金瑞庭　吳澗生

從特政府已公布的粗略實(shí)施框架來看，未來十年多達(dá)1萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金將重點(diǎn)投向道路、橋梁、隧道、機(jī)場、鐵路等五大領(lǐng)域，具體項(xiàng)目通過公私合營（PPP）模式推進(jìn)的可能性較大?？紤]到這類基建項(xiàng)目實(shí)施難度大、涉及范圍廣、相關(guān)議題爭議多且融資模式設(shè)計(jì)復(fù)雜等因素，正式“落地”或?qū)⑼蒲又?018年。當(dāng)前，我參與特政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能會(huì)受到安全審查、GPA條款限制以及自身能力不足等多因素掣肘，但也面臨難得機(jī)遇。建議以“習(xí)特會(huì)”為基點(diǎn)，用好用足四個(gè)高級(jí)別對(duì)話合作機(jī)制，擇機(jī)邀請(qǐng)美政府加入亞投行，力爭將雙邊基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作上升為首輪中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話的重點(diǎn)議題，積極探索推進(jìn)“中國+X+美國”的基建合作新模式新途徑，著力構(gòu)建政府—企業(yè)—協(xié)會(huì)—駐美機(jī)構(gòu)“四位一體”的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

一、特政府推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策框架及走勢研判

（一）特政府大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金將采取私營資本和聯(lián)邦投資兩種方式共同籌措，道路、橋梁、隧道、機(jī)場、鐵路等將是重點(diǎn)投向領(lǐng)域

目前，特政府基建投資計(jì)劃尚處于起草論證階段，從聯(lián)邦政府已公布的粗略框架、總體債務(wù)規(guī)模狀況以及白宮官員對(duì)外表態(tài)口徑等方面來看，未來采取公私合營（PPP）方式進(jìn)行項(xiàng)目融資的可能性較大。項(xiàng)目方面，從特最新表述來看，1萬億美元的基建資金將重點(diǎn)投向道路、橋梁、隧道、機(jī)場、鐵路五大交通領(lǐng)域，在優(yōu)先領(lǐng)域中并未提及能源和水利類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。從社會(huì)資本參與基建項(xiàng)目的具體方式來看，股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、政府分期回購、合資合作開發(fā)以及合資合作建設(shè)等均可采用并為特朗普政府所許可。為得到國會(huì)授權(quán)，特曾多次聲明其基建投資方案不會(huì)增加聯(lián)邦政府債務(wù)，即項(xiàng)目落地后形成的綜合稅收增加會(huì)與項(xiàng)目稅收抵扣（目標(biāo)是鼓勵(lì)私營部門參與）后造成政府收入減少大體持平，最終有望實(shí)現(xiàn)稅收中性的政策目標(biāo)。

（二）美國會(huì)通過特朗普基礎(chǔ)設(shè)施提案的可能性較大，但具體項(xiàng)目“落地”或?qū)⑼坪笾?018年

與改革稅收、調(diào)整關(guān)稅、修建邊境墻及出臺(tái)“禁穆令”等敏感政策不同，推進(jìn)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已在美朝野上下取得較大范圍共識(shí)，并將在拉動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和穩(wěn)定美國政治格局方面扮演重要角色，故未來遭遇大范圍阻力的概率較小。從目前國會(huì)組成情況來看，共和黨在參議院100個(gè)席位中占據(jù)52席，在眾議院435席位中占據(jù)241席，較民主黨處于明顯優(yōu)勢地位，特政府若能就基建方案實(shí)施規(guī)模、投資期限、準(zhǔn)入門檻及利益分配等進(jìn)行有效斡旋并適當(dāng)妥協(xié)，2017年底前國會(huì)通過上述提案的可能性較大。此外，參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖米奇·麥康奈爾和眾議院議長保羅·瑞安兩人均為共和黨力挺特朗普新政的中堅(jiān)力量，若特能全力團(tuán)結(jié)這兩位大佬并充分照顧其利益訴求，也不排除國會(huì)提前通過的可能性。

從特政府公布的重點(diǎn)事項(xiàng)來看，2017年將優(yōu)先推進(jìn)稅收、就業(yè)、移民、貿(mào)易、醫(yī)保等領(lǐng)域五大政策的實(shí)施，考慮到基礎(chǔ)設(shè)施提案實(shí)施難度大、涉及范圍廣、重點(diǎn)項(xiàng)目爭議多且融資模式設(shè)計(jì)復(fù)雜等因素，因而未將其列為執(zhí)政的“優(yōu)先工程”?；谶^去兩個(gè)月的進(jìn)展情況，樂觀情景下預(yù)計(jì)具體基建項(xiàng)目有望于2018年開工建設(shè)。

二、我與特政府開展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作面臨新機(jī)遇，力爭將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造成新時(shí)期中美雙邊務(wù)實(shí)合作的新亮點(diǎn)

（一）我參與特政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然面臨多重因素制約，但仍擁有難得機(jī)遇

當(dāng)前，我參與特朗普政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作仍面臨不少壓力和挑戰(zhàn)。一是特朗普的“購買美國貨，雇傭美國人”的基本價(jià)值觀，將使中資企業(yè)參與美基建項(xiàng)目遭遇 “非制度性”壁壘，一些敏感項(xiàng)目甚至?xí)庥雒劳鈬顿Y委員會(huì)的全面安全審查。二是由于存在市場開放范圍爭議、協(xié)定原則理解差異和相關(guān)法律銜接不暢等原因，目前我國尚未加入WTO《政府采購協(xié)定》（GPA），導(dǎo)致高鐵等我國優(yōu)勢制造產(chǎn)品無法進(jìn)入美國政府采購市場，中資企業(yè)參與具體項(xiàng)目建設(shè)時(shí)也將在意向采購、選擇性招標(biāo)以及補(bǔ)償交易等方面面臨準(zhǔn)入門檻限制。三是缺乏在美國成功運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)中資企業(yè)對(duì)“美式”規(guī)則并無深入了解，加上復(fù)合型國際化人才匱乏以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)附加值偏低，國際化整合并購水平和綜合性資源開發(fā)潛力與美本土企業(yè)尚有較大差距。這些都將對(duì)項(xiàng)目前期磋商談判和后期項(xiàng)目建設(shè)構(gòu)成較大制約。

然而，經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)階段我國已擁有充足的外匯儲(chǔ)備，我國高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的技術(shù)、管理和服務(wù)“走出去”比較優(yōu)勢突出，加之亞投行、絲路基金等金融合作機(jī)制支撐作用凸顯，因此，中資企業(yè)赴美參與基建項(xiàng)目投資合作已具備較多有利條件。另一方面，特政府正式宣布退出TPP，更加注重雙邊經(jīng)貿(mào)談判，這或?qū)榧涌焱苿?dòng)中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判帶來新機(jī)遇，也將為中資企業(yè)赴美開展直接投資和國際產(chǎn)能合作拓展新空間。

（二）加強(qiáng)主動(dòng)對(duì)接、發(fā)揮比較優(yōu)勢、創(chuàng)新合作思路、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，積極推動(dòng)中美基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作落地見效

面對(duì)特政府推進(jìn)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的新機(jī)遇，應(yīng)以“習(xí)特會(huì)”達(dá)成的共識(shí)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)與美方深入溝通和對(duì)話，力爭將基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域作為未來雙邊務(wù)實(shí)合作的重點(diǎn)領(lǐng)域。

1、加強(qiáng)主動(dòng)對(duì)接，條件成熟時(shí)可先期投入一定規(guī)?！罢\意金”用于支持特政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

充分利用中美高層交往和商貿(mào)聯(lián)委會(huì)等機(jī)制性平臺(tái)，全面闡釋我在參與美基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的獨(dú)特優(yōu)勢，以更積極的姿態(tài)、更開放的胸襟和更有力的舉措與特朗普政府就基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作尋求最大利益公約數(shù)，力爭取得早期收獲。建議待條件成熟時(shí)，可與美方共同制定一份由中資企業(yè)主導(dǎo)參與的美國部分基礎(chǔ)設(shè)施投資和創(chuàng)造就業(yè)項(xiàng)目計(jì)劃，以支持特政府推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目早日“生根發(fā)芽”。

2、適時(shí)設(shè)立基建合作專項(xiàng)基金，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上升為首輪中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話的重點(diǎn)議題

加強(qiáng)政策溝通對(duì)話，倡議與美方按照1∶1比例設(shè)立中美基建合作專項(xiàng)基金，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過股權(quán)、債券等多種方式支持我企業(yè)參與基建項(xiàng)目建設(shè)。條件成熟時(shí)，將基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作上升為首輪中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話的重點(diǎn)議題，共同描繪出操作性強(qiáng)、開放度高、適用性廣的中美基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作的新藍(lán)圖。

3、發(fā)揮我比較優(yōu)勢，將高速公路和橋梁作為與特政府開展基建合作的優(yōu)先性項(xiàng)目

據(jù)美全國商會(huì)估計(jì)，到2030年美國交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)需要多達(dá)2.9萬億美元的新增投資額，其中高速公路和橋梁需求量最大，約占總投資額的62.1%。目前，我國已在喀喇昆侖公路二期和卡拉奇高速公路等海外重大項(xiàng)目建設(shè)中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)積極鼓勵(lì)和支持央企和民企“抱團(tuán)入美”，以產(chǎn)能、產(chǎn)融深度融合的方式，加快形成經(jīng)營行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效且體制機(jī)制靈活的“中國式”高速公路和橋梁建設(shè)一體化解決方案。

4、創(chuàng)新合作思路，積極探索“中國+ X+美國”基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作新模式新途徑

按照運(yùn)營主體、法律形式和資產(chǎn)所有權(quán)不同，我參與特政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可選擇“政府+民營”合資、以工程承包為核心的成套服務(wù)以及政府股份轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)民營化等多種模式?？紤]到美市場的特殊性，可邀請(qǐng)其他發(fā)達(dá)國家（如英國、法國、德國）組成“中國+X+美國”戰(zhàn)略協(xié)作聯(lián)合體，積極探索以我優(yōu)質(zhì)中端產(chǎn)能與發(fā)達(dá)國家先進(jìn)技術(shù)和裝備深度結(jié)合的新模式來共同開發(fā)美國市場，這不僅能大大提高我獲得美重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可能性，而且能有效減少西方主流媒體對(duì)我的負(fù)面輿論。

5、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，切實(shí)保障我參與美基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)安全高效

持續(xù)保持合規(guī)敏感性，嚴(yán)格遵守“美式”游戲規(guī)則，著力規(guī)避反腐敗和反商業(yè)賄賂，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，全面掌握美行政復(fù)議和法律救濟(jì)程序，深入開展盡職調(diào)查和投資項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。盡快建立以專業(yè)化服務(wù)為導(dǎo)向的雙邊爭議仲裁部門，全方位服務(wù)于中美基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作。高度重視危機(jī)應(yīng)急管理，強(qiáng)化企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使安全保障責(zé)任“重心下移”，加快構(gòu)建政府—企業(yè)—協(xié)會(huì)—駐美機(jī)構(gòu)“四位一體”的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所）