靳取貨

摘要采用實(shí)證研究法，以寧陜縣2010—2016年度土地整治項(xiàng)目為例，分析了土地整治項(xiàng)目存在的問題，提出了改進(jìn)思路，總結(jié)了適合縣域特點(diǎn)的可持續(xù)土地整治模式，為陜南地區(qū)和其他生態(tài)脆弱地區(qū)提高土地整治水平、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保護(hù)耕地資源提供借鑒。

關(guān)鍵詞土地整治；陜南地區(qū)；生態(tài)脆弱區(qū)；寧陜縣

中圖分類號F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2017）35-0203-03

AbstractTaking Ningshan County annual land consolidation projects during 2010-2016 as an example，this article adopted the empirical approach to analyze the problems of land consolidation projects，put forward the improvement ideas，summarized the sustainable land management mode suited to the characteristics of the county，provide the reference for Southern Shaanxi and other ecologically fragile areas to improve the level of land consolidation，improve the agricultural production conditions，protect the cultivated land resources.

Key wordsLand consolidation；Southern Shaanxi；Ecologically fragile areas；Ningshan County

陜南地區(qū)位于105°30′30″～111°01′25″ E、31°42′01″～34°25′40″ N。北依秦嶺與寶雞市、西安市、渭南市毗鄰，南靠大巴山與四川省相接，西與甘肅省相連，東與河南省、湖北省相鄰。包括安康、商洛、漢中3個(gè)市28個(gè)縣（市）和寶雞市的太白、鳳縣2個(gè)縣，土地總面積76 080 km2，總?cè)丝?44萬，耕地面積9 221 km2。

陜南地區(qū)屬暖溫帶、北亞熱帶半濕潤濕潤氣候區(qū)，降雨充沛，水能資源豐富，林地面積占全省林地總面積的55%，森林覆蓋率高。陜南地區(qū)絕大多數(shù)是土石山區(qū)，自然坡度大，土地質(zhì)量低，生態(tài)脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)[1]；耕地資源緊缺，布局零散，且大部分耕地為陡坡地，耕種不便，產(chǎn)出效率低；經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為薄弱。該地區(qū)又是我國中部地區(qū)生態(tài)安全屏障以及南水北調(diào)中線工程主要水源保護(hù)區(qū)，被譽(yù)為世界基因?qū)殠?，是我國自然資源最富集的地區(qū)之一[2]。

有限的耕地面積，較低的耕地質(zhì)量，突出的人地矛盾，決定了該地區(qū)通過開展土地綜合整治，增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、增強(qiáng)生態(tài)管護(hù)能力的極端重要性。同時(shí)，脆弱的生態(tài)環(huán)境，豐富的自然資源，又決定了在該地區(qū)開展土地整治活動(dòng)必須要高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，堅(jiān)持“在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)”，實(shí)現(xiàn)土地整治與生態(tài)環(huán)境的和諧共生[3]。

由于現(xiàn)有土地整治項(xiàng)目在項(xiàng)目選址、技術(shù)、管理、運(yùn)作流程等方面存在一些問題，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效益不明顯。部分項(xiàng)目存在破壞生態(tài)環(huán)境、引發(fā)水土流失、忽視耕地質(zhì)量、誘發(fā)社會矛盾等問題，有必要優(yōu)化項(xiàng)目運(yùn)作流程，探索適合生態(tài)脆弱區(qū)特點(diǎn)的土地整治最佳模式，從而提高土地整治水平，穩(wěn)定耕地面積，增加糧食產(chǎn)量，提高耕地質(zhì)量，增強(qiáng)生態(tài)管護(hù)能力，改善生態(tài)脆弱地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件[4-6]。

1研究區(qū)概況

寧陜縣位于陜西省南部，安康市西北部，秦嶺中段南麓，全縣土地總面積3 667 km2，2016年末總?cè)丝?.4萬。屬北亞熱帶山地濕潤氣候，全縣年平均氣溫12.2 ℃，年平均降水量621.2 mm。水能資源十分豐富，全縣徑流量13.45億m3，水能理論儲藏量42.74萬kW，可開發(fā)量12.8萬kW，是國家“南水北調(diào)”工程重要水源區(qū)，也是陜西省“引漢濟(jì)渭”工程水源地。2016年末耕地面積5 973.11 hm2，占土地總面積的1.63%，耕地面積少、占土地總面積的比重低，人均耕地面積0.08 hm2。林地面積351 753.92 hm2，占土地總面積的9593%，林地比重大，森林覆蓋率達(dá)82%。寧陜縣地處秦嶺南麓腹地，地質(zhì)環(huán)境十分脆弱，是安康市乃至全省滑坡、泥石流的高發(fā)區(qū)之一，暴雨、季節(jié)性干旱也時(shí)有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。

寧陜縣的土地整治項(xiàng)目具有較強(qiáng)的代表性，體現(xiàn)了現(xiàn)階段陜南地區(qū)土地整治項(xiàng)目的主要特點(diǎn)。筆者總結(jié)了寧陜縣的土地整治項(xiàng)目現(xiàn)狀和存在問題，探索適合陜南區(qū)域特點(diǎn)的土地整治模式，以對陜南地區(qū)的土地整治項(xiàng)目起到借鑒和指導(dǎo)作用。

2土地整治項(xiàng)目現(xiàn)狀

2.1項(xiàng)目現(xiàn)狀

2010—2016年寧陜縣共實(shí)施土地開發(fā)項(xiàng)目8個(gè)，建設(shè)總規(guī)模108.666 3 hm2，總投資4 070萬元，新增耕地面積96.337 7 hm2。實(shí)施工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目1個(gè)，建設(shè)規(guī)模2.768 5 hm2，新增耕地2.214 8 hm2。實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目5個(gè)，建設(shè)總規(guī)模1 553 hm2，總投資2 900萬元。

在土地開發(fā)項(xiàng)目現(xiàn)狀地類中，其他草地面積占土地開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模的22.18%，裸地占4.13%，內(nèi)陸灘涂所占比重最大，占到73.69%。這與寧陜縣耕地后備資源主要分布于河谷階地有關(guān)。

在新增耕地地類中，旱地所占比重最大，占新增耕地總規(guī)模的86.52%，水田占11.95%，水澆地占1.53%。與豐富的水能資源相比，水田、水澆地所占比重偏低，水能資源優(yōu)勢未得到充分發(fā)揮。

2.2主要工程內(nèi)容

土地平整工程主要涉及干砌石田坎修筑、客土、平整土方、表土剝離與回填、土地翻耕、表土清理等工程內(nèi)容。灌溉與排水工程主要涉及新修小型攔水壩，新修和改造混凝土U型、漿砌石矩形渠道，新修和改造漿砌石排水溝等工程內(nèi)容。田間道路工程主要涉及新修和改造砼田間道、新修和改造砼生產(chǎn)路、新修農(nóng)橋、新修過水路面等工程內(nèi)容。農(nóng)田防護(hù)工程主要涉及新修漿砌石護(hù)岸、維修護(hù)岸、新修漿砌石梯形排洪溝等工程內(nèi)容。

2.3實(shí)施成效

寧陜縣通過2010—2016年土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，增加有效耕地面積96.337 7 hm2，新修干砌石田坎128 km，新修田間道路11.5 km，新修灌溉渠道13.0 km，新修護(hù)岸37.0 km，耕地平均質(zhì)量等級提高1等，新增糧食產(chǎn)能1 843 t。

土地整治工程的實(shí)施，為實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡、增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量做出了積極貢獻(xiàn)；為改善項(xiàng)目所在地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入，促使農(nóng)民盡快脫貧致富提供了有力支持；為優(yōu)化耕地布局，提高農(nóng)田防災(zāi)減災(zāi)能力，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量發(fā)揮了重要作用。

3土地整治項(xiàng)目存在問題

3.1重耕地?cái)?shù)量，輕耕地質(zhì)量

土地開發(fā)項(xiàng)目重在完成縣域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)，僅能從數(shù)量上實(shí)現(xiàn)占一補(bǔ)一，離“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的要求還有一定差距。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的主要工程內(nèi)容和資金投向都集中在農(nóng)田防護(hù)工程，涉及土壤改良工程、農(nóng)田水利工程內(nèi)容較少，難以實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量大幅度提升的目標(biāo)，通過高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)提高耕地質(zhì)量的具體路徑還有待進(jìn)一步明確。

3.2工程建設(shè)內(nèi)容與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的銜接不夠

部分土地整治項(xiàng)目區(qū)域位于海拔1 000 m以上的高山，且四周均為林地，距離居民點(diǎn)較遠(yuǎn)，耕作不便，土地整治后容易誘發(fā)水土流失。土地平整工程中，部分區(qū)域客土土源的選擇未充分考慮次生地質(zhì)災(zāi)害問題，有誘發(fā)取土場滑坡、崩塌的可能；建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用執(zhí)行力度不夠，部分優(yōu)質(zhì)表土被礦渣、建筑物等壓覆，未及時(shí)剝離，造成土壤資源的浪費(fèi)。灌溉排水工程與田間道路工程中，一味追求硬化渠道、硬化排水溝、硬化道路，未充分考慮硬化水工建筑物、硬化道路對生態(tài)環(huán)境、生物群落的影響，未統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施對未來農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營帶來的影響。

3.3公眾參與程度不夠

項(xiàng)目踏勘論證階段忽視公眾參與，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案完成后不能及時(shí)征求項(xiàng)目所在地干部、群眾的意見，導(dǎo)致了在項(xiàng)目實(shí)施過程中部分群眾不理解、不支持工程施工，甚至提出不合理訴求，后期溝通協(xié)調(diào)成本加大，設(shè)計(jì)變更較為頻繁，影響項(xiàng)目進(jìn)度。

3.4后期管護(hù)制度不健全

項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，雖然將工程內(nèi)容統(tǒng)一移交給項(xiàng)目所在地村組管護(hù)，但缺乏對管護(hù)情況的監(jiān)督檢查，導(dǎo)致部分工程閑置、無法發(fā)揮效用，部分耕地常年無人耕種，重新變?yōu)榛牟莸?，造成資源的極大浪費(fèi)，影響土地整治項(xiàng)目在基層群眾中的形象。

3.5項(xiàng)目后評價(jià)缺位

項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，缺少項(xiàng)目后評價(jià)環(huán)節(jié)。對項(xiàng)目前期踏勘、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、工程施工、工程監(jiān)理、資金管理、竣工決算、后期管護(hù)等方面存在的問題、取得的經(jīng)驗(yàn)未能進(jìn)行科學(xué)總結(jié)提煉，不利于項(xiàng)目的持續(xù)改進(jìn)和不斷提高。

4土地整治模式優(yōu)化

4.1進(jìn)行土地整治項(xiàng)目適宜性評價(jià)，合理確定土地整治工程建設(shè)地點(diǎn)

土地整治項(xiàng)目各地塊均需要進(jìn)行適宜性評價(jià)，從土壤條件、交通條件、水資源條件、電力基礎(chǔ)設(shè)施、耕作距離、有無地質(zhì)災(zāi)害、有無權(quán)屬糾紛、有無后期建設(shè)占用可能、群眾配合程度、后期管護(hù)效果等10個(gè)方面，選擇合理的權(quán)重，對各地塊進(jìn)行綜合評價(jià)，評分高的優(yōu)先考慮，評分低的慎重進(jìn)行工程建設(shè)。海拔過高、耕作困難、可能誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害、可能產(chǎn)生水土流失的區(qū)域不得納入項(xiàng)目區(qū)。

4.2科學(xué)論證土地整治工程內(nèi)容，優(yōu)化土地整治工程設(shè)計(jì)

科學(xué)論證土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程的具體建設(shè)內(nèi)容，工程建設(shè)內(nèi)容要切合項(xiàng)目區(qū)實(shí)際，且要符合區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展要求。要在縣域內(nèi)已建成工程設(shè)計(jì)參數(shù)的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)參考農(nóng)業(yè)、水利等部門的工程設(shè)計(jì)優(yōu)點(diǎn)，優(yōu)化土地整治各單項(xiàng)工程的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)要求。

4.3重視公眾參與，落實(shí)后期管護(hù)責(zé)任

將公眾參與工作落實(shí)到土地整治項(xiàng)目的全過程。在項(xiàng)目踏勘論證階段廣泛征求群眾意見，將有分歧的區(qū)域及時(shí)調(diào)整出項(xiàng)目區(qū)；規(guī)劃設(shè)計(jì)方案完成后，向項(xiàng)目所在地干部、群眾解釋具體方案，并根據(jù)干部、群眾的意見調(diào)整優(yōu)化規(guī)劃方案和設(shè)計(jì)參數(shù)；施工過程中，邀請村組參與工程質(zhì)量監(jiān)督工作，及時(shí)提出整改意見，確保工程符合大多數(shù)群眾的利益；項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，積極發(fā)動(dòng)群眾參與工程后期管護(hù)工作，落實(shí)后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)、人員，明確具體管護(hù)方案，細(xì)化后期管護(hù)制度，確保工程發(fā)揮長期效益。

4.4重視工程建設(shè)的綜合效益和耕地質(zhì)量提升，完善項(xiàng)目后評價(jià)制度

要從社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益3個(gè)方面綜合考慮工程建設(shè)的總體效果，力求綜合效益的最大化[7]。要將耕地質(zhì)量提升作為土地整治項(xiàng)目的核心任務(wù)，制定土壤改良措施；選擇土壤有機(jī)質(zhì)含量高、理化性狀好的客土土源，對土層較薄的區(qū)域客土回填以改善土壤質(zhì)量；將建設(shè)占用耕地耕作層剝離土壤及時(shí)回填，利用好寶貴的土壤資源。完善項(xiàng)目后評價(jià)制度，及時(shí)總結(jié)梳理項(xiàng)目建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)和不足，為后續(xù)項(xiàng)目的順利開展提供借鑒。

5結(jié)論與討論

陜南地區(qū)作為生態(tài)脆弱地區(qū)，耕地資源十分稀缺，人地矛盾突出。土地整治作為增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、增強(qiáng)生態(tài)管護(hù)能力的重要舉措，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量提升、生態(tài)環(huán)境改善做出了突出貢獻(xiàn)。在看到土地整治取得成效的同時(shí)，還要對土地整治項(xiàng)目存在的問題進(jìn)行深入研究，對陜南地區(qū)土地整治模式進(jìn)行合理優(yōu)化。

通過對2010—2016年寧陜縣實(shí)施的土地整治項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)梳理，在總結(jié)取得成績的同時(shí)，指出了項(xiàng)目實(shí)施中存在的輕耕地質(zhì)量、輕環(huán)境保護(hù)、忽視公眾參與、忽視后期管護(hù)、缺乏項(xiàng)目后評價(jià)等問題，并提出了進(jìn)行土地整治適宜性評價(jià)、優(yōu)化工程設(shè)計(jì)、落實(shí)公眾參與和后期管護(hù)、重視工程建設(shè)的綜合效益和耕地質(zhì)量提升、完善項(xiàng)目后評價(jià)制度等改進(jìn)措施，為生態(tài)脆弱地區(qū)開展土地整治項(xiàng)目提供了有力借鑒。

生態(tài)脆弱地區(qū)要根據(jù)區(qū)域自然社會經(jīng)濟(jì)條件和資源稟賦，在總結(jié)已有土地整治項(xiàng)目成效和不足的基礎(chǔ)上，探索符合區(qū)域特點(diǎn)的土地整治模式，制定切實(shí)可行的土地整治措施，不斷提高土地整治水平，改善區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件和生產(chǎn)生活條件，為保護(hù)耕地資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障糧食安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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