●孫玉棟 龐 偉

專題：政府間事權(quán)與支出責任劃分再探討

我國中央與地方事權(quán)與支出責任劃分的再思考

●孫玉棟 龐 偉

合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責任是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文通過分析我國政府間事權(quán)與支出責任劃分現(xiàn)狀，分析了當前存在的一些問題。由于政府職能定位不清、“文件治國”的痕跡明顯以及中央的決策權(quán)限過大等原因，導致目前事權(quán)劃分法治化、規(guī)范化程度不高。另外，地方政府仍承擔了一部分中央事權(quán)的支出責任。甚至即使屬于共同事權(quán)，地方政府的支出責任相差也較大。此外，通過建立隨機效應模型發(fā)現(xiàn)，地方政府支出責任與基本公共服務(wù)的改善并不存在顯著的關(guān)系。最后，本文根據(jù)分析結(jié)論，提出了相應的政策建議。

支出責任 事權(quán) 中央政府 地方政府 公共服務(wù)

一、問題的提出

1994年我國實施分稅制財政管理體制改革，初步理順了中央與地方之間的財力分配關(guān)系，為當時適應市場經(jīng)濟發(fā)展、充分發(fā)揮財政職能創(chuàng)造了條件。但隨著我國進入經(jīng)濟新常態(tài)以來，分稅制在運行過程中存在的問題越發(fā)影響到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進。政府職能定位不清，央地事權(quán)和支出責任劃分不合理，劃分缺乏法律依據(jù)等問題亟待解決。2014年6月30日，中共中央政治局會議研究并審議通過了 《深化財稅體制改革總體方案》，從預算管理制度、稅收制度體系和中央與地方政府間事權(quán)與支出責任關(guān)系三個方面逐步推進新一輪財稅體制改革。其中，央地事權(quán)和支出責任的劃分是建立現(xiàn)代財政制度、保障財政可持續(xù)性的關(guān)鍵。

在已有的研究中，Bardhan（2002）指出，由于發(fā)展中國家人口流動性、政府責任監(jiān)督機制和地方政府征稅能力有限三個方面的原因，傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦主義理論不能有效地應用于發(fā)展中國家。因此，應該將央地關(guān)系的研究視角更集中于轉(zhuǎn)型國家中。Martinez（1994）基于對俄羅斯聯(lián)邦的實證關(guān)系，認為俄羅斯政府間財政關(guān)系最大的威脅來源于支出責任的隨意轉(zhuǎn)移。由此他認為穩(wěn)定的支出責任劃分是構(gòu)建政府間財政關(guān)系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。隨后Martinez（1999）研究1988—1998年間眾多發(fā)展中國家與轉(zhuǎn)軌國家分權(quán)體制，再次強調(diào)了支出責任劃分的重要地位，認為缺少明確的支出責任劃分而涉及分權(quán)財政體制的行為是本末倒置。齊守?。?003）認為政府間財政支出責任的優(yōu)化配置是科學劃分政府間財政收入的直接基礎(chǔ)，也決定著政府間財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)與規(guī)模。趙云旗（2015）認為“支出責任”是政府事權(quán)的細化，劃清支出責任是各級政府實現(xiàn)事權(quán)的保障，是財力與事權(quán)相匹配的重要前提，是完善分稅制財政體制的重要舉措。2016年8月24日，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號，以下簡稱《指導意見》）對央地事權(quán)和支出責任劃分提出了相應的指導意見。合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，根據(jù)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會建立和完善現(xiàn)代財政制度的目標，按照我國 “十三五”規(guī)劃中加快財稅體制改革，確立合理有序的財力格局的要求，有必要對現(xiàn)階段央地事權(quán)與支出責任改革過程中存在的問題進行進一步探討。

二、我國事權(quán)與支出責任劃分沿革

事權(quán)是各級政府在從事社會經(jīng)濟活動中掌控的權(quán)力，它規(guī)定了各級政府承擔的事務(wù)的性質(zhì)和范圍。而支出責任是各級政府根據(jù)事權(quán)承擔的財政支出的范圍和項目。一般來說，政府間支出責任的劃分首先要以政府間事權(quán)劃分范圍為原則，防止政府間支出責任的混淆，甚至出現(xiàn)事權(quán)大而支出責任小或者支出責任大而事權(quán)小的不對稱現(xiàn)象。西方經(jīng)濟學關(guān)于政府間財政支出責任劃分理論主要包括五類：公共服務(wù)效率論、受益范圍論、支出規(guī)模論、外部性理論和資源配置論。每一種劃分理論都按照各自的角度，對政府間支出責任劃分提供了一些科學的理論依據(jù)。但是由于我國政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的獨特性，不能完全照搬西方的支出責任劃分原則。Martinez（1999）也指出并不存在普遍適用的政府間支出責任劃分原則，如何劃分應該按照分權(quán)化的戰(zhàn)略目的或者中央政府的目標完成情況來判斷是否合適。

在我國，事權(quán)與支出責任劃分經(jīng)歷了三個階段的演變：按照黨的十四屆三中全會的決定，為了進一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，我國實行分稅制改革。1993年12月15日，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號）規(guī)定，從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。按照中央與地方的事權(quán)劃分，強調(diào)“事權(quán)與財權(quán)相適應”，合理確定了各級財政的支出范圍。但當時只是籠統(tǒng)規(guī)定了中央與地方政府的支出責任，并沒有明確界定中央和地方的事權(quán)。同時由于央地的支出責任并沒有與各自的財政收入掛鉤，導致地方政府財政收支缺口逐步加大，難以有效地提供公共產(chǎn)品。為逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，2006年10月11日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》強調(diào)“財力與事權(quán)相匹配”，我國建立和完善了公共財政制度，進一步明確了中央和地方的事權(quán)。但基層財政困難始終難以得到解決，隨著我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善加上新常態(tài)下重塑央地關(guān)系的需要，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立“事權(quán)和支出責任相適應”的制度，保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，適度加強中央事權(quán)和支出責任。

2016年，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》中提出，財政事權(quán)是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責，支出責任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。國務(wù)院按照體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實現(xiàn)權(quán)責利相統(tǒng)一、激勵地方政府主動作為、支出責任與財政事權(quán)相適應的原則，將政府間事權(quán)劃分為中央財政事權(quán)、地方財政事權(quán)和中央與地方共同的財政事權(quán)，對應的支出責任分別由中央承擔、地方承擔和中央與地方共同承擔。整體上看，中央上收事權(quán)的趨勢比較明顯，也較為清晰地界定了事權(quán)和支出責任的劃分領(lǐng)域，有利于緩解地方政府的財政壓力。但也可以看出，由于厘清央地關(guān)系、合理劃分央地事權(quán)與支出責任是一個需要各方面配合、協(xié)同推進的過程，因此在具體實施過程中肯定存在一些需要注意的問題。由于政府間事權(quán)與支出責任既有聯(lián)系，又有所不同。事權(quán)與支出責任的劃分不可能一以貫之，所以本文將分別對事權(quán)與支出責任劃分的現(xiàn)狀進行討論分析。

三、對我國事權(quán)劃分現(xiàn)狀的思考

（一）政府職能定位不清

市場經(jīng)濟體制存在兩種資源配置系統(tǒng)，一是市場，二是政府。政府作為“市場失靈”的產(chǎn)物，就必須考慮介入市場時的邊界問題。隨著我國改革開放以來市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展，與市場經(jīng)濟相適應的政府職能轉(zhuǎn)變不僅關(guān)系到基本公共服務(wù)體系自身的構(gòu)建，也與能否實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。因此，在落實基本公共服務(wù)提供責任、提高基本公共服務(wù)供給效率之前，需要明晰政府職能定位，厘清政府與市場、社會之間的關(guān)系，防止政府在提供公共服務(wù)方面的“越位”、“缺位”和“錯位”。

當前劃分中央與地方財政事權(quán)的過程中，《指導意見》提出，“對新增及尚未明確劃分的基本公共服務(wù)，要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制改革進展、經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及各級政府財力增長情況，將應由市場或社會承擔的事務(wù)交由市場主體或社會力量承擔?！币蠼⒇斦聶?quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制，提出對應由市場或者社會承擔的事務(wù)交由市場主體或者社會力量承擔。也就是說，公共產(chǎn)品的有效供給不一定非由政府部門承擔，市場也能提供一部分公共產(chǎn)品和服務(wù)。例如在20世紀末，美國各級政府已越來越多地從作為直接服務(wù)提供者經(jīng)營者轉(zhuǎn)向內(nèi)部生產(chǎn)服務(wù)者，同時依靠許多外部行為者（非營利組織、私營公司、志愿者和其他政府）來生產(chǎn)傳統(tǒng)的公共服務(wù)和職能。而當前我國在養(yǎng)老、教育、衛(wèi)生和文化等行業(yè)，就已經(jīng)存在政府、市場和社會三個供給主體，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型時期公共服務(wù)的分類供給模式。劃分央地事權(quán)應該基于界定政府與市場的關(guān)系之后，否則無論如何劃分，都會影響市場在資源配置中起決定性作用，進而導致公共產(chǎn)品供給效率的低下。

盡管近年來我國充分調(diào)動民間資本和社會力量參與到公共服務(wù)供給，并且采取了特許經(jīng)營、政府購買、社會和政府合作（PPP）等模式①，確實對政府、企業(yè)和社會都能帶來一定的利益。但是也應充分意識到公共服務(wù)向私人服務(wù)轉(zhuǎn)移可能導致的問題。從問責理論的角度來看，會出現(xiàn)政府部門的政治責任強度降低、責任范圍的縮小，資金使用的公開程度和審查程度降低。另外，由于企業(yè)是對股東負責而不是對全體公民負責，因此有可能導致出于利益最大化的動機，影響公共服務(wù)供給的質(zhì)量等。因此，既要意識到政府、市場與社會實現(xiàn)公共服務(wù)分類供給的可行性，也需要重視市場提供公共產(chǎn)品的局限性，政府始終要作為公共服務(wù)供給的絕對力量，有針對性與其他供給主體開展合作。交易成本理論認為，沒有交易成本的市場不存在，是否就不需要市場。但另一方面，交易成本在政府的服務(wù)生產(chǎn)決策中發(fā)揮著突出的作用②。當交易成本低時，公共服務(wù)供給可以轉(zhuǎn)向市場供給；而存在較高的交易成本風險時，就需要政府對其生產(chǎn)選擇更有選擇性。也就是說盡管向市場、社會進行外部承包可以節(jié)省成本，但可能會導致更高的交易成本風險，而此時選擇與其他級次政府采用聯(lián)合簽約的形式就可以減輕這種風險。這也就為中央與地方共同事權(quán)的劃分提供了一定的依據(jù)。

（二）事權(quán)劃分缺乏法律依據(jù)

第二代財政聯(lián)邦主義認為，“市場維護型聯(lián)邦制”的五個基礎(chǔ)要素之一為權(quán)責關(guān)系制度化，即政治權(quán)利分配的制度化，不依中央或地方政府單方面改變而改變。政府間事權(quán)與支出責任的劃分要基于法律的保障，以此維護各級政府間的關(guān)系穩(wěn)定。德國的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》就采用了“限制列舉的方式”劃分了聯(lián)邦政府事權(quán)、州政府事權(quán)、聯(lián)邦政府與州政府共同承擔的事權(quán)以及聯(lián)邦政府與州政府的委托事權(quán)等。這種基于法律的劃分方式，為實現(xiàn)公共服務(wù)均等化并維護中央政府權(quán)威提供了保障。

各國關(guān)于政府間事權(quán)劃分的法律制度安排受限于本國的政治環(huán)境、歷史條件以及中央與地方政府的博弈能力等。從我國當前的情況來看，政府間事權(quán)劃分嚴重缺乏穩(wěn)定的制度保障和權(quán)威的法律依據(jù)。我國《憲法》規(guī)定，“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”?？梢钥闯?，我國法律在中央和地方事權(quán)與支出責任劃分上，僅僅規(guī)定了劃分的原則以及由“誰”劃分，并沒有明確各級政府實際承擔的事權(quán)。

在實踐中，中央與地方的財政安排和事權(quán)調(diào)整，都是中央基于政治和行政上的權(quán)威，將事權(quán)層層下放，財政逐級上收，而地方政府則是通過討價還價、違規(guī)舉債等方式維護自身利益。這是由于我國以行政法規(guī)和文件規(guī)章的形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律約束，就導致了事權(quán)頻繁調(diào)整，部分事權(quán)安排存在一定的偶然性和隨意性，各級政府間博弈機會與談判成本也就相應增加。中央意識到在新的形勢下，央地財政事權(quán)和支出責任劃分亟待調(diào)整，出臺了《指導意見》。但作為1994年分稅制改革以來第一個關(guān)于央地事權(quán)劃分的文件，卻不具有法律效力，對保障今后政府間事權(quán)落實的效果就可能會大打折扣。

（三）中央決策權(quán)限過大

《預算法》第四十三條規(guī)定，“中央預算由全國人民代表大會審查和批準，地方各級預算由本級人民代表大會審查和批準”。這種預算批準方式確實可以體現(xiàn)一部分“財政聯(lián)邦主義”的原則，即地方政府按照所需要履行的職責，制定財政收入和支出規(guī)模，體現(xiàn)了財政的自主性。但在實際情況中，由于稅收收入占政府收入的絕大部分，而目前地方政府還未獲得一定的稅收自主權(quán)，因此在收入方面掣肘于與中央政府的稅收分享比例。而支出方面，各級部門與財政部門在預算編制過程中的“兩上兩下”，以及教育、農(nóng)業(yè)、科技等法定支出剛性增長的存在，也在一定程度上限制了地方政府的支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)。

另一方面，《指導意見》中提出，“在完善中央決策、地方執(zhí)行的機制基礎(chǔ)上，明確中央在財政事權(quán)確認和劃分上的決定權(quán)”。也就是說，盡管中央和地方可以通過博弈的方式，合理劃分各自的事權(quán)范圍，但是中央具有“一票否決權(quán)”，這就降低了地方政府的話語權(quán)，而可能導致事權(quán)劃分的不合理以及在執(zhí)行過程中地方政府的消極應付。此外，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法 》第五十九條規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民政府應辦理上級國家行政機關(guān)交辦的其他事項”。這就意味著，即使劃分了政府的事權(quán)范圍，各級地方政府不僅需要承擔其本級所應負責的事項，作為下級政府還必須執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令。之前也提及，我國目前尚未公布關(guān)于事權(quán)劃分的法律，而只是以行政法規(guī)的形式處理政府間關(guān)系。按照法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，而且下位法不得與前者相抵觸的原則，就算明確細化了各級政府間的事權(quán)與支出責任，中央政府也能通過這種“責任轉(zhuǎn)嫁”機制，將一部分的事權(quán)和支出責任推給地方政府。而且這種行為是有法律保障的，地方政府必須執(zhí)行。因此，從這幾方面來看，在事權(quán)與支出責任的劃分方面，中央確實存在決策權(quán)限過大的問題。

四、當前支出責任劃分的問題

（一）同等事權(quán)難以確定合理的支出責任

如果按照政府支出科目的功能性分類進行政府間事權(quán)的劃分，在類級層面確實可以根據(jù)受理范圍理論或者外部性理論進行分類，但是如果涉及款級支出或者項級支出，有一部分則難以適用統(tǒng)一的標準，因而導致中央劃分事權(quán)時的自主性較大。從圖1可以看出，地方政府承擔了絕大部分的事權(quán)，甚至應該完全屬于中央事權(quán)的國防與外交支出，地方政府仍分別承擔了2.1%和0.8%的預算支出③。這顯然不利于維持地方政府的財政可持續(xù)性。而如何合理劃分政府間事權(quán)，可以按照不同的理論確實找到相應的劃分原則。例如，由于地方政府相對于中央政府更了解當?shù)鼐用竦膶嶋H需求，因而關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)的事權(quán)可以交由地方政府負責。對于保障經(jīng)濟社會穩(wěn)定的國防、外交和金融事權(quán)可以完全由中央政府承擔。

圖1 2015年一般公共預算支出中地方政府自有資金支出比例

2.地方政府自有資金支出比例=（某類地方政府支出-中央對地方轉(zhuǎn)移支付的該類資金）/該類全國一般公共預算支出。

如果再將這些支出款項進行細化，劃分難度就可能有所增加?！吨笇б庖姟分刑岢鰧ⅰ傲x務(wù)教育”和“高等教育”納入中央與地方共同事權(quán)，但并未提及其他教育支出④。這就說明政府對不同類型的教育的重視程度出現(xiàn)了差異，進而影響到不同地區(qū)教育水平的差異。在普通教育中，除了義務(wù)教育、高等教育外，還有學前教育和高中教育等。但對不同類型教育的外部性或者受益范圍卻很難衡量。也就是說，無法肯定高等教育一定比義務(wù)教育更加重要，也沒辦法說明，學前教育對政府和社會所起到的作用弱于其他類型的教育。因此，要按照哪種原則對不同類型教育事權(quán)進行劃分，就直接影響到劃分的科學性、合理性。

另一方面，即使納入共同事權(quán)的義務(wù)教育和高等教育，地方政府也承擔了不同程度的責任，相對來說，高等教育支出責任較輕，而義務(wù)教育的支出責任基本完全集中在地方政府身上。

圖2 2010—2015年義務(wù)教育和高等教育地方政府支出占比

2.EDU代表教育支出，EDUc代表義務(wù)教育支出，EDUa代表高等教育支出。

圖2可以看出，2010—2015年地方政府的義務(wù)教育支出占比一直保持在99.9%的比例，可以認為全國的義務(wù)教育支出責任都由地方政府承擔，而高等教育則維持65%—73%左右的區(qū)間，可以相對視為中央與地方共同事權(quán)。在圖3中，2012年我國一般預算教育支出占GDP比重最高時，中央與地方義務(wù)教育和高等教育支出增速方面差值最大，且地方增速遠大于中央增速。同時，可以看出除2011年外，義務(wù)教育支出地方政府一直大于中央政府，考慮到地方政府在義務(wù)教育支出方面占全國教育支出比重99%以上，而高等教育支出的情況則有所好轉(zhuǎn)，在2013年和2014年中央政府還出現(xiàn)了增速大于地方的情況，所以可以說相對于高等教育而言，地方政府在義務(wù)教育方面承擔了過重的支出責任。同樣是教育事權(quán)，地方政府卻承擔著不同程度的支出責任，特別是對于義務(wù)教育完全交由地方政府來提供，這就會導致財力強的地區(qū)義務(wù)教育的硬件和軟件水平都遠高于財力弱的地區(qū)，進而前者的居民教育素質(zhì)就可能高于后者，隨之影響到受高等教育的水平。這肯定不利于社會階層的合理流動。因此，設(shè)定全國統(tǒng)一的義務(wù)教育標準，作為中央與地方共同事權(quán)是具有可行性的，也是急需調(diào)整的。但同等事權(quán)如何劃分政府間支出責任就成為問題的重點。由之前的內(nèi)容可知，地方政府在義務(wù)教育方面的支出責任遠大于高等教育，而義務(wù)教育與高等教育的公共產(chǎn)品特性、外部性等特點又難以準確衡量與區(qū)分，當前將二者劃分為中央與地方共同事權(quán)，如果劃分后采用同等程度的支出責任，難以突出發(fā)展的重點，兩類教育水平可能會出現(xiàn)同質(zhì)化，導致優(yōu)勢難以突出，違背“效率”原則；而如果采用差異化的支出責任劃分，有可能違背 “公平原則”，不利于基本公共服務(wù)的均等化。

圖3 2010—2015年中央與地方兩類教育支出增速差異情況

2.GDP%代表全國一般預算教育支出占GDP的比重，適用于右側(cè)坐標軸；ΔVc代表義務(wù)教育支出增速，ΔVa代表高等教育支出增速，適用于左側(cè)坐標軸。

3.ΔVc=中央一般預算義務(wù)教育支出增速-地方一般預算義務(wù)教育支出增速；ΔVa=中央一般預算高等教育支出增速-地方一般預算高等教育支出增速；如果值小于0，代表中央增速小于地方增速。

（二）降低支出責任可能難以提高地方的積極性

《指導意見》提出要通過有效授權(quán)，合理確定地方財政事權(quán)，激勵地方各級政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障。從邏輯上來看，隨著中央與地方事權(quán)劃分的不斷完善，一部分事權(quán)由中央政府上收，地方政府的支出責任有所減輕，也就能夠有多余的財力保障基本公共服務(wù)的供給，進而實現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化程度的提高。

圖4 2007—2015年我國各項基本公共服務(wù)均等化指數(shù)

2.圖中基本公共服務(wù)均等化指數(shù)采用泰爾指數(shù)進行衡量，泰爾指數(shù)越大，說明均等化程度越低。

從圖4和表1的數(shù)據(jù)可以看出，2015年城鄉(xiāng)社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會保障與就業(yè)、環(huán)境保護支出中，地方政府自有資金占比分別為 99.15%，89.19%、88.53%、82.69%和53.05%，但從均等化程度來看，最高到最低依次為醫(yī)療、教育、社保、環(huán)境保護和城鄉(xiāng)社區(qū)。同理可以得到，在其他年份，基本公共服務(wù)均等化指數(shù)并未與地方政府資金占比呈現(xiàn)一定的比例關(guān)系。也就是說，地方政府的支出責任越大，并不意味著該項基本公共服務(wù)供給水平越低；同樣，地方政府的支出責任越小，也不能肯定地方政府對該項基本公共服務(wù)供給就達到了最優(yōu)的狀態(tài)。所以，盡管法定支出因素約束了地方政府的支出結(jié)構(gòu)，財政資金不是用在最需要的地方，而是用在不能出問題的地方，比如醫(yī)療、社保扶貧、信訪、維穩(wěn)等。從之前的分析可以看出就算合理劃分了政府間事權(quán)與支出責任，使得事權(quán)與支出責任相匹配，也可能很難調(diào)動地方政府有效提供基本公共服務(wù)的主動性、積極性。

表1 2008—2015年各項基本公共服務(wù)地方政府自有資金支出占全國支出比例

2.基本公共服務(wù)地方政府自有資金支出占全國支出比例=（某項基本公共服務(wù)地方政府支出-該項基本公共服務(wù)中央的轉(zhuǎn)移支付支出）/該項基本公共服務(wù)的全國財政支出。

為了進一步驗證地方支出責任與基本公共服務(wù)供給效率之間的關(guān)系，本文分別以2008—2015年各項基本公共服務(wù)支出中地方政府自由資金占比和均等化指數(shù)為自變量和因變量，以每年各項基本公共服務(wù)的中央本級支出為控制變量，以固定效應模型和隨機效應模型檢驗了二者之間的關(guān)系。通過HAUSMAN檢驗結(jié)果，Prob〉chi2=0.6084，拒絕了原假設(shè)，因此，隨機效應模型更適合于分析地方支出責任與基本公共服務(wù)供給效率的關(guān)系。

圖5 面板數(shù)據(jù)HAUSMAN檢驗結(jié)果

2.圖中EXP代表地方政府支出自有資金占比，cen代表中央本級支出,fe表示固定效應模型，RE表示隨機效應模型。

而按照隨機效應模型結(jié)果可以看出，地方政府自有資金占比對基本公共服務(wù)均等化指數(shù)并沒有產(chǎn)生顯著的影響。由此可以說明，地方支出責任與基本公共服務(wù)供給效率并不存在對應的相關(guān)關(guān)系。過多地劃分地方政府事權(quán)，增加支出責任，處于維護中央權(quán)威的目的，又不能過分地將財政收入集中到地方政府，那么這樣肯定會加重地方政府的財政負擔。但降低地方政府的支出責任，盡管可以縮小地方的財政缺口，使財政能力得以持續(xù)，僅從本文建立的隨機效應模型的結(jié)果來看，地方基本公共服務(wù)均等化水平難以得到有效改善。出現(xiàn)這樣的結(jié)果似乎是在情理之中，又在意料之外。由于政治體制和財政體制的原因，我國與西方聯(lián)邦制國家存在明顯的區(qū)別，省級政府官員缺少一定的民主選舉機制，而更多地由中央政府指派，由此導致地方政府自主性相對不足。其次，我國“政治錦標賽”上級官員主要依據(jù)經(jīng)濟增長來考核和提拔下級官員，因此，下級官員有著很強烈的動力來發(fā)展經(jīng)濟以求能夠獲得政治上的升遷，再加上“淘汰制”的晉升制度對官員年齡等有一定的限制，地方官員就更加注重對短期政績的偏好，越早獲得“成功”，向上級政府發(fā)出強烈信號，就能越快進入晉升通道。再加上權(quán)、責、利三位一體在實際運行中的分離導致責任目標制度的失敗，這一系列原因都導致地方官員不僅會將多余的財政資金更多地投入到經(jīng)濟建設(shè)中去，甚至還會在財力匱乏的前提下舉債發(fā)展經(jīng)濟。所以即使減少了地方政府的支出責任，也不一定能夠使地方政府主動作為，基本公共服務(wù)供給水平的改善也并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

圖6 隨機效應模型結(jié)果

2.圖中equal代表基本公共服務(wù)均等化程度。

五、結(jié)論與政策建議

總體來看，當前我國政府間事權(quán)與支出責任劃分取得了一定的進展，但仍存在一些問題有待進一步的討論。由于政府職能定位不清、“文件治國”的痕跡明顯以及中央的決策權(quán)限過大等原因，導致目前事權(quán)劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。而支出責任方面，在政府支出的類級科目中仍存在一部分本應完全由中央政府承擔的事權(quán)，而且即使類級支出屬于同等事權(quán)，支出責任相差較大，這說明對款、項級的支出責任劃分的難度更大。此外，本文還通過建立隨機效應模型發(fā)現(xiàn)，地方政府支出責任與基本公共服務(wù)的改善并不存在顯著的關(guān)系，中央政府即使合理劃分了政府間的事權(quán)與支出責任，也不能激勵地方政府對基本公共服務(wù)供給的主動作為?；谝陨系慕Y(jié)論，本文就我國現(xiàn)階段央地事權(quán)與支出責任的劃分提出以下幾點政策建議。

（一）繼續(xù)完善負面清單制度

加快政府職能轉(zhuǎn)變，明確界定政府與市場、社會之間的邊界。2015年10月19日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實行市場準入負面清單制度的意見》，提出“不斷完善市場準入負面清單制度”，要求以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，市場準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進入。要根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和交易成本的高低等因素，拓寬市場與社會力量可以介入、而且能夠能夠有效提供的公共服務(wù)領(lǐng)域。這樣將一部分政府事權(quán)可以轉(zhuǎn)移給市場，從而減小政府供給的壓力。在供給方式上，不僅要充分發(fā)揮民間投資的活力，帶動公共服務(wù)整體質(zhì)量的提升，還要將發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)一起來，創(chuàng)新政府與市場的合作方式，激發(fā)市場的活力。另外，要加強政府監(jiān)管，使政府管理重心由事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，使得政府事權(quán)由公共服務(wù)供給主體向市場的監(jiān)管者進行轉(zhuǎn)變。

（二）建立事權(quán)劃分法律體系

要推進事權(quán)劃分的規(guī)范化、法律化，使中央與地方之間能夠保持穩(wěn)定的關(guān)系，建立政府間事權(quán)劃分的法律體系就成為解決問題的關(guān)鍵。鑒于一方面大部分發(fā)達國家政府間事權(quán)劃分都在聯(lián)邦憲法等具有最高法律效力的法律中明確，這可以保證中央與地方事權(quán)劃分的穩(wěn)定，不會被中央政府所主導，提高地方政府的話語權(quán)；另一方面我國當前仍有一些法律與政府事權(quán)劃分有所關(guān)系，所以不可避免地會出現(xiàn)沖突和矛盾。因此，為了保障政府間事權(quán)劃分的權(quán)威性，建議在《憲法》中明確政府間事權(quán)與支出責任劃分的原則以及中央和地方的共同事權(quán)、專有事權(quán)和中央對地方的委托事權(quán)等。同時，按照下位法服從上位法原則，一方面對現(xiàn)有的法律法規(guī)與憲法規(guī)定內(nèi)容相抵觸的方面進行修改，另一方面通過制定《財政基本法》等法律，對政府間事權(quán)與支出責任進行細化。

（三）優(yōu)化當前事權(quán)與支出責任劃分方案

按照事權(quán)與支出責任相匹配的原則，當前在進一步優(yōu)化和細化政府間事權(quán)劃分之前，應當首先將完全屬于中央事權(quán)的支出責任上收至中央，或者通過委托事權(quán)的方式向地方政府進行轉(zhuǎn)移支付，減少地方政府對這部分事權(quán)的支出責任，例如外交、國防等關(guān)系到國家社會穩(wěn)定的準公共物品供給等。其次可以參照國際經(jīng)驗，按照確定的標準對具體的事權(quán)進行劃分，即將涉及跨區(qū)域公共物品的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一全國市場規(guī)則、跨地區(qū)的經(jīng)濟案件司法管轄等方面的事權(quán)上收至中央，將對信息對稱程度要求高的事權(quán)納入地方事權(quán)。同時按照公共物品的外部性以及受益范圍決定事權(quán)的上提程度，外部性越強，受益范圍越廣，事權(quán)就應該由更高一級的政府提供。對項、款、目級事權(quán)，要細化至支出責任的具體履職主體，結(jié)合轉(zhuǎn)移支付等配套制度，既要保障責任主體的財力可持續(xù)性，又能最大程度地發(fā)揮財政資金的使用效率。

（四）改善基本公共服務(wù)供給機制

盡管本文認為支出責任的劃分并沒有帶來基本公共服務(wù)的改善，但政府有效提供基本公共服務(wù)必須基于合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任。因此，本文認為官員晉升制度和經(jīng)濟增長考核方式是我國當前基本國情所導致的，因此短期內(nèi)不可能有較大程度的調(diào)整。所以要想激勵地方政府主動作為，可以盡快建立并完善國家基本公共服務(wù)清單和標準體系，將基本公共服務(wù)的標準化與均等化程度納入到官員的考核機制中去，加強地方政府對基本公共服務(wù)改善的重視程度。此外，還應將向貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)、重點人群提供公共產(chǎn)品的事權(quán)納入到中央與地方的共同事權(quán)，可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式提高公共服務(wù)水平。

（作者單位：中國人民大學公共管理學院）

注釋：

①2017年03月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》，目的在于進一步激發(fā)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社會領(lǐng)域投資活力，著力增加產(chǎn)品和服務(wù)供給。

②一般來說，資產(chǎn)專用性越強、公共服務(wù)的目標越難以衡量，供給主體目標越不一致、市場競爭程度越高，那么公共服務(wù)供給的交易成本越高。當交易成本越高時，產(chǎn)品生產(chǎn)應該越局限于組織內(nèi)部供給。

③地方政府的外交支出包括外交管理事務(wù)，即對外援助和對外宣傳支出。而國防支出，可能由于涉及國家機密，筆者尚未找到相關(guān)支出信息。

④政府一般公共預算教育支出包括：教育管理事務(wù)、普通教育、職業(yè)教育、成人教育、廣播電視教育、留學教育、特殊教育、進修及培訓、教育費附加安排的支出、其他教育支出。從2015年的情況來看，普通教育占地方政府教育支出70%以上，而義務(wù)教育和高等教育占普通教育支出的比例超過了75%。

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