摘要：當(dāng)前，制定和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度顯得尤為急迫。通過對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在廣東省肇慶市的實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，找出了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施過程中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出了完善我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的建議。第一，加快新農(nóng)保立法步伐，完善新農(nóng)保法律體系；第二，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)法的執(zhí)法力量；第三，深化司法改革，實(shí)現(xiàn)司法保障作用。

關(guān)鍵詞：法律制度；新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；調(diào)查

1 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度及相關(guān)政策實(shí)施情況概述

在我國，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律規(guī)定集中體現(xiàn)在《中華人民共和國憲法》第 45條、《老年人權(quán)益保障法》第22、23條、《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第二章第20條、21條中。在廣東，廣東省人民政府制定有《廣東省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)試行辦法》，為使新農(nóng)保工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。肇慶市及各下轄縣也紛紛出臺(tái)了各種政府條例和暫行辦法，如：肇慶市《關(guān)于對(duì)縣區(qū)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)工作進(jìn)行督查的安排意見》、《肇慶市人民政府辦公室關(guān)于督查農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)工作的通知》等。

1.1 肇慶市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容

1.1.1 肇慶市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象

根據(jù)《肇慶市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策解答手冊》規(guī)定，為未參加行政企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的年滿16周歲的農(nóng)村居民設(shè)立新農(nóng)保，其享有在戶籍所在地自主選擇是否參加新農(nóng)保的權(quán)利。70歲屆甲子，無須繳費(fèi)，共享參保之收益。

1.1.2 肇慶市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源。

實(shí)行個(gè)人自主繳費(fèi)，凡未參加行政企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的年滿 16周歲的農(nóng)村居民，享有在戶籍所在地自主選擇是否參加新農(nóng)保的權(quán)利。其須按法律之規(guī)定繳費(fèi)，肇慶市標(biāo)準(zhǔn)為從100至1000 共10個(gè)檔次，繳費(fèi)多少與收益多少呈正比例關(guān)系。集體補(bǔ)助，農(nóng)村地區(qū)之基層自治組織在可負(fù)擔(dān)情形下可給予本組織成員以補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)由該組織委員會(huì)確定。其他非公法人組織亦可成為贊助主體。政府補(bǔ)貼，中央政府財(cái)政支付符合領(lǐng)取條件人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金省級(jí)政府給予參保者以每年不低于30元之繳費(fèi)補(bǔ)貼，縣級(jí)政府亦須為參保者進(jìn)行一定數(shù)量之補(bǔ)貼。

1.2 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度及相關(guān)政策實(shí)施概況

在對(duì)肇慶市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施狀況的調(diào)研過程中我們了解到：肇慶市各縣區(qū)堅(jiān)定不移地實(shí)施新農(nóng)?；局贫龋〉昧肆己玫纳鐣?huì)效果。

肇慶市新農(nóng)保實(shí)現(xiàn)了廣覆蓋。截至2014年12月底，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)參144.73 萬人，實(shí)參 132.56人，參保率96.17%。端州區(qū)、鼎湖區(qū)、高要市、四會(huì)市、德慶縣、廣寧縣、懷集縣參保率分別為99.20%、97.62%、95.27%、96.35%、95.56%、93.46% 。60歲以上老人的養(yǎng)老金發(fā)放工作開展順利發(fā)放及時(shí)，28.27萬名老人的養(yǎng)老金發(fā)至 12 月，累計(jì)發(fā)放

1.67億元。該制度的實(shí)施減輕了農(nóng)民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)民對(duì)政策的滿意度，體現(xiàn)了新農(nóng)保制度的惠民為民屬性。

2 實(shí)施過程中存在的主要問題及原因分析

2.1 新農(nóng)保法律體系不健全、相關(guān)政策強(qiáng)制性不足。2011年 7月 1 日正式實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面法律效力最高的法律，該法對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)僅做了原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下關(guān)于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的規(guī)章政策唯有《指導(dǎo)意見》和《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，對(duì)此專門之立法尚屬空白。地方政府出臺(tái)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章立法層次低，其穩(wěn)定性、規(guī)范性、強(qiáng)制性都難以滿足農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。

2.2 養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度中政府責(zé)任尚未到位。我國現(xiàn)階段在農(nóng)村實(shí)行的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與行政單位、事業(yè)單位和城市人員養(yǎng)老保險(xiǎn)相比只是初級(jí)的、低層次的，養(yǎng)老保障在城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)間的不平衡依然嚴(yán)重。新農(nóng)保制度中公共財(cái)政承擔(dān)的給予符合領(lǐng)取條件的每位老人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率相對(duì)較低。按照肇慶市現(xiàn)行辦法，居民符合領(lǐng)取條件時(shí)，其所獲待遇之標(biāo)準(zhǔn)每月最低者74.6元，最高者也僅有 172.2元，受訪者表示這樣的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)杯水車薪，無法滿足養(yǎng)老所需，政府似應(yīng)切實(shí)履行其公共服務(wù)職責(zé)。

2.3 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督體系不完善。新農(nóng)保資金籌集各方主體責(zé)任不清?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》、《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)新農(nóng)保資金的籌集雖有規(guī)定，然并未對(duì)相關(guān)責(zé)任主體做出明確的法律規(guī)定和厘清其權(quán)責(zé)義務(wù)。當(dāng)前有關(guān)新農(nóng)保的法律政策對(duì)地方政府財(cái)力難以為繼發(fā)生虧空問題和基層集體補(bǔ)貼的名存實(shí)亡視而不見，制度價(jià)值之發(fā)揮受限，新農(nóng)保資金管理的法律規(guī)定不清。根據(jù)《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定來看，現(xiàn)下我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金暫由縣級(jí)統(tǒng)籌管理，有條件的省份亦可實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理，機(jī)構(gòu)附屬于同級(jí)人社部門之中，政出多門，徒添行政成本；新農(nóng)保資金監(jiān)管的法律位階較低。從《德慶縣城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳手冊》第33 條、第 40 條可見，基金監(jiān)管，所依據(jù)之法律法規(guī)位階效力低，內(nèi)容不全面，基金的收繳、管理、發(fā)放集中于一個(gè)部門之手，給基金的安全埋下隱患。

存在上述問題的原因分析：

新農(nóng)保法律體系不健全。查究其深層次原因，一是當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地方財(cái)政情況差距較大，保障的標(biāo)準(zhǔn)必然參差不齊；二是中國第一次實(shí)施社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)，理論思想、體制機(jī)制、財(cái)政情況、社會(huì)基礎(chǔ)、人才隊(duì)伍建設(shè)各方面準(zhǔn)備尚未十分充足。相關(guān)政策強(qiáng)制性不足、有棄?，F(xiàn)象存在，究其深層次原因乃是由我國現(xiàn)階段的保障水平相對(duì)較低，杯水車薪所致。

養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度中政府責(zé)任的缺位。導(dǎo)致該問題的深層次原因是：一是由于本項(xiàng)制度本身處在探索發(fā)展階段，很多方面尚不成熟；二是政府決策時(shí)需要穩(wěn)健考慮，量力而行，要留足政策回旋余地[2]。

3 完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的幾點(diǎn)建議

3.1 加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法步伐，健全新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系

鑒于城鄉(xiāng)、區(qū)域養(yǎng)老水準(zhǔn)之差別，未來養(yǎng)老保險(xiǎn)須著力于全國統(tǒng)籌的長遠(yuǎn)設(shè)計(jì)和解決與其他制度之間銜接的問題，故制定和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度刻不容緩。從遠(yuǎn)期看，應(yīng)制定和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本法律。以《憲法》、聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》中的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，制定《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，作為關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)性法律，以法律之神圣權(quán)威制度安排，規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)市場的行為秩序。從近期看，應(yīng)制定和完善關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政法規(guī)或規(guī)章。

3.2 加強(qiáng)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法的執(zhí)法力量

加強(qiáng)對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。為形成一個(gè)廉潔清正高效的行政監(jiān)管體制，借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)，在中央設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督總機(jī)關(guān)，在地方設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)由職能涉及社?；鸬牟块T派員組成監(jiān)督委員會(huì)，以制度化常態(tài)化多元化地監(jiān)督養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行情況。同時(shí)相關(guān)部門在審計(jì)、監(jiān)察、審批等環(huán)節(jié)也應(yīng)進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督檢查。同時(shí)貫徹落實(shí)內(nèi)部監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)：如《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度》、《廣東省財(cái)政廳和人力資源和社會(huì)保障廳<轉(zhuǎn)發(fā)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法>的通知》、《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》和《城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法》，只有法律監(jiān)管和自我監(jiān)管相結(jié)合，基金管理的價(jià)值和目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

加強(qiáng)政府對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的監(jiān)管。為實(shí)現(xiàn)資金保值增值起見，立足我國基本國情和新農(nóng)保實(shí)施現(xiàn)狀，在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，根據(jù)投資的期限和可用程度，適宜以如下投資方式進(jìn)行。首先是投資股票。股票具有風(fēng)險(xiǎn)大、收益率不穩(wěn)定的特點(diǎn)，國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，將一部分資金進(jìn)行股票投資是通行做法，但是，法律要明確規(guī)定其投資份額，并由政府承擔(dān)連帶責(zé)任和財(cái)政兜底責(zé)任。資金統(tǒng)籌機(jī)關(guān)宜委托專門投資機(jī)構(gòu)和專業(yè)機(jī)構(gòu)在立足現(xiàn)實(shí)，把握市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，將資金的安全性、流動(dòng)性和收益性完美地結(jié)合起來，依據(jù)《證券法》等相關(guān)法律制度，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管體系和設(shè)立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金[3]。

3.3 深化司法改革，實(shí)現(xiàn)司法保障作用

“徒法不足以自行”。由于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)既具有公法的性質(zhì)也具有私法的性質(zhì)，現(xiàn)并未有法律明文規(guī)定此類案件應(yīng)由哪個(gè)庭受理。借鑒外國在處理該問題上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者建議：

設(shè)置行政處理前置程序。作為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)訴訟前置程序的行政處理環(huán)節(jié)，一者可以節(jié)約當(dāng)事人的訴訟成本，二者可以給社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)關(guān)一個(gè)自糾的機(jī)會(huì)。該程序包括行政審理和行政抗訴兩個(gè)程序。當(dāng)民眾向社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)關(guān)提出申請請求時(shí)，該機(jī)關(guān)須在規(guī)定期限內(nèi)做出裁決。若當(dāng)事人不服，可在規(guī)定期限內(nèi)向主管機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或同級(jí)人民政府提出復(fù)議，復(fù)議受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)根據(jù)復(fù)議申請對(duì)案件進(jìn)行事實(shí)審和法律審，從而做出是要維持#變更還是撤銷原來的決定。若當(dāng)事人仍然不服可向當(dāng)?shù)赜匈Y格受理的法院提起養(yǎng)老保險(xiǎn)訴訟、推行社會(huì)保險(xiǎn)爭議專業(yè)化審判。在社會(huì)保險(xiǎn)糾紛案件的處理過程中，結(jié)合我國的陪審員制度，吸納社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代表、村民代表以及專家學(xué)者參與。這是采納德國社會(huì)法院非職業(yè)法官崗位設(shè)置的做法。人民法院的職業(yè)法官對(duì)法理、法條的理解能力較強(qiáng)，但面對(duì)一些具體業(yè)務(wù)上的技術(shù)問題處理有可能難以得心應(yīng)手，這時(shí)候，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代表、村民代表以及專家學(xué)者等人士參與案件的審理有助于了解事實(shí)真相，做出公平、公正的判決，以保護(hù)涉案各方的合法利益。

建構(gòu)合理的舉證責(zé)任分配制度。在社會(huì)保險(xiǎn)爭議中，政府和集體組織一般情況下掌握著大量的人財(cái)物，處于明顯優(yōu)勢的地位，很容易為己方獲得有利的證據(jù)。如果采用“誰主張，誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則，這對(duì)作為弱勢群體一方的民眾來說，無疑是不正義不公平的。在堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則下，必須采用一些特殊的規(guī)則保證案件審理在實(shí)體和程序上的公正。在舉證責(zé)任的分配上應(yīng)采用行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則，由社會(huì)保險(xiǎn)管理的相關(guān)機(jī)關(guān)和集體組織對(duì)其無過錯(cuò)承擔(dān)證明責(zé)任[4]。在舉證期限上，承擔(dān)責(zé)任一方必須在法律規(guī)定的期限內(nèi)提交證據(jù)，卻因不可抗力等原因逾期舉證的，在二審或再審程序中提交新證據(jù)的，法院可酌情采用，但當(dāng)事人必須承擔(dān)因逾期舉證而造成的訴訟費(fèi)用。法院在必要時(shí)，可主動(dòng)調(diào)查取證，弄清案件事實(shí)，公正做出判決。

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作者簡介：文川（1975—），男，四川省開江人，法學(xué)碩士，講師，律師，從事法社會(huì)學(xué)、農(nóng)村法制研究

（作者單位：廣東工商職業(yè)學(xué)院）