王成新，徐彥穎*，于雷，王依

（1. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2. 浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州 310007）

城市生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)控制線協(xié)調(diào)性研究

王成新1，徐彥穎2*，于雷1，王依1

（1. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2. 浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州 310007）

生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)控制線是生態(tài)空間保護(hù)的兩條主線，兩線既有差別又緊密聯(lián)系。生態(tài)保護(hù)紅線是維護(hù)區(qū)域和城市生態(tài)安全的格局和數(shù)量底線，生態(tài)控制線是控制城市開發(fā)邊界和保障生態(tài)安全劃定的生態(tài)用地控制線。地市是兩線劃定的適宜尺度，本文在總結(jié)高、中、低不同開發(fā)強(qiáng)度城市兩線探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從兩線聯(lián)系與差異角度進(jìn)行協(xié)調(diào)必要性分析。兩線在概念內(nèi)涵、法律地位、劃定內(nèi)容、技術(shù)方法、管控要求上的差異既是銜接的重點(diǎn)又是銜接的難點(diǎn)。然后，從空間、內(nèi)容與管控等角度提出兩線協(xié)調(diào)的思路，空間協(xié)調(diào)解決工作底圖不統(tǒng)一、話語權(quán)不對(duì)等問題，內(nèi)容協(xié)調(diào)解決生態(tài)用地保護(hù)目標(biāo)不一致問題，管控協(xié)調(diào)解決部門管理準(zhǔn)入條件不一致問題。最后，從工作機(jī)制角度，提出促進(jìn)兩線銜接的若干建議以及未來兩線重點(diǎn)完善的內(nèi)容和主要方向，為地市開展相關(guān)工作提供參考。

城市；生態(tài)保護(hù)紅線；生態(tài)控制線；環(huán)境總體規(guī)劃；協(xié)調(diào)性

引言

為落實(shí)國家關(guān)于加快生態(tài)文明制度建設(shè)、劃定生態(tài)保護(hù)紅線的戰(zhàn)略部署，不同省份及地市啟動(dòng)了形式各異的劃定工作。環(huán)境保護(hù)部先后印發(fā)了相關(guān)技術(shù)指南[1]（以下簡稱《指南》），指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，并在全國開展試點(diǎn)。江蘇、福建、廣東、山東等省份在《指南》要求的基礎(chǔ)上，制定省級(jí)紅線工作方案，地級(jí)市成為生態(tài)保護(hù)紅線劃定的主戰(zhàn)場(chǎng)。由于地域差異，不同地市在落實(shí)上級(jí)要求時(shí)，提出了城市層級(jí)的劃定方案?；旧鷳B(tài)控制線最早由深圳市率先劃定，隨后全國多個(gè)城市陸續(xù)啟動(dòng)生態(tài)控制線的劃定工作。廣東省要求全省各地市劃定城市生態(tài)控制線[2]，成為全國第一個(gè)同時(shí)要求地市劃定生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)控制線的省份。一些地市在具體劃定時(shí)，因工作啟動(dòng)時(shí)間、牽頭部門不同，導(dǎo)致工作方式、內(nèi)容要求與劃定結(jié)果也因地而異，工作底圖、技術(shù)方法、管控要求不一致。基于此，本文對(duì)城市層面劃定生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)控制線進(jìn)行協(xié)調(diào)性分析，最大化地發(fā)揮各自的生態(tài)效益。

1 相關(guān)概念內(nèi)涵

1.1 基本生態(tài)控制線與生態(tài)控制線

從2005年深圳劃定我國第一條基本生態(tài)控制線開始，無錫、東莞、廣州、長沙、武漢、廈門、威海等城市啟動(dòng)了相關(guān)工作[3]，它們的主要差別在于有無“基本”二字?！盎尽钡暮x是“根本的”，用來形容城市生態(tài)用地保護(hù)的重要程度?；旧鷳B(tài)控制線是為了加強(qiáng)城市生態(tài)保護(hù)，防止城市建設(shè)無序蔓延危及城市生態(tài)系統(tǒng)安全，促進(jìn)城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展劃定的生態(tài)保護(hù)范圍界線[4]。生態(tài)控制線是為保障城市生態(tài)安全，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和布局，在尊重城鄉(xiāng)自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下，圍繞保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)要素劃定的城市開發(fā)邊界控制線，內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)要素的剛性保護(hù)[5]。

筆者認(rèn)為，兩者含義差別不大，出發(fā)點(diǎn)均是為了優(yōu)先控制城市不可開發(fā)土地，保護(hù)城市生態(tài)用地?；旧鷳B(tài)控制線是為了防止城市建設(shè)無序蔓延造成生態(tài)系統(tǒng)破壞而提出的一種被動(dòng)保護(hù)有限生態(tài)用地底線的手段。生態(tài)控制線則立足于城市生態(tài)用地的保護(hù)，具有前瞻性地促使城市形成良好的生態(tài)安全格局并預(yù)留發(fā)展空間。無論是被動(dòng)的保護(hù)，還是主動(dòng)的預(yù)留，兩者均為促使城市合理、可持續(xù)發(fā)展，保障城市生態(tài)安全提供依據(jù)。

圖1 生態(tài)保護(hù)紅線發(fā)展過程

1.2 生態(tài)紅線與生態(tài)保護(hù)紅線

對(duì)于生態(tài)紅線與生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵和概念，目前尚未統(tǒng)一[6,7]。有學(xué)者認(rèn)為，“生態(tài)紅線”是指對(duì)維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，在提升生態(tài)功能、保障生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)持續(xù)供給必須嚴(yán)格保護(hù)的最小空間范圍[8]。有學(xué)者認(rèn)為，“生態(tài)紅線”是在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)資源高效利用等方面必須嚴(yán)格保護(hù)的最小空間范圍與最高或最低數(shù)量限制[9]。也有學(xué)者提出城市作為實(shí)施生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)管理最有效的區(qū)域尺度和行政層級(jí)，城市生態(tài)保護(hù)紅線既包括環(huán)境空間的嚴(yán)格管控，也包括環(huán)境資源開發(fā)強(qiáng)度的嚴(yán)格約束[10]。規(guī)模數(shù)量、質(zhì)量、空間格局、用地性質(zhì)等變化是生態(tài)紅線管控的主要方面。[11]

從兩者的提出與發(fā)展過程來看（圖1），關(guān)于兩者的理解尚處于有爭議狀態(tài)，爭論的焦點(diǎn)主要集中在生態(tài)保護(hù)紅線是“大生態(tài)”還是“小生態(tài)”，是否囊括資源、環(huán)境、生態(tài)等內(nèi)容。因此，地市開展了諸如“生態(tài)用地保護(hù)紅線”、“生態(tài)紅線（區(qū)域）”、“生態(tài)功能紅線”、“生態(tài)保護(hù)紅線”等形式的探索工作。

筆者認(rèn)為，兩者雖在國家和部門文件中的表述與要求不同，不同學(xué)者的理解也不盡相同，但兩者內(nèi)涵中關(guān)于“小生態(tài)”保護(hù)思路基本一致，都是為保障國家和區(qū)域生態(tài)安全而劃定一部分區(qū)域并實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。城市生態(tài)保護(hù)紅線具有兩方面的含義：一是空間上的格局紅線，在空間上具有不可替代性，保護(hù)的是城市中具有重要生態(tài)功能的區(qū)域。二是面積上的數(shù)量紅線，是維護(hù)區(qū)域和城市生態(tài)安全的最小空間。鑒于相關(guān)理論依據(jù)、技術(shù)路徑以及方法等尚未統(tǒng)一，本文將城市層面開展的相關(guān)工作視為地市落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的具體實(shí)踐案例進(jìn)行分析。

2 典型城市案例分析與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

表1 典型城市劃定結(jié)果匯總*

城市生態(tài)保護(hù)紅線是維護(hù)區(qū)域和城市生態(tài)安全的底線，具有一定的格局和數(shù)量內(nèi)涵，生態(tài)控制線是為防止城市蔓延、保障城市生態(tài)安全劃定的城市開發(fā)邊界控制線（以下簡稱“兩線”）。兩線的劃定結(jié)果與城市生態(tài)用地或城市開發(fā)強(qiáng)度密切相關(guān)（表1）。由于地市生態(tài)本底情況不同，再加上牽頭部門、劃定機(jī)制不同，兩線劃定工作迫切需要銜接。

2.1 高強(qiáng)度開發(fā)城市

高強(qiáng)度開發(fā)城市主要指城市土地開發(fā)強(qiáng)度超過國際通行的生態(tài)宜居警戒水平（30%）的城市，本文選取深圳、東莞、廈門等城市進(jìn)行分析，三市都啟動(dòng)了兩線劃定工作。

早在2005年，深圳市劃定了我國第一條基本生態(tài)控制線并頒布了管理規(guī)定，用以遏制城市無序蔓延。深圳市將建設(shè)用地外的全部土地作為生態(tài)控制區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，實(shí)際上成為嚴(yán)格意義上的城市開發(fā)邊界控制線。此后，在比例不下降的前提下，進(jìn)行了局部調(diào)整。因劃定采用了生態(tài)系統(tǒng)類型分類保護(hù)的方式，未實(shí)施分級(jí)管控，增加了管理難度。2008年，東莞市將全市土地面積的44.7%作為市域生態(tài)線控制范圍，并出臺(tái)了相應(yīng)的管理規(guī)定。從內(nèi)容、管控要求來看，東莞基本上延續(xù)了深圳市的技術(shù)思路。2015年東莞啟動(dòng)了生態(tài)控制線修編工作，對(duì)生態(tài)控制線進(jìn)行一級(jí)、二級(jí)管控分區(qū)，以適用不同的管控政策。廈門市在城市總體規(guī)劃中首次將市域總面積的57.7%劃入生態(tài)控制線，并在《美麗廈門環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》中全部作為全市陸域生態(tài)紅線實(shí)施線，按照強(qiáng)制保護(hù)與限制開發(fā)進(jìn)行差異管控。

2.2 中強(qiáng)度開發(fā)城市

中強(qiáng)度開發(fā)城市主要指城市土地開發(fā)強(qiáng)度處于國際生態(tài)宜居水平（20%）與警戒水平（30%）之間的城市，本文選取劃定方式具有地方特色的廣州、天津、南京、武漢等城市進(jìn)行分析。

廣州市分別在城市總體規(guī)劃和環(huán)境總體規(guī)劃（試點(diǎn)）中分別開展兩線的劃定工作。廣州市域67%的土地劃入基本生態(tài)控制線，按照禁建區(qū)和限建區(qū)來確保城市生態(tài)空間的嚴(yán)格保護(hù)與合理利用。廣州是全國首批開展環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)的城市之一，基于《指南》技術(shù)評(píng)價(jià)結(jié)合法定保護(hù)地識(shí)別，將全市14.4%土地劃入生態(tài)保護(hù)紅線。天津市按照六類生態(tài)用地實(shí)施永久性保護(hù)，按照生態(tài)系統(tǒng)類型進(jìn)行識(shí)別細(xì)分，將生態(tài)用地保護(hù)紅線劃分紅線、黃線兩級(jí)。南京市在省級(jí)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在具有法律保護(hù)依據(jù)的12種生態(tài)紅線區(qū)域類型基礎(chǔ)上增加生態(tài)綠地，劃分為一級(jí)和二級(jí)管控區(qū)。武漢市基本生態(tài)控制線劃定采取了兩步走的方式，先在都市發(fā)展區(qū)1∶2000工作底圖上劃定基本生態(tài)控制線，再對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)進(jìn)行劃定，初步劃定75%的區(qū)域作為生態(tài)控制區(qū)。其中，在都市發(fā)展區(qū)內(nèi)，基本生態(tài)控制線為“城市建設(shè)集中區(qū)”和“生態(tài)功能區(qū)”的界線。生態(tài)功能區(qū)細(xì)分為不同層次，執(zhí)行不同的管控要求。

2.3 低強(qiáng)度開發(fā)城市

低強(qiáng)度開發(fā)城市主要指城市土地開發(fā)強(qiáng)度處于國際生態(tài)宜居水平（20%）以下的城市。本文選取開展相關(guān)工作的寧波、威海等城市進(jìn)行分析。

寧波市在城市總體規(guī)劃中初步將50.9%的土地劃入生態(tài)保護(hù)紅線，其中一級(jí)管控區(qū)占到1/3。在《寧波市生態(tài)綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃》中，提出對(duì)五類生態(tài)空間劃定基本生態(tài)控制線。威海市按照生態(tài)要素功能進(jìn)行分類，將83.73%的土地劃入生態(tài)控制線，其中禁止開發(fā)區(qū)占59.69%。在威海市環(huán)境總體規(guī)劃中，在《指南》評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，結(jié)合13類生態(tài)系統(tǒng)類型，將67.3%的土地劃入生態(tài)保護(hù)紅線，其中一級(jí)管控區(qū)占40.2%。

3 兩線銜接的必要性分析

從地方實(shí)踐來看，因主導(dǎo)部門不同、劃定方式不同，兩線在劃定范圍、劃定尺度、劃定內(nèi)容以及管控要求上既存在差異又有許多相似的地方。從城市開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系來看，兩線均需要準(zhǔn)確把握生態(tài)空間保護(hù)的“度”，維持城市建設(shè)開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的平衡，成為地方權(quán)衡效益的砝碼。兩線應(yīng)充分銜接協(xié)同劃定，避免工作上出現(xiàn)“拉鋸戰(zhàn)”。從地方實(shí)踐來看，兩線劃定內(nèi)容、結(jié)果與城市生態(tài)空間“數(shù)量”與“質(zhì)量”密切相關(guān)，國家與地方政府應(yīng)盡快研究出臺(tái)相關(guān)技術(shù)文件，避免兩線趨同或者“相左”。

3.1 明確兩線聯(lián)系是做好銜接的出發(fā)點(diǎn)

首先，兩線劃定對(duì)象都是區(qū)域生態(tài)用地。兩線均是對(duì)生態(tài)空間或生態(tài)系統(tǒng)建立的保護(hù)體系，對(duì)維護(hù)區(qū)域和城市生態(tài)安全格局具有重要作用。同時(shí)，兩線的劃定對(duì)象涉及城市生態(tài)系統(tǒng)多個(gè)管理部門，需要國土、林業(yè)、環(huán)保、海洋等多個(gè)部門配合協(xié)同劃定[12]。

其次，兩線劃定都采用了分級(jí)分類體系。大多數(shù)地市采用了一級(jí)或二級(jí)、禁建或限建、紅線或黃線等兩級(jí)管控方式，按照生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)用地類型進(jìn)行分類管控[13,14]。目前，關(guān)于兩線空間類型上的內(nèi)容與分級(jí)方式尚未一致，存在許多共性和交叉的內(nèi)容。比如，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的分區(qū)保護(hù)，有些地市是將所有分區(qū)都作為一級(jí)管控區(qū)，有些地市是將核心區(qū)、緩沖區(qū)作為一級(jí)區(qū)。此外，還涉及自然保護(hù)區(qū)級(jí)別的問題，如縣（市）級(jí)與國家、省級(jí)如何進(jìn)行分級(jí)。

3.2 把握兩線差異是銜接的重點(diǎn)與難點(diǎn)

一是概念內(nèi)涵有差異。因提出背景不同，兩線存在本質(zhì)上的差異。城市生態(tài)保護(hù)紅線是維護(hù)城市與區(qū)域生態(tài)安全的底線，具有保護(hù)“最小生態(tài)空間”的剛性思維。城市生態(tài)控制線與城市開發(fā)邊界控制線的關(guān)系十分密切，需要對(duì)未來城市發(fā)展空間進(jìn)行預(yù)留或控制，在此基礎(chǔ)上再劃定生態(tài)空間邊界，具有“反規(guī)劃”思想。筆者認(rèn)為，城市生態(tài)保護(hù)紅線是為了“保護(hù)”而保護(hù)，即為了保護(hù)某些區(qū)域而在外圍劃定必要的緩沖區(qū)域。城市生態(tài)控制線是為了“建設(shè)”而控制，即為了城市建設(shè)邊界控制而劃定不同的生態(tài)控制區(qū)域。

二是法律地位有差異。生態(tài)保護(hù)紅線是我國環(huán)境保護(hù)的重要制度創(chuàng)新，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)空間管控制度。國家法律層面明確提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線，之后會(huì)建立相應(yīng)的考核與責(zé)任追究機(jī)制。城市生態(tài)控制線是地方為保障城市基本生態(tài)安全防止城市無序蔓延劃定的生態(tài)用地保護(hù)界限，是地方根據(jù)保護(hù)需要提出并建立的地方管理機(jī)制。

三是劃定內(nèi)容有差異。地方城市在劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，賦予了其更豐富的內(nèi)容，它不僅包括在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的需要保護(hù)區(qū)域，還包括地方特有的生態(tài)系統(tǒng)類型，如永久保護(hù)綠地、城市湖泊、蓄滯洪區(qū)等地方政府根據(jù)保護(hù)需要增設(shè)的類型。城市生態(tài)控制線是地方政府防止城市無序蔓延和保障城市生態(tài)安全劃定的生態(tài)空間控制線，既包括城市建成區(qū)內(nèi)的公園、綠地等生態(tài)用地，也包括市域腹地內(nèi)農(nóng)田、水域等所有生態(tài)空間。從內(nèi)容上看，城市生態(tài)保護(hù)紅線范圍應(yīng)當(dāng)是生態(tài)控制線的子集。

四是技術(shù)方法有差異。城市生態(tài)保護(hù)紅線的劃定技術(shù)方法尚未統(tǒng)一，以法定保護(hù)地梳理結(jié)合技術(shù)評(píng)價(jià)的方法居多，也有地市按照具有法律保護(hù)依據(jù)的生態(tài)類型進(jìn)行梳理劃定。技術(shù)評(píng)價(jià)方法主要參照環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《指南》，主要包括重要性、敏感性以及脆弱性等技術(shù)評(píng)價(jià)模型，識(shí)別區(qū)域內(nèi)生物多樣性保護(hù)、土壤保持、水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能重要、敏感區(qū)域。城市生態(tài)控制線劃定技術(shù)方法以生態(tài)用地類型定性識(shí)別為主。在對(duì)生態(tài)安全和空間格局進(jìn)行綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上，識(shí)別不同保護(hù)類型的清單與范圍，但目前尚未形成統(tǒng)一的綜合評(píng)估方法。

五是管控要求有差異。生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，要求做到“性質(zhì)不轉(zhuǎn)換、功能不降低、面積不減少、責(zé)任不改變?！钡胤綄?duì)兩線的準(zhǔn)入條件與內(nèi)容，尚未統(tǒng)一，多采用分級(jí)分類管理的方式，城市生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求更“剛性”。兩線在管控要求上的差異主要取決于劃定比例以及分級(jí)分類的方式。

4 兩線銜接協(xié)調(diào)性分析

人居環(huán)境受到來自外界的干擾力以及生態(tài)系統(tǒng)自組織力的相互作用，處于動(dòng)態(tài)的平衡狀態(tài)。由于兩種力的作用效果不同，生態(tài)系統(tǒng)效能演替具有非等效性。平衡狀態(tài)的“0”是分水嶺，是退化的臨界點(diǎn)，城市開發(fā)應(yīng)以這個(gè)點(diǎn)為底線，決不能超過這條“紅線”[15]。識(shí)別城市開發(fā)的最大邊界與生態(tài)保護(hù)的底線空間，是兩線銜接的最終目標(biāo)。

4.1 空間協(xié)調(diào)解決工作底圖不一致、話語權(quán)不對(duì)等問題

空間協(xié)調(diào)包括四方面內(nèi)容：一是空間尺度上的協(xié)調(diào)。數(shù)據(jù)精度一般與研究范圍大小有關(guān)，比例尺越大數(shù)據(jù)精度越高。兩線劃定多以市域?yàn)榭臻g單元，數(shù)據(jù)來源多為國土部門的1∶10 000數(shù)字線劃地圖數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)缺失或不可獲取時(shí)，也會(huì)采用1∶50 000甚至1∶100 000的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，面積小的地市或者分區(qū)劃定時(shí)，數(shù)據(jù)精度達(dá)到1∶2000。兩線在空間尺度上應(yīng)保持一致，統(tǒng)一基礎(chǔ)底圖。二是空間坐標(biāo)系的協(xié)調(diào)?？臻g數(shù)據(jù)來源于不同部門，具有多套坐標(biāo)系統(tǒng)。目前問題多存在于國家2000坐標(biāo)系、西安（北京）坐標(biāo)系以及城市地方坐標(biāo)系之間的轉(zhuǎn)換，因轉(zhuǎn)換參數(shù)涉密，增加了數(shù)據(jù)銜接難度。三是空間上跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)。主要涉及地市之間以及省份之間空間范圍的銜接，兩線在劃定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮城市內(nèi)部與跨界區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，避免出現(xiàn)“鏤空”或“斷層”。四是空間重疊區(qū)域的協(xié)調(diào)。兩線均涉及自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等具有明確權(quán)屬的保護(hù)地類型。由于歷史、管理及數(shù)據(jù)精度等原因，劃分尺度不一，造成各空間邊界模糊、空間上重疊，導(dǎo)致管理混亂、權(quán)責(zé)不明[16]。

4.2 內(nèi)容協(xié)調(diào)解決生態(tài)用地保護(hù)目標(biāo)不一致問題

根據(jù)《指南》要求,結(jié)合地方生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)踐，總結(jié)深圳、東莞及廣東省劃定城市生態(tài)控制線的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，匯總兩線內(nèi)容銜接體系，見表2。其中,森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等法定保護(hù)區(qū)需根據(jù)主導(dǎo)生態(tài)功能確定其分類。從兩線內(nèi)容來看，城市生態(tài)控制線可劃分為生態(tài)保育、休閑游憩、安全防護(hù)以及墾殖生產(chǎn)等四大類型。城市生態(tài)保護(hù)紅線按照生態(tài)功能差異可分為生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄、城市調(diào)節(jié)等六大類型。其中城市調(diào)節(jié)區(qū)為城市生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部需要保護(hù)的具有重要生態(tài)調(diào)節(jié)作用的區(qū)域，是地方根據(jù)需要增設(shè)的保護(hù)類型。

內(nèi)容協(xié)調(diào)主要包括三方面內(nèi)容：一是分級(jí)分類體系上的協(xié)調(diào)。兩線在劃定時(shí)采用分級(jí)分類的劃定方式亟需形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，比如,對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)中一級(jí)、二級(jí)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的分級(jí)以及城市中公園綠地等永久性綠地的保護(hù)。二是禁止開發(fā)區(qū)的協(xié)調(diào)。兩線與城市總體規(guī)劃中的“三區(qū)四線”以及土地利用總體規(guī)劃中的“三界四區(qū)”關(guān)系密切，應(yīng)當(dāng)與禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)等內(nèi)容銜接，使禁止開發(fā)區(qū)在內(nèi)容、分級(jí)以及空間范圍上保持一致。三是內(nèi)容深度上的協(xié)調(diào)，兩線在總規(guī)層面或者專項(xiàng)層面應(yīng)保持內(nèi)容上的協(xié)調(diào)?？傄?guī)層面的實(shí)踐主要依托環(huán)境總體規(guī)劃（試點(diǎn)）或城市總體規(guī)劃，作為其重點(diǎn)篇章之一。專項(xiàng)層面的實(shí)踐主要出于地市需要或落實(shí)上級(jí)要求，有的是按照總規(guī)進(jìn)行下一階段細(xì)化落地，內(nèi)容深度要高于總規(guī)層面。此外，一些城市在戰(zhàn)略規(guī)劃中就已經(jīng)開始建立體系[17]。兩線在不同層面的內(nèi)容深度及技術(shù)要求應(yīng)保持銜接，做到數(shù)據(jù)精度、圖紙比例一致。

表2 城市生態(tài)控制線與生態(tài)保護(hù)紅線類型對(duì)比*

4.3 管控協(xié)調(diào)解決部門管理準(zhǔn)入條件不一致問題

按照“分級(jí)分類”的劃定思路，建立分類施策的管控體系，是兩線落地管理的關(guān)鍵，管控政策應(yīng)當(dāng)因地制宜不能過嚴(yán)或過松。管控協(xié)調(diào)包括三方面的內(nèi)容：一是協(xié)調(diào)“剛性禁止區(qū)”的準(zhǔn)入條件。城市生態(tài)保護(hù)紅線中一級(jí)管控區(qū)不都是嚴(yán)格意義上的保護(hù)區(qū)，兩線在一級(jí)區(qū)中除涉及自然保護(hù)區(qū)等有法律依據(jù)的區(qū)域外，還涉及經(jīng)評(píng)價(jià)或根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)重要性劃入的區(qū)域。對(duì)于一級(jí)管控區(qū)內(nèi)，哪些可以準(zhǔn)入，哪些不能準(zhǔn)入，是兩線銜接的重點(diǎn),也是決定劃分方案的關(guān)鍵。城市生態(tài)保護(hù)紅線的一級(jí)區(qū)更嚴(yán)格，相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)更高，從地市實(shí)踐來看尚未統(tǒng)一，主要涉及區(qū)域性重大線性基礎(chǔ)設(shè)施包括道路交通、電力電信等，此外還涉及公園、道路等公益性基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)入問題。城市生態(tài)控制線一級(jí)管控區(qū)相對(duì)要求寬松一些，必要的旅游交通、公園等可以準(zhǔn)入。二是協(xié)調(diào)“有條件限制區(qū)”的準(zhǔn)入條件，主要涉及二級(jí)管控區(qū)內(nèi)的村莊發(fā)展問題，如城市生態(tài)控制線中涉及農(nóng)村生活及配套服務(wù)設(shè)施、墾殖生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。城市生態(tài)保護(hù)紅線中涉及鄉(xiāng)村改造、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村生活設(shè)施、旅游設(shè)施等。筆者認(rèn)為，兩線劃定應(yīng)根據(jù)地市生態(tài)本底差異，制定與生態(tài)控制區(qū)域以及管理目標(biāo)相符的管控措施，做到“分類施策、一地一策”，避免出現(xiàn)“一刀切”的管控政策。三是協(xié)調(diào)建立調(diào)入調(diào)出機(jī)制。生態(tài)控制線中的重要區(qū)域可以調(diào)入生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施“紅線”管控政策，同時(shí)應(yīng)完善城市生態(tài)保護(hù)紅線的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，每三年或五年對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)狀況進(jìn)行評(píng)估，動(dòng)態(tài)調(diào)整自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等禁止開區(qū)范圍。

5 結(jié)語

城市生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡系統(tǒng)。兩線在構(gòu)建城市生態(tài)安全格局、防止城市無序蔓延等方面發(fā)揮著重要作用，且在概念內(nèi)涵、法律地位、劃定內(nèi)容、劃定方法、管控要求等方面存在差異。為進(jìn)一步促進(jìn)兩線之間的銜接，指導(dǎo)地市劃定工作，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

①加強(qiáng)部門協(xié)作，協(xié)同劃定；②城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立多規(guī)融合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)“一張圖”；③統(tǒng)一工作底圖，建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)；④盡快出臺(tái)城市層面的劃定技術(shù)指南，建立統(tǒng)一的監(jiān)管部門和差異化的管控制度；⑤建立兩線考核與公眾參與制度，完善生態(tài)補(bǔ)償制度和激勵(lì)機(jī)制；⑥建立兩線動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

兩線在實(shí)踐中尚存在諸多不完善的地方，需要在今后的研究中加以完善。比如，城市生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)安全之間缺少定量研究，城市劃定多少比例的生態(tài)用地是安全的，需要進(jìn)一步研究，城市生態(tài)控制線劃定時(shí)如何對(duì)城市建設(shè)用地邊界進(jìn)行科學(xué)預(yù)留，兩線的分級(jí)管控政策如何制定，等等?？傊?，科學(xué)劃定城市生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)控制線，控制城市安全底線與城市開發(fā)邊界上限，保障城市生態(tài)系統(tǒng)格局永續(xù)平衡，是一項(xiàng)十分重要的工作，任重道遠(yuǎn)。

[1] 中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部. 關(guān)于印發(fā)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》的通知[EB/OL]. (2016-07-09). http://www. zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201505/t20150518_301834.htm.

[2] 茂名市城鄉(xiāng)規(guī)劃局. 廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于印發(fā)《廣東省城市生態(tài)控制線劃定工作指引》的函[EB/ OL]. (2016-07-09). http://csgh.maoming.gov.cn/article. aspx?id=2454.

[3] 周之燦. 我國“基本生態(tài)控制線”規(guī)劃編制研究[J]. 城市地理·城鄉(xiāng)規(guī)劃, 2011(3): 62-66.

[4] 崔清遠(yuǎn). 城市基本生態(tài)控制線劃定范圍研究[J]. 中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào), 2012, 22(3): 23-26.

[5] 歐陽恩一. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的基本生態(tài)控制線規(guī)劃策略研究[D]. 武漢: 華中科技大學(xué), 2012.

[6] 饒勝, 張強(qiáng), 牟雪潔. 劃定生態(tài)紅線創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)管理[J]. 環(huán)境經(jīng)濟(jì), 2012(6): 57-60.

[7] 呂紅迪, 萬軍, 王成新, 等. 城市生態(tài)紅線體系構(gòu)建及其與管理制度銜接的研究[J]. 環(huán)境科學(xué)與管理, 2014, 39(1): 5-11.

[8] 鄭華, 歐陽志云. 生態(tài)紅線的實(shí)踐與思考[J]. 中國科學(xué)院院刊, 2014, 29(4): 457-461, 448-448.

[9] 高吉喜. 國家生態(tài)保護(hù)紅線體系建設(shè)構(gòu)想[J]. 環(huán)境保護(hù), 2014, 42(Z1): 17-21.

[10] 萬軍, 于雷, 張培培, 等. 城市生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法與實(shí)踐[J]. 環(huán)境保護(hù)科學(xué), 2015, 41(1): 6-11, 50-50.

[11] 范小杉，張強(qiáng)，劉煜杰.生態(tài)紅線管控績效考核技術(shù)方案及制度保障研究[J].中國環(huán)境管理，2014(4): 18-23.

[12] 黃卓, 宋勁松, 楊滿倫, 等. “協(xié)調(diào)規(guī)劃”與“規(guī)劃協(xié)調(diào)”——珠三角“一級(jí)空間管治區(qū)”的規(guī)劃與實(shí)施[J]. 城市規(guī)劃, 2007, 31(12): 15-19.

[13] 周岱霖. 特大城市生態(tài)控制線管控制度的探索與思考[J]. 城市觀察, 2015(3): 164-169.

[14] 劉晟呈. 城市生態(tài)紅線規(guī)劃方法研究[J]. 上海城市規(guī)劃, 2012(6): 24-29.

[15] 覃盟琳, 吳承照, 吳志強(qiáng). 正負(fù)態(tài)非等效假說在人居環(huán)境規(guī)劃中的運(yùn)用——以登封市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃為例[J]. 規(guī)劃師, 2006, 22(8): 8-10.

[16] 王智, 蔣明康, 朱廣慶, 等. IUCN保護(hù)區(qū)分類系統(tǒng)與中國自然保護(hù)區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)的比較[J].農(nóng)村生態(tài)環(huán)境, 2004, 20(2): 72-76.

[17] 王國恩, 易曉峰. 從方案到政策: “生態(tài)優(yōu)先”的廣州空間規(guī)劃[J]. 城市規(guī)劃, 2010, 34(3): 32-37.

Research on the Coordination between the Urban Ecological Redline and Ecological Control-line

WANG Chengxin1, XU Yanying2*, YU Lei1, WANG Yi1
( 1.Chinese Academy for Environmental Planning, MEP, Beijing 100012; 2. Environmental Science Research Design Institute of Zhejiang Province, Hangzhou 310007 )

Ecological redline and ecological control-line, which are different but closely related, constitute the two main lines of ecological space protection. In fact, ecological redline is the baseline to maintain the ecological security of a region, and ecological control-line is equal to the urban development boundary control-line which is used to prevent urban sprawling and protect ecological security. Urban hierarchy is the appropriate scale for delimiting the two mainlines. Based on the clarification of the two related concepts, the study summarizes the experience of practice and exploration in city with different development intensity. From the aspect of differences and relationships between the two lines, this study analyzes the necessity of coordination and summarizes the similarities and differences in concept, legal status, designed content, designed methods and regulatory requirements. At last, to provide a reference for the related work of prefecture-level city, this study analyzes their coordination and puts forward several suggestions on enhancing their link from the aspects of space, content, management, control and so on.

urban; ecological redline; ecological control-line; environment master plan; coordination.

X37

1674-6252（2017）01-0069-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.069

王成新（1982—），男，助理研究員，碩士，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，主要從事城市生態(tài)規(guī)劃與環(huán)境管理研究，E-mail: wangcx@caep.org.cn。

*責(zé)任作者： 徐彥穎（1979—），女，工程師，本科，浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究所，主要從事環(huán)境管理、環(huán)境保護(hù)政策研究，E-mail: xuyy@zjepb.gov.cn。