吳比 鄭金德

立法論證貫穿于立法起草、審議、表決和通過、公布全過程。目前，我國關(guān)于地方人大立法論證的論證對象、論證主體、論證程序、論證過程、論證結(jié)果、論證效力等方面的制度規(guī)定顯得過于原則或不明確，存在諸多不足之處。因此，同不斷深化的改革開放相適應(yīng)，有必要立足實(shí)際逐步健全完善我國地方人大立法論證制度。

科學(xué)合理的立法對于一部法律的制定和完善具有積極的作用。黨的十八屆四中全會提出完善立法項(xiàng)目論證制度，這是共產(chǎn)黨堅(jiān)持依法執(zhí)政的體現(xiàn)，必然在我國全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系的歷史進(jìn)程中留下濃墨重彩的一筆。

目前為止，我國尚沒有專門用于規(guī)定立法論證的法律、法規(guī)，各地人大相應(yīng)地方性法規(guī)中僅涉及立法論證采取聽證會、論證會的形式，針對論證相關(guān)的程序性和部分實(shí)體性問題并沒有作出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了全國各地立法論證的做法不一。筆者認(rèn)為，地方立法論證可以從以下幾個(gè)方面予以改進(jìn)。

完善立法論證的對象

針對立法論證的對象可在立法法和地方的立法條例中予以明確規(guī)定。地方各級人大可根據(jù)本地的實(shí)際情況盡快確定論證對象的分類標(biāo)準(zhǔn)和方法，具體可分為涉及國家和社會公共利益與非涉及國家和社會公共利益兩類。

如，涉及民眾關(guān)注度極高的醫(yī)療衛(wèi)生、生命財(cái)產(chǎn)等領(lǐng)域的法規(guī)制定應(yīng)進(jìn)行事先的論證。具體步驟如下：法規(guī)起草部門依照一定的規(guī)則經(jīng)決策組織討論后，決定同意或者不同意開展立法論證。經(jīng)過這一程序，不僅可以明確論證的對象，也可以規(guī)范論證的行為，節(jié)省一定的人力、物力和財(cái)力。

統(tǒng)一立法論證的主體

立法法第72條規(guī)定了地方人大及其常委會的地方性法規(guī)的制定權(quán)。這就說明在地方性法規(guī)的制定過程中，地方人大及其常委會起著決定性作用。因此，立法論證的職責(zé)應(yīng)當(dāng)由法規(guī)的制定機(jī)關(guān)也就是地方人大及其常委會來統(tǒng)一行使。這有利于打破部門利益法律化，切實(shí)做到法為民所立，造福于民，也是同建設(shè)有中國特色社會主義法治國家的目標(biāo)是相互契合的。

健全立法論證的程序

應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開立法論證的時(shí)間、地點(diǎn)和場所等一些程序性的事項(xiàng)，同時(shí)也應(yīng)公開實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，包括有利的和不利的，絕對禁止任何形式的暗箱操作行為。對于濫用權(quán)利、肆意操控論證的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和其他相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

當(dāng)公開進(jìn)行論證，在條件允許的前提下，可以采用電視、網(wǎng)絡(luò)視頻直播的方式進(jìn)行論證，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，通過微信、QQ、微博等方式實(shí)時(shí)發(fā)布論證信息，更新論證動(dòng)態(tài)，及時(shí)聽取人民意見，使得人民對于論證的過程、論證的程序以及各方的意見都能得到充分了解和認(rèn)識。

明確立法論證的效力

辯證看待通過論證所得出的結(jié)果。一方面，立法論證是立法工作者一種專業(yè)活動(dòng)，是他們艱辛勞動(dòng)的成果，并且這種成果是來源于民，絕大多數(shù)是立足于中國的實(shí)際情況，是人民智慧的體現(xiàn)，具有一種不可替代和不可比擬的作用。

另一方面，隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，法律自身的缺點(diǎn)日益顯現(xiàn)，加上立法活動(dòng)擁有一定滯后性并且人的認(rèn)識往往存在一定的局限性。因此，應(yīng)該清晰地認(rèn)識到立法論證可能存在的不足之處，積極創(chuàng)新深化相應(yīng)的立法論證制度的理論研究，建立相應(yīng)完善的機(jī)制予以規(guī)范。

完善立法聽證制度

作為立法論證的重要環(huán)節(jié)的聽證制度最早發(fā)端于英國。我國憲法第2條規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。在國家層面，如立法法第36條；在地方層面，如重慶、江西、廣東等地的地方立法條例，都規(guī)定了采用聽證會的形式進(jìn)行立法論證。

因此，舉行立法聽證會有利于保障人民參與管理國家事務(wù)的權(quán)利，是遵守憲法的體現(xiàn)。鑒于我國在聽證制度建設(shè)上起步時(shí)間晚，經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致在聽證范圍、聽證代表產(chǎn)生和聽證時(shí)間等方面仍然存在需改進(jìn)之處。

確定聽證范圍。目前為止，從立法法到地方各地人大的立法條例都未對聽證范圍作出明確的規(guī)定?？梢越梃b國外一些行之有效的做法，對立法項(xiàng)目論證進(jìn)行區(qū)別對待。如，以是否關(guān)乎國家利益、社會公共利益為劃分標(biāo)準(zhǔn)，對涉及國家利益、社會公共利益的立法項(xiàng)目再作列舉式加概括式的規(guī)定，規(guī)定凡涉及國家利益和社會公共利益的立法項(xiàng)目必須舉行聽證會。

完善聽證代表的產(chǎn)生制度。這主要表現(xiàn)在完善聽證代表結(jié)構(gòu)方面。如某市舉行的一次城市居民生活用水價(jià)格調(diào)整聽證會中，面向社會征集的聽證代表有40名，其中，經(jīng)營者代表3名，專家學(xué)者代表3名，人大代表10名，政協(xié)委員10名，政府部門代表5名，軍隊(duì)代表1名，而普通消費(fèi)者代表僅有8名，所占比例僅20%，如此的代表結(jié)構(gòu)很難保證結(jié)果的合理性。這樣的聽證經(jīng)驗(yàn)同樣適用于立法聽證。憲法規(guī)定了人民的主體地位，因此出席聽證代表應(yīng)代表最廣大人民的利益而非少數(shù)人的利益。我們可以基于人大代表制度，明確一定比例的代表定期參與立法論證的討論，賦予這些代表一定的聽證任期，給予代表的人身權(quán)利保障，規(guī)定代表非因法定事由并經(jīng)法定程序不得被隨意更換。

保障聽證的時(shí)間。對論證代表發(fā)言的時(shí)間，《全國人大議事規(guī)則》第50、51條，《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》第29條做出了規(guī)定。如，規(guī)定每個(gè)代表有兩次發(fā)言機(jī)會，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘。如若每名代表長時(shí)間多次發(fā)言，顯然會嚴(yán)重影響立法的進(jìn)程，進(jìn)而影響到立法的科學(xué)性。

為此，一是要事先及時(shí)向全社會公布立法聽證的時(shí)間，并且給予一定的準(zhǔn)備時(shí)間。根據(jù)作為聽證制度的核心內(nèi)容之一的事先告知原則，在作出決定前，應(yīng)當(dāng)告知聽證參加人聽證所涉及的主要事項(xiàng)和聽證時(shí)間、地點(diǎn)，以確保聽證參加人有效行使相應(yīng)權(quán)利，從而保證決定的適當(dāng)性與合法性。二是既要保障參與聽證代表發(fā)言的時(shí)間，也要防止久拖不決。為此我們可以采用由論證參與人事先選出一個(gè)代表進(jìn)行先發(fā)言論證（發(fā)言的時(shí)間可控制在5分鐘以內(nèi)），然后設(shè)定逐條論證、最后總結(jié)、表決的程序，依次進(jìn)行。