劉瓊芳　廖添土

[摘要]對國有企業(yè)功能進行合理定位是深化國企改革的重要內(nèi)容。不同的歷史發(fā)展階段，國有企業(yè)功能的表現(xiàn)形式存在差異。新時期下，我國國有企業(yè)具有經(jīng)濟功能和社會功能雙重屬性，界定不同國有企業(yè)的功能將國有企業(yè)分成公共性、特定功能性、競爭性三大類，從供給側改革的角度出發(fā)，根據(jù)兩種功能定位的相對關系對國有企業(yè)進行分類改革。

[關鍵詞]國有企業(yè)；功能定位；供給側改革；分類治理

[中圖分類號]F276.1[文獻標志碼]A[文章編號]10036121（2017）05002205

一、問題的提出

隨著改革的不斷深入，國有企業(yè)功能定位也備受關注，解決國有企業(yè)問題，首先要確定國有企業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟中的定位，使其在恰當?shù)牟块T發(fā)展。[1]18

于光遠[2]3將生產(chǎn)力作為改革的唯一標準，認為應當以發(fā)展生產(chǎn)力作為國企功能定位的改革方向；董輔礽[3]3從宏微觀層面提出我國國企的六大功能論。雷星暉[4]46指出，國有企業(yè)具有生產(chǎn)、盈利、控制、社會效益四種功能。張宇[5]23認為國企的主要功能是實現(xiàn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行，完善社會主義制度，而不是彌補市場市場機制的缺陷；李濤[6]121認為，國企具有公共行政組織屬性，應制定《公產(chǎn)企業(yè)法》來明確國企的義務。程恩富[7]1從國家政權性質(zhì)的角度出發(fā)，論證了國有經(jīng)濟以提升國企競爭力為導向的改革實質(zhì)。張連城[8]11指出不同國家、不同歷史階段的國企功能具有差異性，大體可劃分為盈利功能和社會功能兩類。中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所[9]6基于國有經(jīng)濟所承擔的國家使命，將國有經(jīng)濟功能分為三類：彌補市場失靈、實現(xiàn)經(jīng)濟趕超、培育市場主體功能。

二、國企功能定位的歷史變遷

國有企業(yè)的功能定位是國家特定歷史時期的產(chǎn)物，國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用，在不同國家之間、在同個國家的不同經(jīng)濟發(fā)展階段中的表現(xiàn)形式不盡相同。計劃經(jīng)濟時期，主要是履行國家經(jīng)濟建設，維護政治穩(wěn)定，提供社會公共服務的職能。新中國成立之初，為了鞏固革命成果，完成經(jīng)濟趕超，國企成為國家貫徹政治目標的有力武器，通過執(zhí)行政府下達的指令性計劃進行經(jīng)濟生產(chǎn)建設，保障人民群眾的基本生活物資需求的供應。劉世錦[10]29指出，計劃經(jīng)濟時期，國企是履行社會職能、經(jīng)濟職能、實現(xiàn)國家政治意圖的社區(qū)單位。改革開放初期，高度集中的計劃經(jīng)濟導致國有經(jīng)濟比重嚴重失調(diào)。1981年，國務院在《實行工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟責任制若干問題的意見》中提出，建立國企經(jīng)濟責任制， 以提高國有企業(yè)經(jīng)濟效益。1983年 4月， 國務院出臺“利改稅”政策，賦予企業(yè)更多的經(jīng)營自主權，克服低效運營的現(xiàn)狀。在這一時期，國有企業(yè)不斷提升自身的經(jīng)營效率，為國家經(jīng)濟體制的變革提供物質(zhì)基礎，承擔改革成本。社會主義市場經(jīng)濟時期主要是實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值與實現(xiàn)社會福利最大化雙重功能。20世紀末，我國進入了社會主義市場經(jīng)濟的新階段，經(jīng)濟結構由高度集中的計劃經(jīng)濟體制轉向以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展方向轉變。國家通過實施“抓大放小”“股份制改革”等一系列政策，推動國企改革。國企逐步成為社會主義市場經(jīng)濟主體，國有企業(yè)的功能定位體現(xiàn)為實現(xiàn)國有資本保值增值的經(jīng)濟功能。2003年，隨著國資委的成立，我國國有資產(chǎn)管理新體制基本形成，國企功能定位趨于多元化，不再僅注重經(jīng)濟效益，國企在承擔社會福利最大化的公共功能日益凸顯。一方面國家始終強調(diào)國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟的主導地位，另一方面，人們對于提升國企效率，履行國企社會責任方面提出了新要求。

三、國企兩大功能的內(nèi)涵及辯證關系

我國國企具有一般功能（即提供公共服務、彌補市場失靈、引導技術創(chuàng)新等）及特殊功能，在支柱產(chǎn)業(yè)、提升國際競爭力、保障國家安全方面發(fā)揮主導作用。[11]46國有企業(yè)是各個國家普遍存在的經(jīng)濟現(xiàn)象，國有企業(yè)是政府為了實現(xiàn)政策目標而建立起來的一種特殊的企業(yè)，既有一般企業(yè)的以實現(xiàn)利潤最大化為目標的經(jīng)濟屬性，又具有國有的特殊性，即履行公共職能，實現(xiàn)全民福利最大化為目標的社會屬性。[12]60基于國企的雙重屬性可歸結為兩大類：經(jīng)濟功能和社會功能。

經(jīng)濟功能主要包括三個方面：第一，以實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值為目標，具有營利性。企業(yè)首先要有足夠的盈余才能在市場中生存發(fā)展，特別是處于競爭性領域的國有企業(yè)必須以實現(xiàn)資本保值增值為首要目標。第二，是中央和地方財政收入的來源，為國家履行職能提供經(jīng)濟基礎。第三，國民經(jīng)濟主導功能，控制國民經(jīng)濟發(fā)展的方向。

社會功能主要包括四個方面：第一，提供公共產(chǎn)品和公共服務的功能。由于提供公共產(chǎn)品和服務行業(yè)盈利性差，幾乎處于虧損狀態(tài)，非公有資本不愿意進入這些領域，但這些要素是維持市場正常運作、保障人民生活水平的必要組成部分，只能由國有部門承擔。第二，是國家進行宏觀調(diào)控的政策性工具，具有彌補市場失靈功能。當經(jīng)濟過熱時，國有企業(yè)會降低產(chǎn)品價格抑制通貨膨脹，當經(jīng)濟衰退時，政府會通過國有企業(yè)增加投資，來促進就業(yè)和刺激經(jīng)濟。第三，維護社會公平的功能。我國目前還處于社會主義初級階段，國家需要建立國有企業(yè)對部分資源進行控制，防止其落入少數(shù)人手中，造成不公平競爭。第四，是保障國家安全，提高國際競爭力的載體。

國企的經(jīng)濟功能與社會功能是矛盾統(tǒng)一的。一方面，國企為了能夠更好的履行社會職能，保障社會福利則必須在市場經(jīng)營中做優(yōu)做強，追求國有資產(chǎn)保值增值。國企的經(jīng)濟功能與一般企業(yè)不同，它源于自身的社會功能。另一方面，二者又具有矛盾性，若僅強調(diào)其中一方，則會阻礙經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。國有資本為全民所有的這一屬性決定，國企社會功能的第一性，要求國企在發(fā)展過程中，不能只著眼于短期的微觀的經(jīng)濟利益，應站在全民的角度，以宏觀的視角來實現(xiàn)全民福利最大化的目標。

四、供給側視角下國有企業(yè)功能再定位思路

《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，其中商業(yè)類國有企業(yè)又劃分為關系國民經(jīng)濟命脈關鍵領域的商業(yè)類國有企業(yè)和處于充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)。基于此標準，將國有企業(yè)劃分為競爭性、特殊功能性、公益性三類。

（一）對承擔經(jīng)濟功能的國有企業(yè)的改革思路

競爭性領域的國有企業(yè)（家電制造業(yè)、通信設備及電子設備制造業(yè)等）以實現(xiàn)經(jīng)濟功能為目標，這類企業(yè)具有高經(jīng)濟性、低社會性功能特征。對于競爭性企業(yè)的改革思路，主要有兩種。一類學者認為存在于競爭性領域的國有資本是與民爭利，應推行完全退出機制。陳東琪[13]3指出，加快競爭性領域退出，讓國有資本集中投入與關系國家戰(zhàn)略安全的重要領域。白永秀[14]37認為，國企存在于競爭領域，會造成所有制歧視，阻礙市場化進程。其主張進行產(chǎn)權制度變革，實行競爭領域國有資本退出機制。另一類學者則認為這樣的觀點過于絕對化，周放生[15]30從維護百姓的利益出發(fā)，認為國企存在競爭性領域有其必要性；伍旭中等[16]149提到，“國企的利潤歸全民所有，無論國企處于什么領域，只要能在市場公平競爭中實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，就能提升全社會福利。”筆者從供給側結構性改革出發(fā)，從制度因素和產(chǎn)業(yè)因素對競爭性國企的功能定位方面進行思考，綜合以上兩種觀點，提出國有股權多元化和市場化的改革思路。

1.制度層面

國家不應賦予其行政權力，通過簡政放權，推行市場化改革，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在落后產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)之間有效有效轉移，促進供給端解放生產(chǎn)力。推進混合所有制，讓非公有資本參資入股，激活微觀經(jīng)濟主體活力，通過市場的公平競爭提升企業(yè)競爭力，實現(xiàn)國有資本保值增值，增加有效供給。通過采取增資擴股、出資新設等方式形成混合所有制企業(yè)員工持股，構建所有人與勞動者利益共同體。另外，企業(yè)應遵循《公司法》的制度要求進行規(guī)范運行。

2.產(chǎn)業(yè)因素方面

要優(yōu)化企業(yè)間要素配置結構，堅持市場導向為原則，淘汰競爭力不足、規(guī)模小、虧損型企業(yè)，例如：紡織業(yè)、造紙業(yè)、飲料制造業(yè)等，這類型企業(yè)既不能履行資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟功能，也不具有社會功能，對國有資產(chǎn)帶來“拖累效應”。 通過市場化手段，讓資源更多地配置到有需求、有競爭力、效益高的企業(yè)中。

3.企業(yè)成本方面

降低企業(yè)成本，掃清供給障礙。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本過重，一直以來都是制約企業(yè)發(fā)展的一大因素。對企業(yè)進行減稅減負，是激活企業(yè)活力，充分實現(xiàn)經(jīng)濟功能的有效手段。在供給側改革思路提出后，多方意見都有一個共同指向：改革的核心在于減輕企業(yè)負擔，降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本。有測算表明，中國企業(yè)的綜合稅負約為40%，在全球181個國家中，我國社保繳費率位于榜首，企業(yè)物流成本占銷售額比例，中國為20%～40%，發(fā)達國家僅9.5%～10%，企業(yè)負擔如此之重，使其不能將資本集中于企業(yè)經(jīng)營建設、技術創(chuàng)新領域，導致行業(yè)供給不足，形成供給約束，大大制約了經(jīng)濟功能的實現(xiàn)。政府應做好企業(yè)服務工作，關鍵點是幫助企業(yè)降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，包括降低制度性交易成本、企業(yè)稅費負擔、社會保險費、財務成本費、物流費等，政府支持國企供給側改革，應從降低企業(yè)成本開始。

（二）對承擔經(jīng)濟性功能兼社會功能國有企業(yè)的改革思路

特殊功能性國企主要包括（電信、石油、煤炭、天然氣等），這類企業(yè)涉及到國計民生、國民經(jīng)濟命脈等重要領域，具有高盈利，高公共性特征。《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》中強調(diào)，要貫徹落實做優(yōu)做大做強國有企業(yè)，不斷增強國有經(jīng)濟活力，控制力、影響力、抗風險能力的指導思想。這類型的企業(yè)的改革思路應堅持國有經(jīng)濟的主導作用，發(fā)揮國有經(jīng)濟的控制力，同時在競爭性業(yè)務環(huán)節(jié)向非國有資本開放。

1.完善利潤分配制度

特殊功能類的國有企業(yè)要以社會功能放在首位，其經(jīng)濟責任以實現(xiàn)企業(yè)效率最大化而非利潤最大化為目標，在留存一定利潤比例滿足企業(yè)自身經(jīng)營需求外，其余應用于提升社會福利水平上。過多的紅利留于企業(yè)，造成企業(yè)經(jīng)營效率低下，增加腐敗風險。隨著“中儲棉，中航油”事件的曝光，國企憑借壟斷優(yōu)勢，利用國有資本謀取私利現(xiàn)象屢禁不止。1994年后，長達13年的時間我國國有企業(yè)利潤留于內(nèi)部無需上繳，2007年12月， 財政部與國資委出臺《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》中規(guī)定，資源型特征的企業(yè)上交比例為 10%；一般競爭性企業(yè)上交比例為 5%，大部分利潤仍留存于企業(yè)內(nèi)部，現(xiàn)中共中央出臺的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“到2020年要實現(xiàn)壟斷型國有企業(yè)國企紅利上繳比例為30%，”雖然比例得到大幅度提升，但與國外上繳比例為30%～40%相比，仍處于較低水平。因此，從實現(xiàn)全民利益最大化的功能定位出發(fā)， 我們必須重新審視國有企業(yè)利潤分配制度，另外，提高壟斷性企業(yè)的紅利上繳比例，減少企業(yè)內(nèi)部留存收益，有利于緩解行業(yè)間壟斷性企業(yè)與一般競爭性企業(yè)、行業(yè)內(nèi)部國企高管與一般職工收入差距過大的態(tài)勢。

2.發(fā)展混合所有制經(jīng)濟

同時要將壟斷型企業(yè)中競爭性業(yè)務與自然壟斷性業(yè)務加以區(qū)別，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，防止壟斷企業(yè)憑借壟斷資源優(yōu)勢盲目擴張，擠兌民營企業(yè)發(fā)展空間，打著競爭性業(yè)務幌子，推脫社會責任，降低社會整體福利。[17]73對于競爭性業(yè)務應打破壟斷行業(yè)壁壘，向民營企業(yè)開放。把原來國資壟斷的部分行業(yè)回歸市場，注入更多的社會資本，增加供給。美國國防工業(yè)的生產(chǎn)主要以向社會組織多級承包的形式，將市場與政府結合的運行模式促進了企業(yè)競爭，最大程度的降低生產(chǎn)成本。而前蘇聯(lián)由國企壟斷控制的國防工業(yè)卻拖垮了蘇聯(lián)經(jīng)濟，造成制度瓦解。

3.實現(xiàn)產(chǎn)能從落后企業(yè)向新興業(yè)轉移

滕泰[18]提出：國企進行供給側改革，應從消化產(chǎn)能開始。許多低效或無效的企業(yè)占據(jù)過多的生產(chǎn)資源，滯后的制度因素抑制了企業(yè)的活力，要實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，必須從供給側發(fā)力。從供給側的角度，產(chǎn)能過剩問題的出現(xiàn)，表示該行業(yè)已進入了供給老化階段，國有資本應退出產(chǎn)能過剩、競爭格局趨于飽和、國家戰(zhàn)略性地位下降的領域，比如鋼鐵、鐵礦石、煤炭、石油、石化等重化工業(yè)部門，這五大行業(yè)的PPI已連續(xù)40多月負增長，對整個工業(yè)PPI下降的貢獻占70%左右。將這類型的企業(yè)轉換為一般商業(yè)類企業(yè)，之前國家賦予的經(jīng)濟資源和政策扶持要一并取消，將退出資本投入于關系國計民生、國家安全的重要行業(yè)和領域。退出方式可以采取漸進式的改革思路，按“國有經(jīng)濟控股-國有經(jīng)濟參股-出讓國家股”的順序逐步退出。讓生產(chǎn)要素從那些供給成熟和供給老化的產(chǎn)業(yè)，盡快向新供給形成和新供給擴張階段行業(yè)轉移，更新新供給結構。實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。消化過剩產(chǎn)能的另一種方式是推進企業(yè)業(yè)務重組，進行產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的整合創(chuàng)新，進而將過剩產(chǎn)能轉化成新供給產(chǎn)能，實現(xiàn)資源的高效利用。只有資源、資本、人力開始想新供給、新產(chǎn)業(yè)轉移，才能真正去產(chǎn)能，完成產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。

（三）對承擔社會功能的國有企業(yè)的改革思路

公共性行業(yè)（國防軍工、義務教育、 基本醫(yī)療養(yǎng)老等）承擔改善民生，承擔提供社會福利的職能，這類型企業(yè)以實現(xiàn)社會功能為目標。

1.健全相關配套制度

公共性企業(yè)雖占國有企業(yè)的比重少，但企業(yè)治理結構復雜，是國企改革、國有資本集中投入的重要領域。應建立特殊法人制度，倡導“一企一法”的改革思路，用專門的法律法規(guī)和公司章程對其進行規(guī)范管理而不是籠統(tǒng)的采用《公司法》進行約束，完善收入分配制度，公共性國有企業(yè)的高管人員應享受國家公務員待遇薪酬和勞保福利，而不與企業(yè)經(jīng)營業(yè)績相掛鉤，確保企業(yè)公正高效的實現(xiàn)全民利益最大化的目標。

2.完善國有企業(yè)經(jīng)營效率綜合評價體系

2006年國資委出臺的《中共中央綜合績效評價管理暫行辦法》中，仍以經(jīng)濟效益作為考核企業(yè)綜合績效的指標，對公共性企業(yè)的考核有失偏頗。對于這類型企業(yè)應以履行政府職能，完成國家政策為目標，不能以實現(xiàn)資本保值增值的標準經(jīng)濟考核企業(yè)經(jīng)營管理，而應從考核公共支出比例、國家政策落實程度，及人民滿意度等多項關于社會功能指標入手進行考核，改變?nèi)嗣駥蟆暗托省钡膽T性錯誤認識。

3.加強對國有資本預算去向的監(jiān)督

這類企業(yè)雖然在國有企業(yè)數(shù)量上占比不大，但卻是國企改革、國有資本集中的重要領域。立法機關根據(jù)國家法律，從產(chǎn)業(yè)布局的宏觀效益和企業(yè)層次的微觀收益入手，嚴格審批政府預算，保證國有資本高效運營。資委作為政府監(jiān)督的主體，通過對預算落實過程進行動態(tài)監(jiān)管，保證國資預算的正確執(zhí)行；審計部門從審查企業(yè)收益的真實性、完整性、效益型入手，通過評價國資預算活動，來確保預算是否落到實處；媒體和公眾從輿論的角度在公開的信息收集平臺對國資預算執(zhí)行全過程存在的問題提出建議和批評。

4.所有權采取采取國有獨資形式

賦予這類型企業(yè)行政壟斷地位，政府對企業(yè)直接進行管理，政府通過制定詳盡的治理機制對企業(yè)的經(jīng)營運作細節(jié)給予明文規(guī)范。不斷提高公司經(jīng)營效率，改善公司的管理方式和治理結構。這類企業(yè)雖不以實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值為目標，應從盈利性業(yè)務中剝離出來，將國有資本集中投入于關系國計民生，國家發(fā)展戰(zhàn)略目標領域。此外，為了提升公司的管理水平，在具體項目和環(huán)節(jié)上可適度開放，引入非公有資本，形成競爭格局，確保企業(yè)高效的實現(xiàn)全面利益最大化的目標。

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[責任編輯]王立國

Abstract：it is an important content to deepen the reform of state owned enterprises to make a rational position of stateowned enterprises. Different historical stages of development， there are differences in the form of state-owned enterprise function.Under the new period， China's state-owned enterprises have the dual functions of economic function and social function， and define the functions of different state-owned enterprises to divide the stateowned enterprises into three categories： publicity， specific function and competitiveness. From the perspective of supplyside reform， Functional orientation of the relative relationship between the classification of state-owned enterprises reform.

Keywords：state-owned enterprises， functional positioning， supply side reform； classification management