馮英+楊佳瑋

〔摘要〕實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的關(guān)鍵性條件在于政策的執(zhí)行力，而執(zhí)行力大小又受各種因素制約。文章以一典型的貧困地區(qū)河北省L村的政策執(zhí)行為例，對(duì)貧困地區(qū)扶貧政策執(zhí)行的影響因素進(jìn)行考察。針對(duì)研究目標(biāo)，將政策執(zhí)行綜合模型進(jìn)行適度調(diào)適后提煉出“問(wèn)題的可解決性、政策和制度的規(guī)制能力、政策的外部環(huán)境”三個(gè)影響執(zhí)行力的關(guān)鍵性因素，并以此為分析框架，對(duì)河北省L村的政策執(zhí)行的影響因素做實(shí)證分析。希圖通過(guò)對(duì)貧困地區(qū)扶貧政策執(zhí)行的影響因素進(jìn)行分析，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行力的提升提供借鑒。

〔關(guān)鍵詞〕扶貧政策；執(zhí)行力；影響因素；L村

〔中圖分類號(hào)〕〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕〔文章編號(hào)〕1008-2689（2017）02-0088-09

一、 問(wèn)題的提出與研究框架

貧困問(wèn)題是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口素質(zhì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型等多方面的綜合性問(wèn)題，中國(guó)政府歷來(lái)重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，十八大提出了到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，目前貧困問(wèn)題也成為構(gòu)建和諧社會(huì)的瓶頸。針對(duì)此問(wèn)題，中國(guó)各級(jí)政府相繼出臺(tái)了諸多扶貧政策，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020 年）》中明確提出實(shí)施連片貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展的重要任務(wù)，指出扶貧攻堅(jiān)是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)新階段扶貧開(kāi)發(fā)形勢(shì)下進(jìn)行科學(xué)判斷的基礎(chǔ)上做出的重大決策，《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》中明確提出了全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求，到二○二○年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困[1]。

習(xí)近平總書記在2013年11月于湖南湘西考察時(shí)，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”：扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。中共中央辦公廳于2013年印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)的通知》

[2]，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》[3]、《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》[4]。精準(zhǔn)扶貧就是要求實(shí)施精細(xì)化的扶貧方式，從扶貧機(jī)制上由主要依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓滴效應(yīng)”到更加注重“靶向性”對(duì)目標(biāo)人群直接加以扶貧干預(yù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整[5]。以上文件對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”進(jìn)行了規(guī)范、系統(tǒng)的說(shuō)明：第一，精準(zhǔn)化理念是精準(zhǔn)扶貧思想的核心要義。扶貧工作貴在看真貧、扶真貧、真扶貧，少搞一些“盆景”，多搞一些惠及廣大貧困人口的實(shí)事；第二，分批分類理念是精準(zhǔn)扶貧思想的基礎(chǔ)工具。

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，首先要做到脫貧需求的精準(zhǔn)識(shí)別，了解現(xiàn)實(shí)中被扶持區(qū)域的“真問(wèn)題”，才能找到和當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r相匹配的扶貧策略與扶貧產(chǎn)品，之后，才談得上脫貧規(guī)劃的精心設(shè)計(jì)、脫貧措施的精準(zhǔn)提供、扶貧過(guò)程的精準(zhǔn)管理以及扶貧效果的精細(xì)化評(píng)估。因此，首要的問(wèn)題是需要“沉下去”對(duì)扶貧地區(qū)基本狀況的深入考察，從而提高扶貧實(shí)效。一些地區(qū)，往往由于基礎(chǔ)性的條件的匱乏，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧之路并不易走。

為了解決貧困問(wèn)題，國(guó)家制定并推行相應(yīng)的扶貧政策，集中財(cái)政、人力等資源來(lái)解決特困區(qū)的貧困問(wèn)題。政策執(zhí)行作為將政策目標(biāo)和政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，在政策周期中具有至關(guān)重要的作用。但是基于以往的經(jīng)驗(yàn)，一些扶貧政策執(zhí)行后效果難盡人意，而執(zhí)行效果與執(zhí)行力之強(qiáng)弱密切相關(guān)，而執(zhí)行力又是受多重因素影響的。政策的執(zhí)行力即政策執(zhí)行主體的行動(dòng)力，而政策執(zhí)行主體的行動(dòng)力又是主體自身結(jié)構(gòu)和政策執(zhí)行客體、政策執(zhí)行制度、政策執(zhí)行資源、政策執(zhí)行環(huán)境等因素綜合作用的結(jié)果[6]。

政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，它是政策執(zhí)行者通過(guò)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、運(yùn)用政策資源，采取一定的行動(dòng)，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，在政策周期中具有至關(guān)重要的地位與作用。影響政策執(zhí)行力的因素分析屬于因果性研究，而歸因聚類分析因其所涉要素的多元性及其作用機(jī)理的復(fù)雜性，一直是問(wèn)題研究中的難題。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中未能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的執(zhí)行力因素，許多學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了可貴的探索。論者認(rèn)為，由于手段、資源等因素的影響，某步驟的欠缺或者多余、某因素發(fā)揮作用的過(guò)大或過(guò)小，會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位，進(jìn)而影響政策效果。政策執(zhí)行模式也直接影響著政策績(jī)效。新形勢(shì)下，中國(guó)的扶貧政策應(yīng)將自上而下與自下而上的執(zhí)行模式結(jié)合起來(lái)，形成組合策略[7]。由于公共政策的執(zhí)行，是一個(gè)政策本身、外在環(huán)境、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體不斷互動(dòng)的過(guò)程，因此，需要盡量避免單個(gè)因素以及相互間互動(dòng)而產(chǎn)生的消極影響，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)以及政策價(jià)值的最優(yōu)化

[8]。扶貧政策執(zhí)行的過(guò)程中，不同主體間的博弈互動(dòng)可能造成扶貧資金傳遞過(guò)程中的損耗

[9]，因而會(huì)影響資金的使用效果。政策的外部環(huán)境包括貧困地區(qū)的市場(chǎng)化程度、信息化程度等因素?，F(xiàn)代社會(huì)大眾傳媒迅速發(fā)展，并且已經(jīng)成為社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)不可或缺的因素，為此，媒體應(yīng)該充分發(fā)揮其宣傳引導(dǎo)、溝通反饋、監(jiān)督的作用

[10]。上述對(duì)扶貧政策執(zhí)行力影響因素的探討不無(wú)啟發(fā)意義，但聚焦到某一特定區(qū)域可以發(fā)現(xiàn)，普遍性證成結(jié)論是問(wèn)題性質(zhì)、制度規(guī)制能力及外部環(huán)境三大方面作為基本條件，是影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵性要素，也是理論考察中最基本的考量因素。為此，筆者進(jìn)一步做出的研究是，將政策執(zhí)行綜合模型化繁為簡(jiǎn)，進(jìn)行適度調(diào)適后提煉出“問(wèn)題的可解決性、政策和制度的規(guī)制能力、政策的外部環(huán)境”三大影響執(zhí)行力的關(guān)鍵性因素，并以此為分析框架對(duì)河北省L村的政策執(zhí)行的影響因素做出系統(tǒng)性解釋。

個(gè)案研究是社會(huì)科學(xué)中最為常見(jiàn)的研究方法之一。筆者基于對(duì)典型貧困地區(qū)河北省L村的全方位考察，從中發(fā)現(xiàn)影響扶貧政策執(zhí)行力的關(guān)鍵性問(wèn)題，從而對(duì)扶貧政策的精準(zhǔn)實(shí)施提供個(gè)案啟示。L村地處冀晉交界的太行深山區(qū)，是國(guó)家重點(diǎn)扶持的燕山—太行山集中連片特困區(qū)的特困村，2012年L村人均可支配收入1045元，屬于特困村。習(xí)近平總書記于2012年12月視察當(dāng)?shù)?，因而備受各?jí)政府、媒體的關(guān)注，故此研究其扶貧政策的執(zhí)行狀況具有很強(qiáng)的代表性。筆者分別于 2013年5月、6月及2014年4月間，三次到河北省L村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，之后又通過(guò)電話等方式做了不定期的回訪。文中的事實(shí)描述部分均基于此。

20世紀(jì)70年代以后，公共政策學(xué)者從不同的視角來(lái)研究影響政策執(zhí)行的因素，形成了不同的政策執(zhí)行模型。T.史密斯提出了政策執(zhí)行過(guò)程模型，他認(rèn)為政策執(zhí)行過(guò)程中所涉及的重大因素有四方面：一是理想化的政策，二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，三是目標(biāo)群體，四是環(huán)境因素[11]

。范米特和范霍恩提出了政策執(zhí)行系統(tǒng)模型[12]，他們認(rèn)為在政策執(zhí)行過(guò)程中存在六大因素，其互動(dòng)狀況會(huì)影響政策績(jī)效，這六大因素分別是政策目標(biāo)于標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、組織間的溝通與強(qiáng)制行為、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境以及執(zhí)行者偏好等。M.麥克勞夫林的政策執(zhí)行互適模型認(rèn)為政策執(zhí)行是執(zhí)行者和受影響者之間就目標(biāo)和手段做出相互調(diào)試的一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡過(guò)程

[13]。保羅·A.薩巴蒂爾和丹尼爾·A.馬茲馬尼安二人提出了政策執(zhí)行的綜合模型[14]，政策執(zhí)行各個(gè)階段的影響因素主要有三類：政策問(wèn)題的可解決程度，政策本身的規(guī)制能力和政策以外的變量。

以上政策執(zhí)行模型既反映了政策執(zhí)行的一般特征，也體現(xiàn)出對(duì)不同地域特殊性的關(guān)照?；谏鲜鲋T政策執(zhí)行模型中普遍指向的共性因素，并結(jié)合中國(guó)的特定情境，筆者將影響因素提煉為“問(wèn)題的可解決性”、“政策和制度的規(guī)制能力”及“政策的外部環(huán)境”三個(gè)方面，并形成了“農(nóng)村貧困地區(qū)扶貧政策執(zhí)行的影響因素”的分析框架（圖1）。資源稟賦主要體現(xiàn)在自然資源的可利用、可開(kāi)發(fā)程度上。目標(biāo)群體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力表現(xiàn)為貧困人口人力資源的水平高低和貧困人口社區(qū)間的互助等方面。政策資源的充足性是指脫貧所需要的經(jīng)費(fèi)資源、人力資源和信息資源的充足性程度。不同層級(jí)間的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度是指各層級(jí)政府與所幫扶對(duì)象之間的融洽銜接、互相配合的契合度。執(zhí)行主體的專業(yè)性是指各自參與扶貧工作的經(jīng)驗(yàn)、水平、能力、素質(zhì)等稟賦條件。參與主體的多元性指政府、非政府組織、社區(qū)和個(gè)人等多元主體參與扶貧工作的格局。政策的外部環(huán)境包括政治環(huán)境與社會(huì)環(huán)境。

二、 貧困地區(qū)的主要扶貧政策及

在L村的執(zhí)行效果分析

1. 貧困地區(qū)的主要扶貧政策及在L村采取的落實(shí)措施

近年來(lái)，國(guó)家、省、市、縣等各級(jí)政府出臺(tái)的扶貧政策較為密集。就河北省來(lái)說(shuō)，國(guó)家性政策覆蓋了空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、人力開(kāi)發(fā)等方面。省政府的扶貧政策覆蓋了資金扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。市政府、縣政府的扶貧政策則進(jìn)一步細(xì)化，提出了定點(diǎn)幫扶、依據(jù)自身特色發(fā)展等具體措施。L村實(shí)施扶貧政策主要表現(xiàn)在以下幾方面，道路、房屋、學(xué)校、養(yǎng)老院、衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋等社會(huì)服務(wù)的提供，引進(jìn)農(nóng)業(yè)專家?guī)头?、大力發(fā)展職業(yè)教育等人力資源的幫扶發(fā)展，農(nóng)村電商建設(shè)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等增加經(jīng)濟(jì)收入渠道的開(kāi)辟等方面。圖2是以L村為例做出的政策梳理。

2. L村扶貧政策執(zhí)行效果描述

可以說(shuō)，針對(duì)L村所在的省、市、縣、鄉(xiāng)的扶貧政策、意見(jiàn)、方案層出不窮，涵蓋了財(cái)政資金、技術(shù)扶持、人員調(diào)配等諸多方面，這些政策的目標(biāo)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金扶貧、公共服務(wù)的提供、人力資源的開(kāi)發(fā)以及人均收入提高等方面。針對(duì)上述政策，L村也采取了相應(yīng)的措施進(jìn)行落實(shí)，取得的成效是顯見(jiàn)的，但總體來(lái)看，距離政策目標(biāo)還存在較大差距，現(xiàn)以幾個(gè)主要政策落實(shí)情況為例簡(jiǎn)要說(shuō)明。

《燕山—太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020年）》的政策目標(biāo)包括綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，貧困人口數(shù)量減半、農(nóng)村人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)水平等內(nèi)容，調(diào)研情況表明，貧困人口數(shù)量確有減少但未及半數(shù)，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)不明顯?！蛾P(guān)于支持環(huán)首都扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)及阜平縣加快發(fā)展的若干政策意見(jiàn)》的主要目標(biāo)是扶貧對(duì)象人均純收入到2015年比2010年翻一番，各縣農(nóng)民人均純收入增

幅高于全省增幅兩個(gè)百分點(diǎn)以上。根據(jù)當(dāng)時(shí)的調(diào)研情況，達(dá)到這一目標(biāo)有相當(dāng)大的難度。保定市政府出臺(tái)的兩項(xiàng)政策目標(biāo)包括建立長(zhǎng)效扶貧長(zhǎng)效機(jī)制、集合資源、招商引資、脫貧致富，幫扶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫扶教育培訓(xùn)等內(nèi)容，調(diào)研發(fā)現(xiàn)L村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯，招商引資項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)展，長(zhǎng)效扶貧機(jī)制還未建立。F縣出臺(tái)的兩項(xiàng)政策目標(biāo)主要有招商引資、增加農(nóng)民收入等，實(shí)際情況為招商引資項(xiàng)目截止筆者最后一次調(diào)研前未實(shí)現(xiàn)，計(jì)劃引進(jìn)的水廠遲遲未建立。

L村與其他貧困村相比，最顯著的變化即由于習(xí)總書記于2012年12月到當(dāng)?shù)匾暡旌螳@得了大量來(lái)自政府和媒體的關(guān)注，由此帶來(lái)的外界幫扶（個(gè)人及非政府組織）的數(shù)量顯著高于其他地區(qū)，進(jìn)而由各級(jí)政府出臺(tái)的扶貧政策的數(shù)量也多于其他地區(qū)。另外，L村的顯著變化即當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施改善明顯，村口新建了公園、翻新了戲臺(tái)、新建了鄉(xiāng)村小學(xué)及養(yǎng)老院、道路硬化，新修了村部辦公室、圖書室、衛(wèi)生室等，但戲臺(tái)、圖書室等基礎(chǔ)設(shè)施的利用率低，長(zhǎng)期閑置，衛(wèi)生室醫(yī)生長(zhǎng)期不在。村民獲取收入的基本來(lái)源發(fā)生了變化，之前依靠農(nóng)作物和外出打工為主，現(xiàn)在依靠土地流轉(zhuǎn)承包金和外出打工為主。招商引資方面，L村未憑借自身資源獲得新的增收渠道，招商項(xiàng)目?jī)赡觊g沒(méi)有進(jìn)展。當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)牧資源現(xiàn)在依靠外來(lái)游客購(gòu)買以及農(nóng)村電子商務(wù)平臺(tái)銷售，處于起步階段。依照各級(jí)政策的目標(biāo)，L村的基礎(chǔ)設(shè)施改善顯著、招商引資項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，人均增收來(lái)源發(fā)生變化。

三、 影響L村扶貧政策執(zhí)行力的因素分析

依據(jù)本文的分析框架，問(wèn)題的可解決性、政策和制度的規(guī)制能力、政策的外部環(huán)境是分析影響政策執(zhí)行力的三個(gè)因素類型。其中問(wèn)題的可解決程度是指政策問(wèn)題可解決的難易度大小如何，對(duì)于貧困問(wèn)題而言，自然稟賦與政策目標(biāo)群體是兩大關(guān)鍵性要素。政策和制度的規(guī)制能力包括政策執(zhí)行資源的充足性、政策執(zhí)行主體的能力、執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)度以及多元執(zhí)行主體的參與度。政策的外部環(huán)境包括政治環(huán)境與社會(huì)環(huán)境。

1. 問(wèn)題的可解決性因素分析

在自然稟賦方面，L村條件明顯不足。L村隸屬國(guó)家重點(diǎn)扶持的燕山—太行山集中連片特困區(qū)。該村土地貧瘠，同保定市中、東部的農(nóng)村比較，僅依靠種植糧食作物獲取的每畝年收入差距就有一倍以上。糧食作物收入大部分用于自給自足，能夠產(chǎn)生剩余并進(jìn)行市場(chǎng)交易的數(shù)量有限?；纳胶土值刭Y源比重大，山體多為不毛之地，植被的成活率低，多數(shù)林木用來(lái)防止水土流失，僅有小部分林地資源可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入，但林業(yè)資源的變現(xiàn)周期很長(zhǎng)，這也限制了當(dāng)?shù)厝嗣裨诙虝r(shí)期內(nèi)增收的可能。

政策目標(biāo)群體方面，L村村民文化素質(zhì)偏低。調(diào)研顯示，L村有村民563人，其中初中（含初中）以下文化程度479人，占85%，高中（含高中）以上文化程度54人，僅占9.7%資料來(lái)源：河北省委辦公廳駐駱駝灣村工作組在駐村幫扶期間調(diào)研基本情況制作的資料冊(cè)，與全國(guó)平均水平22.96%相比，還有很大差距。村民的知識(shí)水平影響了其勞動(dòng)專業(yè)素質(zhì)和技能的獲得。同時(shí)，由于當(dāng)?shù)責(zé)o鄉(xiāng)村小學(xué)，適齡學(xué)童外出上學(xué)須家長(zhǎng)陪讀，既提高了教育成本，又使家庭喪失了其他獲得收入的機(jī)會(huì)。勞動(dòng)力缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)、務(wù)工技能和服務(wù)技能等培訓(xùn)服務(wù)，外出打工也多從事技術(shù)含量較低的體力勞動(dòng)，緩解貧困的能力有限。

L村的貧困具有典型的成群結(jié)片性，而早有研究表明，成群結(jié)片的存在也使得政策執(zhí)行難度增大，民眾自助顯得虛弱無(wú)力，依靠社區(qū)之間親鄰互助的途徑解決問(wèn)題的可能性很低[15]，另外，缺乏鄉(xiāng)村企業(yè)的幫扶，也是限制內(nèi)生型發(fā)展的一個(gè)方面。按照公共政策的一般原理，政策執(zhí)行是政策主體和客體互動(dòng)的一個(gè)過(guò)程，目標(biāo)群體內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，對(duì)政策認(rèn)同度低，不予以配合，必然會(huì)加大政策問(wèn)題的解決程度，影響政策執(zhí)行力，進(jìn)而影響政策目標(biāo)達(dá)成。

2. 政策和制度的規(guī)制能力

首先，政策執(zhí)行資源的不充足性問(wèn)題與投入的不平衡性問(wèn)題突出。

政策方案要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政策執(zhí)行資源的充足性是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。政策執(zhí)行資源主要包括經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源等。依托國(guó)家級(jí)各級(jí)政府的貧困政策，當(dāng)?shù)孬@得的各級(jí)財(cái)政撥款類的經(jīng)費(fèi)資源在短期內(nèi)增長(zhǎng)較快，L村存在的主要問(wèn)題是作為執(zhí)行主體的人力資源與信息資源的匱乏問(wèn)題。人力資源方面，人力資本是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力，相對(duì)于貧困人口而言，脫貧的可能性與動(dòng)力都與執(zhí)行主體的自身素質(zhì)密不可分。政策執(zhí)行主體的素質(zhì)包括思想素質(zhì)、心理素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)能力等。如果政策執(zhí)行者的專業(yè)素質(zhì)低，就有可能使政策在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差甚至政策失敗，最終導(dǎo)致政策終止。

執(zhí)行主體的專業(yè)能力受到年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)培訓(xùn)等因素的共同制約。圖3顯示，村干部年齡結(jié)構(gòu)老化問(wèn)題突出。作為基層的扶貧領(lǐng)導(dǎo)，L村村干部中最年輕者也已60歲，所有人都已經(jīng)超過(guò)法定退休年齡。L村老齡化水平與全國(guó)平均水平相比較為明顯，缺少年輕力量的參與，村干部中學(xué)歷最高者僅為初中，并且沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)的扶貧培訓(xùn)和技能訓(xùn)練，思維方式落后，在行為方法上難以有效領(lǐng)導(dǎo)貧困群體脫貧。筆者在調(diào)研期間，有部分村民表達(dá)了希望將特色農(nóng)產(chǎn)品（蜂蜜、畜類肉制品等）通過(guò)電商的形式拓寬銷售渠道的想法，以及通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)L村宣傳，提升知名度發(fā)展旅游業(yè)的愿望，但L村村干部及村民中缺乏于互聯(lián)網(wǎng)電商等新興事物了解并能熟練運(yùn)用者，限制了政策客體拓寬銷售渠道增收的可能。政策執(zhí)行主體是政策執(zhí)行力的核心因素，其他任何要素都是通過(guò)政策執(zhí)行主體才能生效，缺乏專業(yè)能力的執(zhí)行主體的直接制約了政策執(zhí)行力，限制了扶貧政策的落實(shí)及其作用發(fā)揮。

村領(lǐng)導(dǎo)集體年齡偏大，缺少年輕力量的注入。之所以如此，原因再簡(jiǎn)單不過(guò)，年輕人一旦外出便不愿再返鄉(xiāng)而選擇移居是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，素質(zhì)較高人群由于條件艱苦而外流也成為了普遍現(xiàn)象。實(shí)際上，這種現(xiàn)象是貧困地區(qū)的常態(tài)現(xiàn)象，以保定市下轄阜平縣為例，2012年實(shí)際在編人數(shù)2261人，借調(diào)脫崗124人，如按正規(guī)比例配備教師資源，則缺崗621人。這三方面人力資源的缺失，使鄉(xiāng)村發(fā)展失去了支柱力量[16]。

信息時(shí)代，信息資源的價(jià)值已不必言說(shuō)，但L村的經(jīng)費(fèi)投入表現(xiàn)卻似與時(shí)代脫節(jié)。其投入與發(fā)展項(xiàng)目大多集中于物質(zhì)方面，通過(guò)信息流動(dòng)而產(chǎn)生的脫貧效應(yīng)沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。根據(jù)筆者的調(diào)研結(jié)果，截至2014年7月，L村只有村委會(huì)的一臺(tái)電腦，基本與互聯(lián)網(wǎng)隔絕；村民收看電視的數(shù)字資源來(lái)自于縣某機(jī)構(gòu)的贊助，試用期僅半年。村圖書室資料老舊，數(shù)量

有限，平時(shí)無(wú)人進(jìn)出。L村從總書記視察后近一年半時(shí)間內(nèi)，僅有來(lái)自北京高校以及保定市的文化支援建設(shè)，政策扶持方向多集中于物質(zhì)方面因而不利于目標(biāo)群體的精神脫貧進(jìn)程，物質(zhì)與精神發(fā)展不協(xié)調(diào)必將是L村今后發(fā)展中一個(gè)凸顯的問(wèn)題。

其次，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)程度低，契合難度大。

政策的執(zhí)行機(jī)制主要包括層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)行人員特性、命令傳遞序列、資源調(diào)配使用以及政策影響評(píng)估等內(nèi)容。執(zhí)行機(jī)制中每一要素的變動(dòng)均會(huì)影響政策執(zhí)行過(guò)程。層級(jí)結(jié)構(gòu)扁平化，權(quán)力中心下移，利于提高執(zhí)行效率。執(zhí)行人員的特性與偏好則會(huì)嚴(yán)重影響到政策執(zhí)行的結(jié)果。而資源的充足與否會(huì)直接影響到組織之間的溝通，影響到執(zhí)行人員能否有意愿去執(zhí)行政策。中國(guó)的官方扶貧政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)如圖4所示，主要由不同部門、多層級(jí)的組織編成，配以統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)小組。

多部門共同參與扶貧，優(yōu)點(diǎn)是可以整合不同部門的資源及專長(zhǎng)，如農(nóng)業(yè)銀行在精準(zhǔn)扶貧的“最后一公里”上相較于其他銀行而言與政策客體接觸最多，最容易提供資金支持，政府系統(tǒng)則對(duì)資金分配、項(xiàng)目引進(jìn)等具有更充足的經(jīng)驗(yàn)和決策權(quán)，多部門參與的缺點(diǎn)則是各部門有自己的資金使用目標(biāo)、使用程序和方法，不容易產(chǎn)生合力[1]。

由于多層級(jí)扶貧主體的存在，必然會(huì)產(chǎn)生機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)性問(wèn)題?，F(xiàn)有研究表明，由于在中國(guó)的農(nóng)村扶貧資金傳遞過(guò)程中，每一級(jí)都對(duì)資金使用擁有控制權(quán)力，每一級(jí)別的地方政府都有自身的利益訴求，專項(xiàng)資金往往被“層層扒皮”，在政策執(zhí)行期間，當(dāng)不同級(jí)別的政府的選擇出現(xiàn)分歧時(shí)，便經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉、權(quán)責(zé)不清等情況，降低了政策執(zhí)行力[18]。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)程度低，最終的表現(xiàn)則往往是上級(jí)政府壓制下級(jí)政府，上級(jí)政府官員“一言堂”，使扶貧政策難以在制度的軌道上正常運(yùn)行，對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生消極影響。L村的一些情況集中地反映了這些問(wèn)題。

調(diào)研中受訪者L村駐扎著省委的扶貧小組，譬如就評(píng)估項(xiàng)目引進(jìn)收益時(shí)由誰(shuí)說(shuō)了算往往產(chǎn)生分歧，多個(gè)組織機(jī)構(gòu)共同管理產(chǎn)生的往往是“1+1<2”的效果。比如L村的駐村干部出于自己的考慮更希望引進(jìn)短期內(nèi)收益明顯的項(xiàng)目或“有面子”的工程，但村干部則希望引進(jìn)能促進(jìn)當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展、徹底脫貧的項(xiàng)目。最終，L村的扶貧資金主要用于了基礎(chǔ)設(shè)施的改善，包括修路，修公園，敬老院等。顯然，在進(jìn)村的必經(jīng)之地修建公園，對(duì)因領(lǐng)導(dǎo)人視察而備受媒體關(guān)注的農(nóng)戶家庭建筑進(jìn)行翻新等項(xiàng)目更具“政績(jī)考核價(jià)值”、更有“面子”，而對(duì)L村干部而言，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金使用浮華無(wú)效，造成浪費(fèi)。

再次，參與扶貧的主體單一。

一般意義上的公共政策執(zhí)行主體主要是指政府機(jī)構(gòu)，政府行動(dòng)具有低效率、績(jī)效評(píng)估困難、缺乏競(jìng)爭(zhēng)等缺點(diǎn)。但NGO和NPO是公共政策執(zhí)行不可或缺的主體，這些組織分布廣泛，行動(dòng)快捷，具有很大的社會(huì)影響力，能增加社會(huì)參與的程度，進(jìn)而也能促進(jìn)有益的社會(huì)價(jià)值的形成和提高。政府在執(zhí)行扶貧政策的同時(shí)，應(yīng)積極地與非政府組織開(kāi)展廣泛的合作。

中國(guó)的扶貧政策執(zhí)行的一個(gè)特點(diǎn)是執(zhí)行層級(jí)較多。中國(guó)政府由五個(gè)層級(jí)構(gòu)成，一般的規(guī)律是中央政府制定政策，省級(jí)政府負(fù)責(zé)組建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并將政策細(xì)化，具體執(zhí)行活動(dòng)則依靠市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府上下聯(lián)動(dòng)配合。

當(dāng)前參與L村扶貧的主體主要是各級(jí)政府，缺乏非政府組織和非營(yíng)利組織等的積極參與。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)?shù)貜目倳浺暡旌蠼荒臧霑r(shí)間內(nèi)，僅有來(lái)自北京高校的文化支援建設(shè)實(shí)踐團(tuán)予以幫扶，來(lái)自保定市的兩場(chǎng)文化演出，一次來(lái)自北京市某企業(yè)的捐助，非政府組織、非營(yíng)利組織、志愿組織等第三部門的參與顯得尤其貧乏。此因素在中國(guó)的脫貧過(guò)程中表現(xiàn)的較為普遍，作為政府解決社會(huì)問(wèn)題途徑的有力補(bǔ)充的第三部門，行動(dòng)效率高，扶貧方式新穎，與貧困農(nóng)戶點(diǎn)對(duì)點(diǎn)接觸，政策執(zhí)行力高。在提供資源、動(dòng)員群眾等方面發(fā)揮著不同于政府的作用。NGO、NPO等未發(fā)揮其應(yīng)有的補(bǔ)充作用，發(fā)揮作用的范圍仍然有限，缺少非政府組織參與的政策執(zhí)行是不完整的。在扶貧問(wèn)題上，政府出資，第三部門負(fù)責(zé)執(zhí)行的模式也未嘗不可考慮。

3. 政策的外部環(huán)境影響扶貧政策的執(zhí)行。

政策環(huán)境是指影響政策執(zhí)行的諸多因素的綜合，包括政治環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等因素。政策環(huán)境對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置、政策資源、執(zhí)行人員的偏好等都具有直接的影響。政治環(huán)境的影響，則是多頭管理扶貧資金難以造成合力以及扶貧主體追求個(gè)人利益最大化的選擇造成的資源浪費(fèi)。同時(shí)，由于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的視察給L村帶來(lái)了扶貧發(fā)展的政治性動(dòng)力，由于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人重視，扶貧政策出臺(tái)，但這種發(fā)展不具有持續(xù)性，領(lǐng)導(dǎo)人視察的時(shí)政效應(yīng)一旦消失，發(fā)展也會(huì)隨之放緩。因此，如何通過(guò)機(jī)制建設(shè)、體制的完善來(lái)保障貧困地區(qū)的長(zhǎng)效發(fā)展，也是今后開(kāi)展扶貧工作必須思考的問(wèn)題。社會(huì)環(huán)境包含人口規(guī)模、受教育程度、社會(huì)風(fēng)尚等因素。如媒體關(guān)注程度的高低會(huì)影響多元主體的參與度，進(jìn)而增加或減小政策問(wèn)題的解決難度。世界銀行、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等貸款支持中國(guó)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧，NGO、NPO組織參與扶貧引進(jìn)先進(jìn)的扶貧經(jīng)驗(yàn)等[19]。

首先，政治環(huán)境的影響明顯。

中國(guó)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，政府官員已成為獨(dú)立的利益集團(tuán)或被利益集團(tuán)所俘獲，其行動(dòng)明顯受到追逐自我利益動(dòng)機(jī)的驅(qū)使[20]。各級(jí)政府人員都在對(duì)政策進(jìn)行自我成本—收益預(yù)期分析，都在追求與自己的政績(jī)、升遷相關(guān)的利益，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)這是一個(gè)多元執(zhí)行主體間的利益博弈過(guò)程。如某扶貧工作組在L村村口修建了一個(gè)公園，但村民要到達(dá)公園需要步行半小時(shí)以上的山路。實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)幾乎沒(méi)有村民有意愿去公園，這就是典型的為取悅視察的領(lǐng)導(dǎo)而無(wú)實(shí)際使用價(jià)值的形象工程。此外，L村在村口公園之后又新修了一座養(yǎng)老院和小學(xué)，L村養(yǎng)老主要是依靠家庭養(yǎng)老，村民沒(méi)有足夠的支付能力選擇養(yǎng)老院。目前L村的適齡學(xué)生都去鎮(zhèn)的中小學(xué)接受教育，L村適齡小學(xué)生人數(shù)不足30人，加之農(nóng)村基層教師的缺乏，在L村建造學(xué)校用于本村適齡學(xué)生的教育，也不符合實(shí)際情況。在L村建造養(yǎng)老院、學(xué)校等面子工程是基于下派的扶貧領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)選擇而進(jìn)行的面子工程，造成了資金浪費(fèi)，而對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)并無(wú)任何實(shí)際效果可言。

多頭管理導(dǎo)致扶貧資金使用不協(xié)調(diào)，資金管理分散，下達(dá)時(shí)間不一致，影響L村項(xiàng)目落實(shí)。如上圖4所示，扶貧資金由發(fā)改委、財(cái)政部門和農(nóng)行三個(gè)部門共同管理。三項(xiàng)資金由三個(gè)部門使用，各有各的原則、程序、投資方向和使用方法，在使用中難以達(dá)成一致，即便能夠達(dá)成一致，也會(huì)因討價(jià)還價(jià)造成時(shí)間浪費(fèi)、效率損失。同時(shí)L村項(xiàng)目的落實(shí)由于缺少資金，會(huì)到三個(gè)部門分別爭(zhēng)取，造成不合理的成本損失和時(shí)間浪費(fèi)。

由于中國(guó)特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)、特殊的社會(huì)動(dòng)員、整合和控制的需要以及中國(guó)共產(chǎn)黨特殊的組織方式和意識(shí)形態(tài)工具的使用，“樹(shù)典型”這一種工作方法在中國(guó)被廣泛使用。典型一旦樹(shù)起來(lái)，官員和典型便緊緊聯(lián)系在了一起，因此有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)自然會(huì)從各方面對(duì)典型進(jìn)行特殊照顧與維護(hù)，促進(jìn)典型地區(qū)的進(jìn)步[21]。但由于政策的科學(xué)性、目標(biāo)群體的支持配合程度、執(zhí)行人員的能力等問(wèn)題，即使是備受關(guān)注的“典型”地區(qū)，扶貧政策終結(jié)之后也并未完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，人民未能顯著提高生活和收入水平。樹(shù)立典型只能造成短暫的幫扶效應(yīng)，要想真正脫貧，防止再次返貧，只能依靠長(zhǎng)久的發(fā)展機(jī)制。

社會(huì)環(huán)境同樣影響L村的扶貧政策發(fā)揮作用。

L村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，在總書記視察之前不存在商店，村民購(gòu)買生活必需品只能靠來(lái)往商販或外出購(gòu)買，沒(méi)有農(nóng)村普遍存在的集市，甚至還存在以物換物的原始交易方式。L村市場(chǎng)化程度非常低，而扶貧過(guò)程也未給農(nóng)民所擁有的資源提供恰當(dāng)?shù)慕灰讏?chǎng)所及渠道，如農(nóng)產(chǎn)品直銷到城市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市的通道等。

大眾傳媒是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行不可或缺的因素之一，傳媒迅速發(fā)展，公民對(duì)傳媒的關(guān)注不斷增加，同時(shí)大眾傳媒對(duì)于政策執(zhí)行的影響力也隨之增強(qiáng)，主要包括電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等。當(dāng)代傳媒的作用主要表現(xiàn)在三方面：一是引導(dǎo)社會(huì)輿論，影響政策議程的設(shè)置；二是傳播政策信息，促進(jìn)政策的完善與執(zhí)行；三是監(jiān)督政策執(zhí)行情況。

在傳播政策信息功能上，有關(guān)L村的媒體持續(xù)關(guān)注程度低、時(shí)間短。以一年為分界點(diǎn)來(lái)闡述，在領(lǐng)導(dǎo)人效應(yīng)的影響下，當(dāng)?shù)孬@得了暫時(shí)的群眾和媒體關(guān)注、政府扶持等。但關(guān)注時(shí)間較短，媒體報(bào)道在半年后快速減少，一年后幾乎消失。媒體在此只發(fā)揮了引導(dǎo)熱點(diǎn)問(wèn)題的作用，具有新聞效應(yīng)才報(bào)道，而常規(guī)貧困以及扶貧則很少報(bào)道，未進(jìn)行持續(xù)的政策宣傳，只在當(dāng)?shù)厍闆r具有新聞效應(yīng)時(shí)進(jìn)行報(bào)道，至于扶貧政策是如何被執(zhí)行的，在媒體上仍未發(fā)現(xiàn)有關(guān)L村扶貧政策執(zhí)行過(guò)程的報(bào)道。L村地處山區(qū)，偏遠(yuǎn)難行，同時(shí)由于媒體宣傳不夠，只在領(lǐng)導(dǎo)人視察后短期內(nèi)予以報(bào)道，客觀上限制了其他主體參與政策執(zhí)行的機(jī)會(huì)。這充分體現(xiàn)出中國(guó)的大眾傳媒發(fā)揮作用。只有充分發(fā)揮了議程引導(dǎo)、宣傳溝通、監(jiān)督反饋?zhàn)饔玫拿襟w才能實(shí)現(xiàn)大眾傳媒與公共政策的良性互動(dòng)，使公共政策更好地服務(wù)于公共利益。

政策環(huán)境的復(fù)雜性、多樣性導(dǎo)致了政策執(zhí)行的難度增加。綜上，L村扶貧政策執(zhí)行的政治、社會(huì)環(huán)境均未給政策執(zhí)行提供有力的幫助。

四、 結(jié) 論

在中國(guó)努力跨越中等收入陷阱的同時(shí)，貧困尤其是農(nóng)村貧困狀況依然嚴(yán)峻。精準(zhǔn)扶貧是中國(guó)扶貧進(jìn)行到新階段后的新舉措，符合中國(guó)國(guó)情，事關(guān)全面小康社會(huì)的建成。L村是中國(guó)眾多貧困地區(qū)的典型代表，加之其由于習(xí)總書記的視察而名噪一時(shí)，在分析扶貧政策執(zhí)行的影響因素上更具代表性。

針對(duì)問(wèn)題的可解決性、政策和制度的規(guī)制能力和政策的外部環(huán)境三類扶貧政策執(zhí)行的影響因素，論者認(rèn)為要想實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，提高扶貧政策的效用，須從以下幾方面著力：提升貧困地區(qū)人民的自我發(fā)展能力，提高教育和專業(yè)技能水平；物質(zhì)扶貧與精神扶貧并舉；各層級(jí)執(zhí)行主體進(jìn)行利益整合，協(xié)調(diào)一致行動(dòng)；強(qiáng)調(diào)官方主體和非官方活動(dòng)者共同參與扶貧開(kāi)發(fā)；提升執(zhí)行人員的專業(yè)能力和職業(yè)道德；媒體充分發(fā)揮其導(dǎo)向功能；注重扶貧資金的規(guī)范化使用以及體制機(jī)制建設(shè)和完善，加強(qiáng)對(duì)扶貧過(guò)程的監(jiān)督。希望通過(guò)對(duì)扶貧政策執(zhí)行影響因素的分析，對(duì)地方扶貧工作的開(kāi)展以及精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施提供一些經(jīng)驗(yàn)，提升扶貧政策執(zhí)行力，真正發(fā)揮政策效果，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

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