愿原則。項目實施前進(jìn)行積極宣傳，制定合理的工作計劃和方案，遵循公開、公平、公正、效率和自愿相結(jié)合的原則，農(nóng)民自主選擇權(quán)。再次，安置指標(biāo)“先借后還”。項目實施中遵循建設(shè)用地減量化和農(nóng)用地有所增加的要求，保障農(nóng)用地面積和耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，保障農(nóng)民的糧食安全。通過先借用安置指標(biāo)及時進(jìn)行安置建新，盡早完成回遷房項目，保障農(nóng)民的居住安全，穩(wěn)定農(nóng)民的情緒，保證項目的順利推進(jìn)。最后，創(chuàng)新和完善社會保障體系，保障農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老權(quán)益。建立土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)民專項統(tǒng)計制度，加強(qiáng)放棄土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。完善農(nóng)民社會保障政策，建立“失地”農(nóng)戶新型農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險，給予特殊家庭戶農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)貼。完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度，做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的銜接，有效保障農(nóng)民的醫(yī)療權(quán)益。

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