賈德榮

摘要：法治是促進社會發(fā)展的有力保障，是維護公共競爭的手段，是衡量社會發(fā)展文明程度的重要標志，是深化依法治國實踐的必然要求。法治成為社會發(fā)展核心競爭力任重道遠，必須有的放矢加強和改進立法工作；深入推進依法行政，建設法治政府；推進公正司法，提升司法公信力；加強法治宣傳教育，營造良好法治環(huán)境。

關鍵詞：法治；社會發(fā)展；核心競爭力

中圖分類號：D920.1文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2017）06-0089-04

人類社會自誕生至今，存在過兩種基本的治國方式，即人治和法治。法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標志，是當今民主國家治國理政的基本方式。中國共產(chǎn)黨十九大報告強調(diào)，要“深化依法治國實踐”“必須堅持厲行法治”。寧夏回族自治區(qū)第十二次黨代會報告指出，“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，必須加快依法治區(qū)進程，讓法治成為寧夏未來發(fā)展核心競爭力的重要標志。”這一新提法，表明全面推進依法治區(qū)，建設法治寧夏進入一個新階段，也體現(xiàn)了寧夏以地方法治實踐貫徹落實中央依法治國重大戰(zhàn)略的思想自覺和行動自覺，在寧夏的法治發(fā)展史上具有里程碑的意義。

一、法治必然是未來社會發(fā)展核心競爭力的重要標志

大力加強法治建設，使法治成為未來社會發(fā)展核心競爭力是積極推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設社會主義現(xiàn)代化強國的實踐探索和理論準備。

1.法治是促進社會發(fā)展的有力保障。過去五年，我國各項事業(yè)取得重大成就。但不可否認，在前進的路上，我國還面臨著諸如發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，創(chuàng)新能力不夠強，實體經(jīng)濟水平有待提高，生態(tài)環(huán)境保護任重道遠，民生領域還存在許多問題，脫貧攻堅任務艱巨，社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務依然繁重等一系列困難和問題[1]（P9）。解決好這些問題，必然涉及利益關系深度調(diào)整，復雜性和難度前所未有。我們要堅定不移全面深化改革，推動社會各項事業(yè)發(fā)展，必然要發(fā)揮法治的引領和保障作用，最大限度地調(diào)動區(qū)域治理的積極性、創(chuàng)造性和有效性，著力解決社會發(fā)展過程中遇到的各種具體問題，進而總結(jié)經(jīng)驗、提出方案，推進改革和發(fā)展。

2.法治是維護公平競爭的基本手段。市場經(jīng)濟與競爭相伴而生，只要實行市場經(jīng)濟體制，市場競爭就必然存在。只有在市場經(jīng)濟條件下，才會有充分的競爭。市場經(jīng)濟是競爭性經(jīng)濟，它在客觀上必然要求有維護自由公平競爭的必要規(guī)則，以規(guī)范各個市場主體的行為，否則市場機制就會失靈或扭曲，經(jīng)濟生活必然陷于混亂。這個規(guī)則就是法律，維護自由公平競爭的手段就是法治?！霸谝粋€充滿競爭的世界里，法治是影響一個國家和社會競爭力的核心要素。在國際競爭中，法治不僅僅是一種制度框架，更是一種產(chǎn)品，一種品牌，是一個國家和社會向別人推銷自己時的一種無形的資源?！?[2]法治是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是法治經(jīng)濟，通過法治防范各種形式的壟斷或不正當競爭，規(guī)范市場競爭秩序，有效地維護各類市場主體平等參與競爭，保障公平、公正、公開地配置各種資源，保障公平地實現(xiàn)利益分配和再分配，保障市場經(jīng)濟的有序運行，[3]是我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。

3.法治是衡量社會發(fā)展文明程度的重要標志。文明是標識人類的進步程度和狀態(tài)。人類社會經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明三種文明形態(tài)，現(xiàn)正步入生態(tài)文明時代。在新的文明時代，法治成為文明社會的基本表征和重要推動力量。法治在本質(zhì)上是一種文明秩序，它與道德文明秩序、宗教文明秩序一樣，是人類文明秩序的一種，它是社會制度文明結(jié)構(gòu)和職能的核心，已成為社會治理的最佳方式，所有其他社會治理的手段只能從屬于法律并在法律確定范圍內(nèi)行使。衡量社會發(fā)展的文明程度，法治是不可或缺的重要表征，法治必將成為未來社會發(fā)展的核心競爭力。

4.法治是深化依法治國實踐的必然要求?！叭嬉婪ㄖ螄侵袊厣鐣髁x的本質(zhì)要求和重要保障”“全面推進依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須建設厲行法治”。[1]（P22、38）自從黨的十五大提出“依法治國 ，建設社會主義法治國家”基本治國方略以來，依法治國取得顯著的進步和成就，民主法治建設邁出重大步伐。但“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾” [1]（P11），“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長” [1]（P11），法治既是人民美好生活的需要，也成為深化依法治國實踐的必然選擇。

二、法治成為未來社會發(fā)展核心競爭力的困境及原因分析

經(jīng)過多年努力，寧夏法治建設取得了長足進步，但與黨的十九大提出的“深化依法治國實踐”“深刻革命”的部署，與自治區(qū)第十二次黨代會的要求相比，還有不小差距亟需彌補。

（一）地方立法工作亟需加強

一是地方性法規(guī)和政府規(guī)章的起草質(zhì)量有待提高。寧夏立法，在內(nèi)容上追求“大而全”，有些立法語言欠缺準確性，有些條款規(guī)定不明確、不具體，法律條文的可操作性不強。二是立法缺乏地方特色，存在照抄照搬情形。寧夏立法，對中央立法往往只起到上傳下達的作用，對地方立法存在著模仿、克隆，聯(lián)系實際不足，創(chuàng)新性立法不夠。三是立、改、釋、廢工作跟不上社會發(fā)展的需要。比如，立法調(diào)研主要集中在相關行政部門，較少深入基層群眾，群眾的立法訴求難以滿足；許多地方性法規(guī)和政府規(guī)章修訂和清理不及時，老化現(xiàn)象嚴重。四是人大代表立法的主觀能動性不足。部分人大代表立法意識淡薄，立法被動應付多于主動參與；代表提出立法議案機制有缺陷，立法機關對代表提出的議案存在重形式輕實效的現(xiàn)象。

（二）政府工作法治化水平較低

一是行政法治觀念還沒有完全確立。目前，一些與依法行政不相適應的觀念仍然存在，對處理“放”和“管”的關系上存在誤區(qū)，沒有有效理順政府與市場的關系。二是行政執(zhí)法存在諸多問題。當前，行政執(zhí)法體制不順，導致上下級政府間、不同政府部門間權(quán)責脫節(jié)，執(zhí)法分工過細，機構(gòu)重疊，職責不清；程序不健全、權(quán)責不統(tǒng)一，執(zhí)法目的與立法目的相悖[4]。三是行政監(jiān)督制約機制不健全。多數(shù)監(jiān)督主體在人財物等方面隸屬于政府部門，沒有獨立性；監(jiān)督法律不健全，監(jiān)督制度“虛置化”，完整的行政監(jiān)督體系尚未完全建立和形成；對監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)缺乏必要的保護，嚴重壓抑了監(jiān)督主體監(jiān)督的積極性；監(jiān)督信息溝通和分享機制不健全，影響監(jiān)督體系的正常、有效的運行；監(jiān)督責任追究機制沒有有效發(fā)揮作用， 監(jiān)督存在慢作為不作為現(xiàn)象。

（三）推進公正司法、提升司法公信力困難重重

一是司法行政化、地方化阻礙司法機關依法獨立行使司法權(quán)。我國司法體制的構(gòu)成和運作上套用行政機關的模式，并且在體制上沒有完全實現(xiàn)司法審判和司法行政的分立，造成 “審而不判，判而不審”的現(xiàn)象，影響司法的公正性和公信力。二是司法人員整體素質(zhì)與實現(xiàn)公正司法目標還有差距。盡管實行員額制后，第一線司法人員的“量”有所增加，但 “質(zhì)”提高較慢，影響司法權(quán)威。三是司法公開還不能滿足社會需要。在司法實踐中，司法公開的價值和意義未得到充分認識，司法公開更多地被定位于司法權(quán)力的運行方式，而不是當事人和社會民眾權(quán)利話語的表達方式；公開范圍相對狹窄。當前司法公開中偏重審判信息公開和裁判文書公開，對其他審務信息，往往以涉及國家秘密、當事人隱私為由不予公開。四是司法監(jiān)督機制不健全。表現(xiàn)為人大監(jiān)督力度不夠，尤其是地方人大個案監(jiān)督的實踐缺乏規(guī)范性指引，往往使獨立行使司法權(quán)受阻；社會監(jiān)督缺乏力度，新聞監(jiān)督缺乏規(guī)范，導致不能全面覆蓋被監(jiān)督權(quán)力。

（四）法治宣傳教育不盡如人意

一是對法治宣傳教育重要性的認識不足。一些地方和部門領導重視經(jīng)濟工作，把法治宣傳教育與經(jīng)濟工作對立起來，采取消極應付的態(tài)度。有些領導“權(quán)大于法”的觀念根深蒂固，實際工作中常常以權(quán)代法、以權(quán)壓法。部分領導把普法工作當作軟任務或一般性工作，在普法工作中被動應付，工作停留在表面。二是沒有建立法治宣傳教育的長效機制。法治宣傳教育的組織領導機制、經(jīng)費保障機制、督促檢查機制、考核評價機制等方面的長效機制還沒有完全建立起來，領導責任不落實，經(jīng)費難于得到保障，對基層和部門也沒有剛性的制度約束，致使有的地方在組織開展法治宣傳教育工作中被動應付，缺乏應有的主動性和經(jīng)常性。三是沒有建立法治宣傳教育效果評估體系。當前，法治宣傳教育評估主要采取的還是上級對下級的評估，公眾、中介組織等第三方力量參與不足。教育目標由政府提出，指標由政府設計，各種考核與獎懲制度也完全由政府設定，缺乏多元參與。有關評估結(jié)果的信息沒有向社會發(fā)布，決策者和管理者對評估結(jié)果的關注度不足，評估結(jié)果運用效率較低。

三、法治成為未來社會發(fā)展核心競爭力的基本路徑

法治建設是一項系統(tǒng)性工程，也是一項長期性的工作，不可能一蹴而就。讓法治成為未來社會發(fā)展的核心競爭力，在當前及今后相當長的一段時期內(nèi)，寧夏應重點做好以下幾項工作。

（一）加強和改進地方立法工作

一是明確立法指導思想。要堅持黨的領導，地方立法要體現(xiàn)黨的領導，體現(xiàn)黨的路線、方針、政策；要堅持實事求是的原則，要以發(fā)展寧夏經(jīng)濟和保障人民生活為中心，以黨和政府作出的調(diào)整社會關系的重大決策為指導，確定立法方向；要堅持以人民利益為中心，做到“開門立法”，通過各種形式使人民群眾參與立法其中，準確全面反映人民的利益；“要推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治?！?[1]（P38、39）

二是加強重點領域立法。抓緊抓好實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略方面的立法，完善保護和鼓勵創(chuàng)新的相關立法，讓法治轉(zhuǎn)化為增長的動力、創(chuàng)新的能力；實施脫貧富民戰(zhàn)略方面的立法，把有關社會福利、社會救濟、社會保險方面等涉及民生問題的事項納入立法決策的范圍，進一步建立完善社會立法模式；實施生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略方面的立法，修訂完善生態(tài)建設、環(huán)境保護、資源節(jié)約等方面的法規(guī)規(guī)章，以滿足生態(tài)文明建設的法治需求和保障。

三是創(chuàng)新和健全寧夏地方立法機制。要發(fā)揮人大在立法中的主導作用，通過立法規(guī)劃、立法計劃，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排；要完善公眾參與立法機制，拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識；健全立法機關和社會公眾溝通機制，充分發(fā)揮政協(xié)、民主黨派、社會團體、社會組織及民主人士在立法協(xié)商中的作用。

四是提高立法技術。要科學設計立法規(guī)則，加強立法技術論證和分析，以保證規(guī)則設計的科學性。立法語言要嚴謹、規(guī)范，符合邏輯，不能過于抽象、原則，或有歧義。立法內(nèi)容要具有前瞻性，同時避免過于超前。

（二）深入推進依法行政、建設法治政府

一是牢固樹立行政法治理念。理念是行為的先導，有什么樣的理念，就有什么樣的行為。深入推進依法行政、建設法治政府，要求樹立科學、先進的行政法治理念，即要樹立憲法法律至上理念、責任與服務理念、權(quán)力制約理念和誠信理念。

二是深化行政執(zhí)法體制改革，推進行政執(zhí)法規(guī)范化建設。要繼續(xù)積極推進政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整職能結(jié)構(gòu)，“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”。[1]（P39）要積極推進電子政務建設，推進政府上網(wǎng)工程的建設和運用，擴大政府網(wǎng)上辦公的范圍，全面推進政務公開。

三是健全行政執(zhí)法責任制，強化行政監(jiān)督。要健全行政監(jiān)督機構(gòu)，完善行政監(jiān)督機構(gòu)的自我約束機制，加強自我監(jiān)督效果。完善人大監(jiān)督職能，強化與民主黨派的監(jiān)督、社會團體、人民群眾以及新聞輿論的監(jiān)督合力，共同行使好監(jiān)督權(quán)。建立監(jiān)督直接責任人和監(jiān)督失職連帶責任追究制度，出臺激勵政策，嘗試建立創(chuàng)新職級高升機制，完善職級高升渠道，健全公務員福利、獎勵制度，促進公職人員依法行政。

（三）推進公正司法、提升司法公信力

一是進一步完善公正司法的保障體制機制。要完全實現(xiàn)省以下司法機關人、財、物由省級司法機關統(tǒng)一管理，使司法機關逐步去除地方化，同時要逐步實現(xiàn)司法行政事務管理權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)相分離，審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離；要推進以審判為中心的訴訟制度改革，充分發(fā)揮庭審的功能；要嚴格實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保審理者裁判，裁判者負責。嚴格落實領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，保障司法活動不受非法干預。

二是加大司法公開力度。應明確司法機關主動公開內(nèi)容和依申請公開內(nèi)容的范圍，健全依申請公開的程序制度。建立司法透明指數(shù)的考核制度，設計科學合理的指標體系，促進司法公開。利用信息技術和互聯(lián)網(wǎng)平臺，加強與新聞媒體、社會公眾的溝通和意見建議的有效傳遞，構(gòu)建和諧規(guī)范的公開機制，建立相應的反饋機制，盡可能使司法活動公開透明。

三是完善司法權(quán)力運行監(jiān)督制約機制?！吧罨痉w制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”要進一步完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴大參審范圍，逐步實施人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。

四是加強司法人員的職業(yè)保障體系建設。要健全司法人員履行法定職責保護機制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分。要進一步完善法官、檢察官的等級制度、薪酬制度和退休制度，保障法官、檢察官能夠享有社會較高的收入水平、較高的社會地位。建立健全法官、檢察官管理與司法輔助人員管理的銜接制度。在對司法輔助人員進行合理管理時，應當充分考慮其上行空間，為其進入法官序列設置一定的通道。

（四）加強法治宣傳教育、營造良好法治環(huán)境

一是確立以培育公民法律信仰為最終目標的普法價值取向。要通過不斷完善法律制度來推動法律信仰的形成。要加強立法的民主化、科學化，提升地方立法質(zhì)量，以“良法”助推法律信仰的形成。要在法治實踐中培育法治信仰，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。要讓老百姓在科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全面守法的具體實踐中感受到公平正義，獲得切實幫助，自然生成法律信仰。要通過保障法律實施效果來推動法律信仰的形成。這要求各級領導干部要帶頭守法，積極維護社會主義法治的統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威；要求各個機關嚴格履職盡責，保障人權(quán)，實現(xiàn)公平與正義，維護法律權(quán)威與秩序。

二是健全普法責任制。要嚴格執(zhí)行 “誰執(zhí)法誰普法”“以案釋法”制度，加強普法講師團建設、普法志愿者隊伍建設，加強司法、行政執(zhí)法案例整理編輯工作。落實“誰主管誰負責”的普法責任，各行業(yè)、各單位要在管理、服務過程中，結(jié)合行業(yè)特點和特定群體的法律需求，開展法治宣傳教育。

三是創(chuàng)新普法方法，普及法律知識 。要把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，開展群眾性法治文化活動，健全媒體公益普法治度，加強新媒體新技術在普法中的運用，提高普法實效。要運用報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等多種傳媒，精心組織各種法治宣傳教育活動，增強法治教育的科學性、準確性，防止片面性。要堅持集中法治宣傳教育與經(jīng)常性法治宣傳教育相結(jié)合，完善工作標準，建立長效機制。充分運用互聯(lián)網(wǎng)傳播平臺，加強新媒體新技術在普法中的運用，推進“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳”行動。

四是建立法治宣傳教育評估體系 。要制定法治宣傳教育考核評估指標。評價指標的確定要遵循指標的選擇設計要符合客觀實際，具有針對性、可測性和可操作性，評估指標體系與評估對象的戰(zhàn)略目標、績效評估的目的三者之間應相一致。法治宣傳教育工作考核評估指標應包括組織領導指標、普法重點對象和內(nèi)容指標、法治宣傳形式和載體指標及工作保障指標等幾項。同時，要利用評估結(jié)果指導法治宣傳教育創(chuàng)新。我區(qū)要通過對法治宣傳教育績效評估結(jié)果的分析，指導法治宣傳教育工作的創(chuàng)新。

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The Rule of Law： the Core Competitiveness for

Future Social Development

Jia Derong

（Law Teaching and Research Department， Party School of Ningxia Committee C.P.C.，

Yinchuan Ningxia， 750021）

Abstract： The rule of law is a powerful guarantee for promoting social development， a tool for safeguarding public competitions， an important measurement of the degree of civilization in social development， and an indispensable requirement for reinforce the implementation of governing the country according to law. Making the rule of law the core competitiveness of social development needs many efforts and has a long way to go. It demands us to strengthen and improve the legislation with an objective in mind； We should further promote law-based administration and build a government by the law. We should advance fair justice and enhance the credibility of the judiciary； We should also strengthen publicity and education on the rule of law and create a sound legal environment.

Key words： rule of law； social development； core competitiveness

責任編輯：楊春柳2017年11月

第19卷第6期寧夏黨校學報