喬新生

《中華人民共和國預(yù)算法》是我國預(yù)算監(jiān)督管理的基本法。這部法律不僅規(guī)定了五級財(cái)政預(yù)算制度，而且規(guī)定了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等復(fù)式財(cái)政預(yù)算制度。這樣的財(cái)政預(yù)算體制，給各級人大監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況帶來一定的難度。

人大預(yù)算監(jiān)督難在何處

一年一度的人民代表大會負(fù)責(zé)審查政府預(yù)算，但是，在人民代表大會會議期間，人大代表很難全面理解政府的預(yù)算報告，對政府財(cái)政預(yù)算報告的審查質(zhì)量不高，還有待進(jìn)一步提高。如何有效實(shí)施預(yù)算監(jiān)督，成為擺在各級人大及其常委會面前的重要課題。

早在十年前，國內(nèi)一些學(xué)者就建議，建立常態(tài)性的預(yù)算審查機(jī)制，各級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)對政府的預(yù)算實(shí)施動態(tài)監(jiān)督。政府財(cái)政預(yù)算主管部門應(yīng)當(dāng)與人大常委會建立信息“直通車”，人大常委會可以直接通過電子政務(wù)網(wǎng)站，隨時了解政府預(yù)算的執(zhí)行情況。如果人大常委會發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)異?，F(xiàn)象，可以順藤摸瓜，及時發(fā)現(xiàn)資金使用中的問題以及責(zé)任單位。如果情節(jié)嚴(yán)重，應(yīng)依法對有關(guān)責(zé)任人作出處理。

這種借助互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的做法，一方面凸現(xiàn)人民代表大會的職能作用，另一方面也可以及時發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，節(jié)約財(cái)政資金，杜絕浪費(fèi)，提高資源的配置效率。

不過，正如人們所看到的那樣，這項(xiàng)制度的實(shí)施是建立在人大及其常委會對政府預(yù)算專業(yè)監(jiān)督基礎(chǔ)之上的。如果人大及其常委會缺乏相應(yīng)的專業(yè)人才，對政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的基本知識缺乏了解，對于財(cái)政預(yù)算資金的流動狀況缺乏敏感性，那么，即使建立了電子政務(wù)聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，也未必能及時發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算資金使用中的問題。因此，各級人大常委會在辦理這項(xiàng)建議過程中，多持謹(jǐn)慎態(tài)度。畢竟，人大常委會與政府財(cái)政預(yù)算管理部門實(shí)行信息互聯(lián)互通容易，但要發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的問題卻非易事。

筆者發(fā)現(xiàn)，一些地方人大及其常委會審查政府預(yù)算報告的時候，除非涉及重大資金使用項(xiàng)目，否則，政府所有預(yù)算報告一律批準(zhǔn)。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，根本原因就在于，人大及其常委會預(yù)算審查機(jī)構(gòu)缺乏足夠的專業(yè)人員，對政府提交的預(yù)算報告缺乏必要的審查能力。一些地方人大常委會的委員反映，閱讀政府預(yù)算報告感到非常吃力，他們無法理解政府預(yù)算報告的收支平衡問題，更無法理解政府轉(zhuǎn)移支付以及上下級政府之間的財(cái)政預(yù)算關(guān)系問題。

所以，人大及其常委會通過信息互聯(lián)互通，及時了解政府財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行情況，對于強(qiáng)化人大及其常委會監(jiān)督具有非常重要的意義。但是，正如一些地方人大常委會組成人員所指出的那樣，如果沒有建立常態(tài)化的審查機(jī)制，要想從根本上監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算幾乎是不可能的。

可以這樣說，建立人大及其常委會與政府財(cái)政部門信息互聯(lián)互通常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制只是手段，根本目的是要提高人大及其常委會對政府財(cái)政預(yù)算報告審查的質(zhì)量。而要提高人大及其常委會對政府財(cái)政預(yù)算報告的審查質(zhì)量，必須提高人大代表的素質(zhì)，人大及其常委會的預(yù)算監(jiān)督才能真正落到實(shí)處。

信息互聯(lián)互通和公眾監(jiān)督

在《中華人民共和國預(yù)算法》修改過程中，筆者曾經(jīng)提出，應(yīng)當(dāng)在法律文件中增加有關(guān)信息披露和體制改革的內(nèi)容，把政府預(yù)算執(zhí)行情況及時披露出來，隨時接受人大及其常委會以及社會各界的監(jiān)督，同時建立專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況的專項(xiàng)審計(jì)。

首先，人大及其常委會與政府預(yù)算主管部門實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通。政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)隨時通過各級政府電子政務(wù)網(wǎng)站披露出來，人大可以隨時了解政府財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況。如果政府的財(cái)政預(yù)算資金撥付給某些企業(yè)或者個人，那么，應(yīng)當(dāng)說明理由，如果沒有充分的理由，人大常委會可以行使監(jiān)督權(quán)，啟動調(diào)查機(jī)制。

如果政府有關(guān)部門不能及時說明財(cái)政預(yù)算資金的使用情況，或者理由不充分，人大常委會可以根據(jù)預(yù)算委員會提交的調(diào)查報告，對政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人采取措施。如果案件涉及政府行政首長，也可以提請人民代表大會依法罷免。這樣做，一方面可以充分維護(hù)我國財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)肅性，另一方面也可以及時發(fā)現(xiàn)腐敗問題，將腐敗分子繩之以法。

如中部某城市人大常委會在審查科技主管部門中小企業(yè)資助預(yù)算報告的時候，接到企業(yè)投訴，認(rèn)為科技主管部門負(fù)責(zé)人與接受科技主管部門資金資助的中小企業(yè)之間存在特殊的關(guān)聯(lián)交易。經(jīng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其確實(shí)存在非法套取資金的問題，司法機(jī)關(guān)依法介入，將腐敗分子抓獲歸案。

這個案例充分說明，只有建立全方位的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系，才能及時發(fā)現(xiàn)問題，堵塞漏洞，維護(hù)國家利益和企業(yè)的正當(dāng)利益。

其次，財(cái)政預(yù)算信息互聯(lián)互通只不過是萬里長征的第一步，各級人大及其常委會在審查政府財(cái)政預(yù)算報告時，還應(yīng)當(dāng)隨時將有關(guān)信息公開，接受社會各界的監(jiān)督。

部分地方人大在審查地方財(cái)政預(yù)算報告的時候，聘請有關(guān)財(cái)政稅務(wù)方面的大學(xué)教授擔(dān)任顧問，讓他們對財(cái)政預(yù)算報告的內(nèi)容進(jìn)行專業(yè)審查，這是借助社會力量提高審查財(cái)政預(yù)算報告質(zhì)量的有效舉措。不過，這種做法本身不具有可持續(xù)性。正確的做法應(yīng)該是，把人大及其常委會接收到的財(cái)政預(yù)算信息及時公開，接受社會各界的監(jiān)督。

筆者將這種制度稱之為“雙同步”——政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行與人大常委會財(cái)政預(yù)算審查同步進(jìn)行，人大常委會財(cái)政預(yù)算審查與社會各界的監(jiān)督同步進(jìn)行。唯有如此，才能真正貫徹落實(shí)一切權(quán)力屬于人民的憲法宗旨，才能使人大及其常委會在對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的同時，接受社會各界對人大及其常委會的監(jiān)督。

一些經(jīng)驗(yàn)：聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)審計(jì)

世界各國財(cái)政預(yù)算制度完全不同，也有一些好的經(jīng)驗(yàn)可供參考。有些國家實(shí)行“財(cái)政聯(lián)邦主義”，聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算與聯(lián)邦主體的財(cái)政預(yù)算完全分開，聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算由國會審查通過。而聯(lián)邦主體的財(cái)政預(yù)算則由各個聯(lián)邦主體的議會審查通過，聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算相對較為簡單，但即便如此，一些聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算報告動輒數(shù)千頁，非專業(yè)人士很難對聯(lián)邦政府披露的財(cái)政預(yù)算報告進(jìn)行全面審查。

一些聯(lián)邦議會議員們在審查財(cái)政預(yù)算的時候，往往聘請專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)，對聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，并且由審計(jì)機(jī)構(gòu)向聯(lián)邦議會的議員們提出審計(jì)意見。還有一些國家實(shí)行“財(cái)政中央集權(quán)主義”，國家財(cái)政高度集中，上級政府財(cái)政預(yù)算包括本級預(yù)算和匯總的下級政府財(cái)政預(yù)算。這些國家各級政府的財(cái)政預(yù)算非常復(fù)雜，因?yàn)榧纫紤]本級政府的財(cái)政預(yù)算，同時也要考慮下級政府的財(cái)政預(yù)算；既要考慮本級政府各部門的財(cái)政預(yù)算，同時也要考慮本級政府不同性質(zhì)的財(cái)政預(yù)算，因此，政府的財(cái)政預(yù)算報告往往令人眼花繚亂。

各國議會審查政府財(cái)政預(yù)算報告的時候，通常設(shè)立專業(yè)的預(yù)算審查委員會，對政府復(fù)雜的財(cái)政預(yù)算報告進(jìn)行仔細(xì)梳理，并在此基礎(chǔ)上向國會提出財(cái)政預(yù)算報告審查意見。一些國家議會為了解決財(cái)政預(yù)算報告復(fù)雜所帶來的系列難題，往往要求政府在財(cái)政預(yù)算綜合報告的基礎(chǔ)上，針對大額資金使用情況編制專門的財(cái)政預(yù)算報告，國會通過特殊審查程序?qū)ζ溥M(jìn)行審查，如果認(rèn)為政府提交的專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算報告不符合財(cái)政預(yù)算法的規(guī)定，或者在編制財(cái)政預(yù)算報告過程中沒有照顧到有關(guān)方面的利益，那么，可以根據(jù)法律規(guī)定行使否決權(quán)。

啟動預(yù)算法修法程序

我國實(shí)行人民代表大會制度，財(cái)政預(yù)算實(shí)行中央集權(quán)，上級政府匯總下級政府財(cái)政預(yù)算編制財(cái)政預(yù)算報告。各級政府的財(cái)政預(yù)算報告不僅包括一般公共財(cái)政預(yù)算，還包括政府基金預(yù)算；不僅包括國有資本經(jīng)營預(yù)算，而且還包括社會保險基金預(yù)算，因此，政府的財(cái)政預(yù)算報告非常復(fù)雜。

如果單純依靠各級人大及其常委會對政府預(yù)算報告進(jìn)行審查，可能會出現(xiàn)顧此失彼，掛一漏萬的現(xiàn)象。解決這些問題的出路就需要改革我國現(xiàn)行審計(jì)體制，增加人大及其常委會財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的科技含量。

改革我國現(xiàn)行審計(jì)體制。在各級人大常委會設(shè)立國家審計(jì)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政府財(cái)政預(yù)算審計(jì)工作，如果審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題，那么，可以立即提交各級人大常委會進(jìn)行調(diào)查，各級人大常委會可以在審計(jì)報告的基礎(chǔ)上，要求政府預(yù)算主管部門或者政府預(yù)算執(zhí)行部門負(fù)責(zé)人接受質(zhì)詢，如果政府預(yù)算主管部門或者政府預(yù)算執(zhí)行部門的負(fù)責(zé)人不能說明有關(guān)情況，或者作出的解釋不符合法律規(guī)定，那么，人大常委會可以依法行使罷免權(quán)。

增加人大及其常委會財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的科技含量。地方人大常委會一方面可以利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)網(wǎng)站與人大常委會網(wǎng)站的互聯(lián)互通，隨時了解政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況；另一方面應(yīng)提高審查監(jiān)督財(cái)政預(yù)算的本領(lǐng)，可以通過聘請專業(yè)人員對政府的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行常態(tài)監(jiān)督，以保障人大及其常委會的監(jiān)督落到實(shí)處。

筆者建議，全國人大常委會可以考慮再次啟動《中華人民共和國預(yù)算法》修改程序，專門增加財(cái)政預(yù)算動態(tài)監(jiān)督的內(nèi)容，一方面要求各級政府財(cái)政預(yù)算主管部門必須將財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，通過互聯(lián)網(wǎng)隨時報告本級人大及其常委會，接受人大的監(jiān)督；另一方面，在人大常委會內(nèi)部增加專職人員，或者將審計(jì)機(jī)關(guān)作為人大常委會監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的專業(yè)機(jī)關(guān)，每半年對政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面審計(jì)。只有這樣，才能及時發(fā)現(xiàn)問題，真正提高財(cái)政資金的使用效率。

在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理的問題上沒有捷徑可走，只有強(qiáng)化人大及其常委會的監(jiān)督，才能確保政府財(cái)政預(yù)算資金用在刀刃上。只有不斷強(qiáng)化人大常委會對政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，聘請專業(yè)人員或者通過體制改革將審計(jì)機(jī)構(gòu)納入人大序列，專門負(fù)責(zé)政府財(cái)政預(yù)算資金的審計(jì)，才能不斷提高人大及其常委會財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的能力和水平。

人大在監(jiān)督方面必須增加技術(shù)含量，但應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)“技術(shù)主義”。在對政府財(cái)政預(yù)算實(shí)施監(jiān)督的過程中，應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)人士的積極性和主觀能動性，依靠廣大人民群眾，隨時發(fā)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中的問題，確保政府依法行政。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）