劉曉玲 張璐

摘要：農(nóng)村土地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分置”是我國農(nóng)村土地制度改革的方向。目前，土地股份合作制被視為“三權分置”中“落實所有權”的有效路徑。穩(wěn)定的收益增長機制和完善的集體經(jīng)濟組織是土地股份合作制“落實所有權”的充要條件。以農(nóng)民集體的組織建設為載體，以集體土地的保值增值為目標，以集體和成員權益的有效實現(xiàn)為歸宿，確保所有權的落實，保證農(nóng)村土地改革的方向不走偏。

關鍵詞：農(nóng)村土地改革；三權分置；所有權

中圖分類號：F321.1文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2017）06-0097-04

一、土地股份合作前后所有權在經(jīng)濟上的權利變化

所有權包括占有、使用、收益和處分的權利。其中，收益權是所有權在經(jīng)濟上的實現(xiàn)。只有當這種經(jīng)濟利益得到實現(xiàn)后，所有權才是現(xiàn)實的。沒有收益，就沒有真正意義上的所有權。土地屬于農(nóng)民集體所有。只有農(nóng)民集體以土地所有權人的身份享受到土地收益時，農(nóng)民集體才真正稱得上是農(nóng)村土地所有權的主體。

（一）土地股份合作前：所有權的收益虛化

“分田到戶”后，收益的分配方式就是一般所說的“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。其中“留足集體的”部分就是土地所有權人享有的收益突顯，其主要表現(xiàn)為農(nóng)民上交的村提留。村提留的計提依據(jù)是農(nóng)民的生產(chǎn)收入。在農(nóng)民依賴土地生產(chǎn)生活的情況下，農(nóng)民的生產(chǎn)收入主要就是來自土地的家庭經(jīng)營收入。因此，村提留是農(nóng)民集體作為土地所有人獲得的收益分配，是土地所有權實現(xiàn)的經(jīng)濟表現(xiàn)。

但是，考慮到農(nóng)民的負擔過重，2006年全國相繼取消了農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，同時還給予農(nóng)民直接補貼。雖然極大地減輕了農(nóng)民的種糧負擔，但村提留在性質(zhì)上是農(nóng)民集體對土地所有權享有收益的體現(xiàn)，嚴格來說不屬于農(nóng)民負擔的范疇。村提留的取消，實質(zhì)上讓村集體的土地所有權在經(jīng)濟上沒有了實現(xiàn)形式。正是因為收益失去了實現(xiàn)形式，造成了農(nóng)民集體土地所有權的利益虛化。于是，集體土地所有權“虛置”成為了我國農(nóng)村中現(xiàn)實存在的一種經(jīng)濟現(xiàn)象。

而另一方面，不收費、給補貼意味著土地所有權的收益被分散轉移到土地承包經(jīng)營人手中。不僅如此，特別是隨著土地流轉的流行和普及，政策上和法律上都明確規(guī)定，“流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”。結果是，農(nóng)民集體的收益權往往僅在集體土地被征收時才能體現(xiàn)出來。而在大部分處分中，土地收益事實上被農(nóng)民獨享。于是，在實踐中，統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制在許多農(nóng)村演變成了“分多統(tǒng)少”，甚至是“有分無統(tǒng)”，農(nóng)民集體只剩下一個存在于“觀念上”的名義空殼。

（二）土地股份合作后：所有權的收益落實

土地股份合作以后，所有權的代理人具體落實到重新組織化的農(nóng)民集體，即土地股份合作社。土地股份合作社是通過集體股與個體股的設置來體現(xiàn)產(chǎn)權主體對收益的分配權。就實踐樣態(tài)來說，土地股份合作社主要有兩種形式：一是“內(nèi)股外租”型，農(nóng)民單純以土地入股；二是“作價入股”型，承包地與其它集體資產(chǎn)統(tǒng)一入股或折股量化。無論是前者，還是后者，土地股份合作的收益來源主要是兩個方面：經(jīng)營性收益和政策性收益。其中，經(jīng)營性收益包括土地規(guī)模化種植以及加工、銷售等經(jīng)營環(huán)節(jié)的增量收益。政策性收益主要是地方財政對土地流轉按照以獎代補的方式給予的累進獎勵。

首先，對于農(nóng)民集體而言。集體股就是農(nóng)民集體的收益，它是全體社員（入股農(nóng)民）共有但又不具體分割給社員的整體利益，主要用于合作社的擴大再生產(chǎn)。在“內(nèi)股外租”型模式中，土地股份合作社本質(zhì)上是一個流轉中介。因為合作社本身并不負責具體的生產(chǎn)經(jīng)營，而是引入外部經(jīng)營者或者轉租給內(nèi)部農(nóng)民。因此，在此種模式中，集體股的股利主要是經(jīng)營者流入經(jīng)營權和農(nóng)民流出經(jīng)營權之間的價格差，以及并按一定比例分享流轉經(jīng)營者所獲財政補貼資金。在“作價入股”型模式中，土地股份合作社本身參與到經(jīng)營開發(fā)當中去。與前者相比，這時集體股的股利就是除去分配給農(nóng)民收益部分后的利潤盈余。

其次，對于單個農(nóng)民而言。集體利益不可能脫離集體成員的個人利益而空洞抽象地存在。入股農(nóng)民的收益分配采取以“保底收益+按股分紅”的方式。保底收益就是流出經(jīng)營權的土地租金，價格為幾百元/畝/年不等；按股分紅則按土地經(jīng)營權入股比例進行分配，以一畝為一股作標準，這體現(xiàn)的就是集體成員獲得了集體土地經(jīng)營收益的分配權。這是入股農(nóng)民的最基本收益方式。另外，對于那些入股后想繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民而言，在獲得基本收益的基礎上，還享有土地流轉和到合作社務工的優(yōu)先權，以及由此獲得經(jīng)營性收益和工資性收益。

因此，土地股份合作通過提留出農(nóng)民集體的部分以及分配給農(nóng)民，或者說通過集體股與個體股的分設，從而使集體及其成員在集體經(jīng)濟中所有權有效實現(xiàn)。

二、土地股份合作中確保“落實集體所有權”的條件分析

實現(xiàn)農(nóng)村土地“三權分置”中，土地股份合作模式是“落實所有權”的一種體制創(chuàng)新，其創(chuàng)新就是突出在經(jīng)營上的“統(tǒng)營”。故而絕大多數(shù)的土地股份合作模式都是整村開展，有的地區(qū)甚至是整鎮(zhèn)推廣。分散的農(nóng)民能否形成“統(tǒng)”的意愿，分散的承包地能否形成“統(tǒng)”的效果，是土地股份合作制“落實所有權”的充要條件。

（一）穩(wěn)定的收益增長預期

農(nóng)民入股意愿的邏輯起點是預期入股后的收益要高于入股前，否則，其入股的意愿將不會高。事實上，土地股份合作社之所以都是采用“保底收益+按股分紅”的做法，就是為了吸引農(nóng)民入股以及實現(xiàn)農(nóng)地的社會保障功能。

土地股份合作經(jīng)營中，入股農(nóng)民的狀況大致可以分為三類（見表1）：第一類是做“單純”的股東，第二類是既當股東又當新型職業(yè)農(nóng)民（租賃土地繼續(xù)種植），第三類是既當股東又當農(nóng)業(yè)工人（“返聘”到合作社）。第一類農(nóng)民一般而言已經(jīng)是或即將成為農(nóng)業(yè)轉移人口及其家屬，后兩類農(nóng)民屬于入股后依然想繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。

表1土地股份合作后農(nóng)民的不同處境情況表

第一類農(nóng)民第二類農(nóng)民第三類農(nóng)民土地股份合作后純股東既當股東又當

新型職業(yè)農(nóng)民既當股東又當

農(nóng)業(yè)工人在其他外部條件不變的前提下，相較而言，第一類農(nóng)民通過土地股份合作獲得的收益是最少的。如果這類農(nóng)民入股后的收益要高于入股前，也就意味著所有入股農(nóng)民的狀況都會好于入股前。而實際上，處于第一種情況的農(nóng)民將是絕大多數(shù)。因為土地股份合作是通過規(guī)模經(jīng)營來扭轉土地細碎化經(jīng)營無利微利的局面，這也就意味著要減少農(nóng)民。若要第一類農(nóng)民收入在入股后不減反增，那么增加的財產(chǎn)性收入（即“保底收益+按股分紅”）必然要大于或等于減少的家庭經(jīng)營性收入（見表2）。

表2土地股份合作后第一類農(nóng)民收入構成

土地股份合作后家庭經(jīng)營性收入工資性收入財產(chǎn)性收入轉移性收入第一類農(nóng)民減少不變增加不變根據(jù)我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第37條規(guī)定：“在彌補虧損、提取公積金后的當年盈余，為農(nóng)民專業(yè)合作社的可分配盈余?！盵3]合作社只有有稅后可分配盈余，才可以向股東分配紅利。這就要求土地股份合作社必須有穩(wěn)定的盈利能力。否則，即使農(nóng)民入股了，一旦發(fā)現(xiàn)沒有穩(wěn)定的收益增長預期，也會要求“退股”。土地股份合作經(jīng)營的多年實踐充分證明，沒有獲得穩(wěn)定收益增長的合作社，都是失敗多于成功。但是，到底什么樣的經(jīng)營才能支撐起土地股份合作內(nèi)在要求的穩(wěn)定收益？這并沒有統(tǒng)一的答案。各地只能根據(jù)實際情況不斷探索和實踐。

（二）完善的治理結構

土地股份合作“統(tǒng)營”的效果如何，就是看在集體土地的處分中有否體現(xiàn)集體意志。因為涉及多個共有人，“統(tǒng)營”中的集體決策就是關鍵點。如果缺乏有效的集體共同決策機制，土地股份合作社的“統(tǒng)營”將失去基礎，或者只是表象的“統(tǒng)”。要在集體土地的處分中體現(xiàn)集體意志，那么合作社的治理結構就必須是完善的。特別是社員大會的作用必須充分發(fā)揮出來。

從實踐上看，各地的土地股份合作社基本上都比照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》制定了章程，設置了“三會”，即社員大會（股東大會）、董事會（理事會）和監(jiān)事會等治理機構。[4]社員大會由全體農(nóng)民股東組成，是合作社的最高權力機關。社員大會實行的是全體社員“一人一票”的民主管理方式。這就意味著社員（入股農(nóng)戶）對合作社的重大事項有平等的知情權、發(fā)言權、決策權和監(jiān)督權等民主管理權利。不僅如此，社員大會負責董事和監(jiān)事的選任和解除，并對合作社的經(jīng)營管理有廣泛的決定權。這意味著合作社一切重大的人事任免和重大的經(jīng)營決策一般都得社員大會的認可和批準。

而實際上要保證社員大會能夠堅持民主決策并非易事。因為有很高比例的合作社都是由農(nóng)村經(jīng)濟能人或農(nóng)村精英發(fā)起組織的，他們自然而然地成為了董事會或監(jiān)事會的高層管理人員。而這些經(jīng)濟能人或精英又往往兼任村黨支部或村委會的主要職務。“一人分飾多角”，結果是重大事項往往還是由少數(shù)村干部決定，農(nóng)民股東的表決權很難得到充分行使。合作社與基層政權組織“政社不分”，社員大會（股東大會）、董事會（理事會）和監(jiān)事會之間本應具有的制衡作用蕩然無存。

因此，只有完善的治理結構，才能避免基層政權組織干預合作社的自主決策，才能體現(xiàn)共同決策中的集體意志。這里的完善是指實踐中的完善，而非書面上的完善。只有這樣，土地股份合作社才能擔當?shù)闷稹奥鋵嵽r(nóng)地集體所有權”的重任。

三、土地股份合作對“落實集體所有權”的啟示

土地股份合作模式成功實現(xiàn)了“三權分置”中“落實所有權”的要求，做到了集體經(jīng)濟與市場經(jīng)濟體制的有機結合，更為接下來的探索實踐提供了有益的啟示。

（一）恢復和完善集體經(jīng)濟組織

土地股份合作的參與主體及利益主體主要有三方：農(nóng)民、土地股份合作社和具體經(jīng)營者。其中，“對落實所有權”起關鍵性作用的是土地股份合作社?！叭龣喾种谩敝?，利益主體也主要是三方：農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和具體經(jīng)營者。因此，映射過來，集體經(jīng)濟組織作為土地所有權人必須得以恢復和完善，它是“落實所有權”的權利載體。

在“三權分置”的其他具體實現(xiàn)形式中，也可以借鑒土地股份合作社的治理結構，在健全集體經(jīng)濟組織成員大會的同時，建立董事會和監(jiān)事會。由成員大會選舉產(chǎn)生董事會和監(jiān)事會。董事會和監(jiān)事會對村民大會負責，并受其監(jiān)督。董事會（理事會）和監(jiān)事會要區(qū)別于村社組織（村委會），各司其職。董事會負責入股承包地的經(jīng)營，具體經(jīng)營形式則可依據(jù)具體情況來設定：在流轉對象、流轉規(guī)模、流轉方式上作出靈活的安排。監(jiān)事會負責對入股承包地的經(jīng)營情況進行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正“返荒”、破壞地力、違法改變土地用途等行為。

（二）落實農(nóng)民集體的土地收益權

土地股份合作之所以被視為“落實所有權”的有效形式，正是因為它落實農(nóng)民集體的土地收益權。在市場經(jīng)濟條件下，收益權是財產(chǎn)所有權的核心。因為“人們擁有某物，往往是為了獲取物上的某種經(jīng)濟利益來滿足自已的需要，只有當這種經(jīng)濟利益得到實現(xiàn)后，所有權才是現(xiàn)實的”。[5]映射到“三權分置”中，落實農(nóng)民集體的土地收益權就是“落實集體土地所有權”的核心內(nèi)容。

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制定安排存在“重承包農(nóng)戶或土地經(jīng)營主體個人收益，輕集體收益”的偏向，因此，矯正集體、成員、實際利用者之間農(nóng)村土地收益分配的失衡，是農(nóng)村土地“三權分置”改革的核心主線。在農(nóng)村土地“三權分置”改革中，要探索建立公平與效率并存的價值取向，構建集體、成員、實際利用者之間公平合理的農(nóng)村土地收益分配關系。

（三）建立健全民主議事機制

在傳統(tǒng)的流轉方式中，農(nóng)民自行決定承包地是否要流轉、以怎樣的方式流轉、以什么樣的條件流轉，只需要向發(fā)包方備案。事實上，農(nóng)民集體在集體土地的處分中變成了局外人或旁觀者。土地股份合作與其它流轉方式相比，最大的區(qū)別就是將農(nóng)民重新組織起來共同行使集體土地的處分權能。映射到“三權分置”中，建立健全民主議事機制是“落實集體土地所有權”的制度保障。

要通過建立健全民主議事機制，確保由農(nóng)民集體根據(jù)集體成員的民主意志來決定“三權分置”的具體方式。通過“一人一票”的民主議事方式，落實所有權人的處分權能。各地政府在制定“三權分置”下位實施意見或?qū)嵤┺k法時，可以明確賦予農(nóng)民集體對“放活土地經(jīng)營權”的決策權。同時，要切實落實集體成員的知情權、決策權、監(jiān)督權，使最終的處分結果是集體意志的體現(xiàn)。

總之，在實行“三權分置”中，要以農(nóng)民集體的組織建設為載體，以集體土地的保值增值為目標，以集體和成員權益的有效實現(xiàn)為歸宿，才能確保所有權的落實，才能保證我國農(nóng)村土地改革的方向不走偏。

參考文獻：

[1]中共中央、國務院《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》[OL].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/2016zyyhwj/2016zyy

hwj/201601/t20160129_5002063.htm.

[2]陳小君等.田野、實證與法理：中國農(nóng)村土地制度體系構建[M].北京：北京大學出版社，2012：78.

[3]中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法[OL].http：//www.fdi.gov.cn/1800000121_23_61763_0_7.html.

[4]董景山.加強土地股份合作促進農(nóng)地有效利用[J].中國國情國力.2017（4）：16-18.

[5]高飛.集體土地所有權制度研究——以湖北、貴州兩省的田野調(diào)查為線索[J].環(huán)境資源法論叢，2010（3）：31.

Land Share Cooperation Mode：The Effective Form of

“Implementing Collective Ownership” in “Three power split ”

Liu Xiaoling1，Zhang Lu2

（CPC Xiangtan Municipal Party School，Xiangtan 411100，Hunan，China）

Abstract：The ownership right，contract right and management right of rural land ownership are divided into three parts，which is the direction of rural land system reform in our country.At present，the land share cooperative system is regarded as the“effective way” in the “implementation of ownership” in three separate rights of rural land.Stable income growth mechanism and perfect collective economic organization are the necessary and sufficient conditions of clarifying the ownership in land stock cooperative system.We should take the collective organization of farmers as the carrier，the value of collective land as the goal，and the realization of collective and members rights and interests in order to ensure the implementation of ownership and to ensure the direction of rural land reform.

Key words：rural land reform，three power split，ownership

責任編輯：高蘭芳（留下期）2017年11月