尼古拉斯?韋龍

現(xiàn)在應(yīng)該在歐盟銀行監(jiān)管改革取得進展的基礎(chǔ)上，在銀行業(yè)、資本市場、財政信息共享、結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟政策等方面建立更為一致的監(jiān)管框架

自2007年歐盟金融系統(tǒng)嚴重失調(diào)以來，整個經(jīng)濟和金融體系陷入長達十年的動蕩狀態(tài)。直到目前，歐盟才慢慢從這個泥沼中爬出來。但金融和財政的混亂又演變?yōu)槠茐男缘恼问录?，給經(jīng)濟和金融領(lǐng)域制造了許多挑戰(zhàn)。

在近期的政治事件中，至少有一件會產(chǎn)生持久性的影響，那就是英國脫歐。此外，歐盟在政治方面也存在許多挑戰(zhàn)，但它們是否會成為長期問題仍有待觀察。英國脫歐產(chǎn)生的初始政治影響已經(jīng)基本被歐盟其他成員國消化，這超出了包括我在內(nèi)的許多觀察家的預(yù)料。脫歐公投結(jié)果公布時，大多數(shù)人都感到震驚。目前來看，這種破壞歐盟一體化進程的勢頭還沒有明顯向其他國家蔓延。鑒于倫敦一直處于歐洲金融市場的核心地位，毫無疑問，英國脫歐意味著歐盟金融格局的重大變化。

2017年很可能標志著歐盟長達十年的金融動蕩期的結(jié)束。葡萄牙和意大利銀行部門風(fēng)險正在朝著正確的方向解決。關(guān)于持續(xù)援助希臘的談判依然在艱難中進行，但結(jié)果不大可能演化為2015年曾出現(xiàn)的那種不理智政策（比如讓希臘破產(chǎn)）。雖然英國脫歐給歐盟金融體系制造了巨大的挑戰(zhàn)，但是考慮到有足夠的時間進行結(jié)構(gòu)適應(yīng)和預(yù)期調(diào)整，英國脫歐不太可能產(chǎn)生巨大的金融不確定性。綜合來看，2017年歐盟局勢基本上是可控的，不太可能像過去十年那樣性命攸關(guān)。當(dāng)然，歐盟依然存在可能引發(fā)嚴重金融不穩(wěn)定的尾部風(fēng)險，例如法國極右翼的抬頭。

進一步改革的必要性

即使接受了這個相對溫和的評估，歐盟也沒有任何自滿自足的理由。歐盟離恢復(fù)正常經(jīng)濟和金融狀態(tài)還有很長的路要走。最明顯的標志就是歐洲中央銀行（ECB）非常規(guī)貨幣政策的延續(xù)。ECB系統(tǒng)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)不可能一成不變，在其恢復(fù)健康之前，金融格局將會經(jīng)歷重要變化。

所以，想要恢復(fù)正常，需要制定一個切合實際的行動計劃，還應(yīng)當(dāng)從過去十年的危機中吸取教訓(xùn)。歐盟數(shù)國即將舉行重要選舉，預(yù)計2017年將是有關(guān)國家就歐盟政策展開激烈討論的一年，以保證新政府在當(dāng)選后能夠?qū)嵤┯行У恼叽胧?/p>

在歐盟層面的政策行動不應(yīng)被認為是過于激進的。經(jīng)驗表明，歐盟治理模式的重大轉(zhuǎn)變，只有在巨大的短期壓力之下才會發(fā)生。如前面所強調(diào)的那樣，這種壓力在未來一年應(yīng)該不會出現(xiàn)，至少從目前的情形來看是這樣。特別是，近期應(yīng)該不會出現(xiàn)對條約的修訂。事實上，在英國脫歐談判結(jié)束之前，任何歐盟條約的修訂都是非常危險的。

同樣，預(yù)期不會出現(xiàn)歐盟的財政聯(lián)盟，即在歐盟層面統(tǒng)一債務(wù)發(fā)行和統(tǒng)一財政收入的全面合作機制。歐元區(qū)在財政方面的合作非常有限。雖然有一些長期的財政合作制度，例如關(guān)稅和糖稅，但這些機制還遠不是一個完整的合作框架，也不能期望目前這些妨礙歐元區(qū)出現(xiàn)真正財政聯(lián)盟的政治和法律因素會很快消失。

即使在這些限制條件內(nèi)，我們?nèi)匀荒軌虼笥凶鳛椋梢栽谒膫€領(lǐng)域進行大膽的改革，包括更加堅實的銀行聯(lián)盟、重新改造的資本市場、財政政策的共同信息基礎(chǔ)、服務(wù)領(lǐng)域單一市場等。本文將深入討論這四個可能的改革方向。

鋼鐵般堅實的銀行聯(lián)盟

銀行聯(lián)盟是指在歐盟層面（這里具體指歐元區(qū)層面），將銀行業(yè)的政策工具匯集起來，以打破銀行和主權(quán)國家之間的惡性循環(huán)。歐元區(qū)國家領(lǐng)導(dǎo)人在2012年歐盟峰會的標志性宣言以及后續(xù)聲明中屢次提到這個問題。如此清晰的政策表達來源于2012年中期政策突破之前那幾個月的痛苦教訓(xùn)。在2011年下半年至2012年上半年期間，國家銀行系統(tǒng)和相應(yīng)的主權(quán)債務(wù)發(fā)行者之間的金融聯(lián)系產(chǎn)生了一種傳染性的不穩(wěn)定動態(tài)機制，這種機制可能被打上政府對銀行業(yè)部門的隱性擔(dān)保、金融壓抑或者銀行國有化等種種標簽，當(dāng)時的情形幾乎導(dǎo)致歐元區(qū)貨幣一體化進程不可逆轉(zhuǎn)的崩塌。只要真正的財政聯(lián)盟不可能進行，銀行聯(lián)盟最終也就成為打破這一惡性循環(huán)的唯一正確手段。

幾項重要的政策行動來源于這一共識：創(chuàng)建一個全新的銀行業(yè)監(jiān)管體系（也被稱為單一監(jiān)管機制），這個體系的核心為歐洲中央銀行。從公共財政救助銀行危機，到公共財政與私人股東等利益相關(guān)者共擔(dān)風(fēng)險，這一實踐在2014年《銀行復(fù)蘇和清算指令》中實現(xiàn)。通過建立單一清算委員會和單一清算基金，對受困的歐元區(qū)銀行進行清算，現(xiàn)在這兩個機制都已經(jīng)運行一年有余。雖然已經(jīng)有了這些突破性的成就，歐盟的銀行聯(lián)盟仍然不夠完善，它僅能夠減輕主權(quán)國家同銀行間的惡性循環(huán)，但是不足以徹底打破這一惡性循環(huán)。要達到這一目的，還需要進一步的改革。

現(xiàn)在沒有足夠的時間討論這些措施的細節(jié)問題，但是它們至少應(yīng)該包含三個維度。第一，發(fā)生危機時共同承擔(dān)銀行損失的框架在歐盟成員國之間應(yīng)該更為一致，這需要統(tǒng)一銀行破產(chǎn)清算方面的法律。第二，監(jiān)管部門應(yīng)該確保政府不能獲得便宜的銀行融資，所以應(yīng)該針對銀行持有主權(quán)國家債務(wù)頭寸建立有約束力的監(jiān)管框架。歐元區(qū)不能夠?qū)⑦@些監(jiān)管委托給巴塞爾委員會等國際機構(gòu)，因為問題就聚焦在歐元區(qū)銀行的主權(quán)債務(wù)頭寸，從本質(zhì)上看是歐元區(qū)獨有的。第三，需要一個明確的風(fēng)險共享機制，以降低地方銀行問題引發(fā)主權(quán)債務(wù)危機的可能性。為此，應(yīng)該采取多種不同形式，包括根據(jù)歐盟委員會2015年建議的路線創(chuàng)建歐盟存款保險系統(tǒng)，這將是歐盟穩(wěn)定機制以及未來歐盟存款保險制度的補充。

這三個維度是相互依存的，雖然它們的實施需要分階段進行。此外，銀行聯(lián)盟架構(gòu)需要在權(quán)利下放原則和均衡性方面多下功夫，以確保小銀行遵守高度審慎的監(jiān)管標準，減少不必要的負擔(dān)。

資本市場聯(lián)盟2.0

歐盟資本市場聯(lián)盟（CMU）于2014年6月份被首次提出，主要目的是降低歐盟金融系統(tǒng)對銀行融資的過度依賴。英國脫歐使CMU改革的緊迫性大大增加。

歐盟大部分金融市場活動都在倫敦這個金融中心進行，統(tǒng)一被英國政府監(jiān)管。英國脫歐之后，歐盟將面臨監(jiān)管分散化的風(fēng)險。不同的國家采取不同的監(jiān)管方式，這將導(dǎo)致監(jiān)管漏洞、歐盟政策執(zhí)行力下降、融資成本上升等問題。

銀行間接融資占歐盟金融市場的比例很高，銀行聯(lián)盟本身不可能解決上述問題，因為其很多方面都與審慎監(jiān)管無關(guān)。例如，金融衍生工具的監(jiān)管基本上是由證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)來執(zhí)行，而不是審慎監(jiān)管機構(gòu)。而且在大部分歐盟國家，二者是相互獨立的機構(gòu)（雖然在德國不是）。英國脫歐后，CMU的重建應(yīng)該將重點放在整體監(jiān)管架構(gòu)的改革上（可能的話輔以監(jiān)管協(xié)調(diào)），以實現(xiàn)對金融市場的整體監(jiān)管。

在具體實踐中，需要加強對歐盟證券及市場管理局（ESMA）的改革力度，使其成為證券領(lǐng)域真正的政策制定中心。一些政策決定權(quán)依然存在于歐盟各國內(nèi)，但是在ESMA要形成一個超然于各個國家之上的監(jiān)管機制。

此外，應(yīng)允許建立位于第三國（例如英國）的監(jiān)管機構(gòu)，以允許ESMA和ECB等歐盟監(jiān)管機構(gòu)對歐盟之外的市場基礎(chǔ)設(shè)施進行監(jiān)督，只要這些市場基礎(chǔ)設(shè)施對歐盟的金融體系有著關(guān)鍵影響。美國的監(jiān)管制度就是如此，它可以直接監(jiān)督檢查倫敦或其他關(guān)鍵市場基礎(chǔ)設(shè)施。歐盟應(yīng)該向美國學(xué)習(xí)經(jīng)驗，從自身短板中吸取教訓(xùn)，重新修訂該領(lǐng)域的監(jiān)管框架。

財政政策的可靠信息基礎(chǔ)

正如前文所述，現(xiàn)在建立財政聯(lián)盟是不現(xiàn)實的。財政聯(lián)盟的建立需要經(jīng)過翔實的研究，歐盟顯然在政治上尚未做好準備。而且在沒有財政聯(lián)盟的情況下，歐盟也能夠完全克服其現(xiàn)有挑戰(zhàn)。但這并不意味著為提升歐盟目前不完美的財政框架就不能或者不應(yīng)該做一些事情。

可惜的是，《馬斯特里赫特條約》（后改為《穩(wěn)定與增長公約》）沒有按照起草者設(shè)想的那樣運行。法國和德國在15年前就背離了該條約。為了更好地實現(xiàn)經(jīng)濟目標，需要對這個框架做更多的微調(diào)，但是它很快就變得過于復(fù)雜，可信度也更為弱化，當(dāng)前歐盟的形勢正是如此。

同時，歐盟似乎并沒有從財政政策失誤中吸取教訓(xùn)：希臘受各股政治勢力的影響對其真實財政狀況進行數(shù)次錯誤披露，這導(dǎo)致了2010年的鬧劇。現(xiàn)在，在編制國民經(jīng)濟賬戶和國家經(jīng)濟數(shù)據(jù)時受到政治壓力與干涉的問題依然存在。不僅在希臘，整個歐盟都迫切需要改革。

所以，有必要建立針對歐盟各國政府的會計和審計框架，這就需要一個強大的中央機構(gòu)來保證歐盟各國政府?dāng)?shù)據(jù)信息的相關(guān)性、可比性、可靠性和可讀性。會計標準應(yīng)該基于權(quán)責(zé)發(fā)生制，不過歐盟使用權(quán)責(zé)發(fā)生制的國家很少，比如德國就未使用。同樣重要的是，歐盟統(tǒng)計局應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€真正立足歐盟層面的審計機構(gòu)。這些中央化的制度安排應(yīng)該同樣適用于國家層級以下的各級政府，因為地方政府各項數(shù)據(jù)的加總就得出綜合國民經(jīng)濟數(shù)據(jù)。

歐盟層面的結(jié)構(gòu)改革：服務(wù)領(lǐng)域的單一市場

歐洲單一市場政策一向在商品領(lǐng)域和不受管制的服務(wù)領(lǐng)域非常成功，但在受管制的服務(wù)領(lǐng)域則表現(xiàn)較差。隨著受管制的服務(wù)業(yè)在歐盟經(jīng)濟中的份額不斷提升，如果歐盟不能完成該領(lǐng)域的市場統(tǒng)一，將不利于歐盟經(jīng)濟一體化。這是因為，在管制領(lǐng)域，市場結(jié)構(gòu)不僅被規(guī)則和政策所影響，還被如何執(zhí)行和貫徹規(guī)則和政策所影響，而如何執(zhí)行規(guī)則往往涉及一定程度的行政自由裁量權(quán)。如果這種行政自由裁量權(quán)掌握在國家手中，那么在不同國家之間有可能出現(xiàn)市場隔離。

“歐盟資本市場聯(lián)盟2.0”和銀行聯(lián)盟可以提升受管制的服務(wù)業(yè)的融合度，通過在歐盟框架下完善國家權(quán)力執(zhí)行機制，從而形成輻射狀的統(tǒng)一監(jiān)管模式。這種方法應(yīng)該被延伸至更廣范圍，包括能源（如電力和天然氣網(wǎng)絡(luò)）、數(shù)字服務(wù)（如隱私保護）以及各種受監(jiān)管的行業(yè)（如健康和教育服務(wù)）。

對歐盟監(jiān)管架構(gòu)進行整體改革，通過在歐盟層面建立各個行業(yè)和部門的專業(yè)機構(gòu)，以實現(xiàn)具有約束力的決策而非松散的協(xié)調(diào)，一直以來被認為在政治上不可行。但是歐盟銀行監(jiān)管的初步成功已經(jīng)帶來了一些改變。隨著英國脫歐后喪失否決權(quán)，現(xiàn)在可能是歐盟進行機構(gòu)設(shè)置、在更廣泛的部門實現(xiàn)單一市場目標的時機。

結(jié)語

歐盟剛剛度過了長達十年的經(jīng)濟動蕩，現(xiàn)在應(yīng)該考慮在歐盟銀行監(jiān)管改革取得進展的基礎(chǔ)上采取更有新意的政策行動，在銀行業(yè)、資本市場、財政（目前是財政信息共享）、結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟政策等方面建立更為一致的監(jiān)管框架。

當(dāng)然，歐盟的現(xiàn)狀不容樂觀。即使2017年歐盟沒有出現(xiàn)新的問題，離回歸正常經(jīng)濟和金融狀態(tài)也相距甚遠。這正是2017年開展一個戰(zhàn)略性、前瞻性政策大討論的必要性所在。歐盟合則立、分則亡。

（作者為彼得森國際經(jīng)濟研究所研究員，本文為作者在歐洲管理技術(shù)學(xué)院的授課內(nèi)容。王藝璇譯）