郝亮，黃寶榮*，蘇利陽，王毅

（1. 中國科學院大學，北京 100049；2. 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

環(huán)保約談對政策執(zhí)行“中梗阻”的疏通機制研究：以臨沂市為例

郝亮1,2，黃寶榮2*，蘇利陽2，王毅2

（1. 中國科學院大學，北京 100049；2. 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

“約談”是一種政策執(zhí)行的新機制，旨在通過告誡談話、指出相關問題、提出整改要求并督促整改到位來疏通政策執(zhí)行的“中梗阻”。與一般“硬性”的法律行為不同，約談作為一種自上而下的制度安排，是政府的“柔性”行政行為，以行政級別較高的“條”對行政級別較低的“塊”進行誡勉和警示為主。本文以《環(huán)境保護部約談暫行辦法》為參照，闡釋了環(huán)保約談的內涵、優(yōu)勢、適用條件以及結構與流程，并以環(huán)保約談后臨沂市的治霾行動為案例，分析了環(huán)保約談的作用機制，即通過增強上級環(huán)境部門的行政權威、弱化同級政府的非法干預，調整政績考核的激勵結構、重塑政府的責任體系，增強社會認同、塑造政策執(zhí)行的良好環(huán)境等方式疏通了政策執(zhí)行的“中梗阻”，使環(huán)保政策得到有效落實。最后，本文在肯定環(huán)保約談積極效果的同時，也指出了其在法律依據、科學與民主決策機制、激勵性制度設計以及不同制度間的銜接等方面存在的不足。

環(huán)保約談；政策執(zhí)行；中梗阻

引言

面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統退化、發(fā)展與人口資源環(huán)境之間矛盾日益突出的現實，黨的十八大明確提出 “生態(tài)文明”戰(zhàn)略，其中的很多理念處于與世界同步甚至領先的水平，為探索具有中國特色的發(fā)展與保護之路指明了方向。與之形成鮮明對比的是，我國的環(huán)境政策執(zhí)行效果不佳，部分環(huán)境法規(guī)與政策不能得到有效落實，存在“上面喊破嗓子、干部做做樣子”等“中梗阻”現象。對此，很多學者給出的解釋是地方政府為了追求經濟增長而忽視了環(huán)境保護[1-3]，而Swanson等中外學者通過進一步研究發(fā)現，過去30多年中國環(huán)境政策執(zhí)行弱的更主要原因在于中國政治體制內部缺乏對環(huán)境管理有效的制度支撐[4-7]。

本文的理論旨趣在于闡釋與分析新常態(tài)下中國環(huán)境政策執(zhí)行的新機制，即“約談”，這種機制所要解決的是環(huán)境政策在執(zhí)行過程中遇到的“中梗阻”問題。然而，目前學界對“約談”機制的研究并不多見，因此，揭示其內涵與運作邏輯，不僅有助于豐富對中國政策執(zhí)行的理論認識，對于環(huán)保工作與生態(tài)文明建設也具有重要的現實意義。

1 文獻綜述

政策執(zhí)行是將政府項目付諸實施的過程，是將合法的命令，無論行政命令還是已通過的法令轉化為提供服務或創(chuàng)造物品的適當項目指令和項目體系的總體過程。作為公共行政的實施部分，政策執(zhí)行在本質上是一種政治過程[8]。在政策執(zhí)行方面，隨著本土化研究的深入，目前已經形成了一批具有中國特色的分析框架。例如，在解釋政策執(zhí)行中由于中層干部不落實導致政令不通、貫徹不力等現象時，學者引入了醫(yī)學中的“梗阻”概念。綜合相關文獻，“中梗阻”現象產生的原因大體可以歸為四個方面[9-14]：一是部門利益造成的內在原因，公共權力部門化、部門權力個人化、個人權力商品化等都是造成“中梗阻”現象的重要原因；二是用人機制不完善帶來的組織原因，自上而下的選拔和任用制使得部分中層干部唯領導意愿是圖，致使領導不重視的部分政策發(fā)生“中梗阻”；三是崗位流動性較弱導致的體制原因，“金字塔”形狀的科層體制使得越靠近塔頂，職位越少，故部分干部缺乏進取精神，政策落實不力；四是監(jiān)督不力、缺乏責任追究造成的制度原因，缺乏自下而上的群眾監(jiān)督，而責任追究制度不完善也是“中梗阻”現象得不到有效遏制的重要原因。

與之相對，破解政策執(zhí)行“中梗阻”應從以下四方面著手：一是重塑執(zhí)政為民的理念，強化為人民服務的公仆意識，扭轉歪曲的權力觀、地位觀和利益觀；二是完善用人機制，堅持民主推薦、民意測評，建立科學、合理的考核與評價機制；三是交叉輪崗，打破“一崗定終身、不提拔就難流動”的想法，建立完善的競爭上崗制度，強化干部的競爭意識；四是強化行為約束，加強內外監(jiān)督，體制內要建立完善的獎懲措施，體制外要發(fā)揮媒體和公眾的監(jiān)督作用。

2 環(huán)保約談的內涵、范疇與規(guī)范

約談制度在國內外均有實踐，加拿大、澳大利亞、德國和瑞典等主要以稅務約談為主，而國內最為典型的是香港特區(qū)的“喝咖啡”制度[15]。目前約談制度已被廣泛運用于諸如物價管理、國土資源管理、質量安全監(jiān)督、消費者維權與環(huán)境保護等各個領域。

2.1 環(huán)保約談的內涵與優(yōu)勢

與注重從決策源頭實現生態(tài)文明的環(huán)保督查巡視制度不同，環(huán)保約談主要針對已經出現嚴重影響環(huán)境、民生與可持續(xù)發(fā)展的地方政府，實行事后“非常態(tài)”的督查[16]。根據《環(huán)境保護部約談暫行辦法》中的定義，環(huán)保約談是指環(huán)境保護部約見未履行環(huán)境保護職責或履行職責不到位的地方政府及其相關部門有關負責人，依法進行告誡談話、指出相關問題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。

近年來很多省市相繼出臺了環(huán)保約談的相關文件，省級文件主要有《山東省突出環(huán)境問題約談制度》《安徽省環(huán)境監(jiān)察局重大環(huán)境問題約談辦法》《山西省環(huán)境保護重大環(huán)境問題約談規(guī)定（試行）》《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)保廳環(huán)境保護約談辦法（試行）》《江蘇省環(huán)境保護廳約談暫行辦法》以及《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護廳環(huán)境保護約談辦法》等；市縣層面也結合區(qū)域規(guī)劃和環(huán)境治理需求出臺了相關約談文件，如《商洛市環(huán)境管理約談辦法》《濮陽市環(huán)境保護約談制度》《濰坊市重大環(huán)境問題約談制度》《海門市環(huán)境保護重大問題約談實施方案》《華寧縣環(huán)境保護約談制度（試行）》以及《邯鄲市環(huán)境保護局約談暫行辦法》等?？梢?，作為一種環(huán)境政策執(zhí)行制度創(chuàng)新，約談日益受到環(huán)保部門的關注與青睞。究其原因，主要在于其具有兩方面的特點：首先，環(huán)保約談制度有助于探索建立政府環(huán)境保護責任追究制度，是落實政府環(huán)境保護責任、推動政府環(huán)境管理轉型的有力抓手[17]。其次，環(huán)保約談與現有環(huán)保制度實現了一定的互補。從各地出臺的環(huán)保約談文件內容看，一些重要的環(huán)境法律制度，如環(huán)境信訪制度、區(qū)域限批制度以及官員的政績考核與責任追究制度等已與約談聯合使用[18]。

2.2 環(huán)保約談的適用條件

明確適用條件，可以杜絕對環(huán)保約談的濫用，同時也可避免政府的不作為。參照2014年出臺的《環(huán)境保護部約談暫行辦法》，環(huán)保約談的適用條件無外乎以下幾類，如表1所示。

表1 環(huán)保約談的適用條件

圖1 環(huán)保約談的結構與流程

2.3 環(huán)保約談的結構與流程

通過對《環(huán)境保護部約談暫行辦法》的分析與總結，筆者抽象出一個理解環(huán)保約談的基本框架——在政策執(zhí)行中，“約談”過程可以看成一種特殊的行動系統，如圖1所示，它共包含六個階段：前期調查、約談對象、約談通知、約談程序、約談紀要和督促落實，其流程為環(huán)境保護部各相關部門依據表1中環(huán)保約談的適用條件開展前期調查，確定約談對象，然后聽取被約談單位的匯報情況，提出整改目標的要求、期限和建議，其中約談對象可分為地方政府或環(huán)境主管部門的領導，以及大型企業(yè)集團負責人。在實踐中，各地均采取了約見主要領導的方式；同時約談還可以邀請其他部門和機構共同實施，主持約談部門在通知印發(fā)前與應邀參加方主動溝通，并就有關約談內容、程序、要求等事項達成一致意見。約談結束后，主持約談部門應形成約談紀要，經相關部門會簽或同意后，印送被約談方并抄送邀請參加方，邀請參加方提出整改要求的，應納入約談紀要并以聯合發(fā)文形式印發(fā)，負責督促被約談方將約談要求落實到位，定期將情況上報部領導，同時?。ǔ┧铜h(huán)境監(jiān)察局存檔。

3 臨沂市環(huán)保約談案例分析

臨沂市位于山東省東南部，是魯中山區(qū)的一部分，2014年全市第二產業(yè)增加值1648.9億元，增長10.7%，從產業(yè)動力看，工業(yè)化中期階段特征明顯，主導作用仍然突出。2014年山東省環(huán)保廳公布省內大氣環(huán)境質量17城市排名，通報顯示，5月份，臨沂城區(qū)空氣質量在全省排名突發(fā)性下降，各項指標在全省排名倒數第一[19]。

3.1 環(huán)保約談的起源與流程

2015年1月1日，“史上最嚴”的新環(huán)保法正式實施。然而，偷排、漏排和不正常運行環(huán)保設施的情況在臨沂依然普遍[20]。因此，華東督查中心將臨沂作為第一批督查地區(qū)，并在北方焦化廠發(fā)現偷排煙塵、廢氣和焦化廢水未經任何處理循環(huán)使用、未批先建與偷排漏排等違法行為[21]。

2015年2月25日下午，華東督查中心主任高振寧對臨沂市代市長張術平進行了正式約談。約談會上，環(huán)保部措辭嚴厲，對臨沂市提出了具體的工作要求和時間表：3月4日前將整改方案報送環(huán)保部，6月4日前將約談要求落實情況報送環(huán)保部，力求通過臨沂約談，實現達到打擊一批、震懾一片、教育一方的效果。

2015年6月29日至7月2日，環(huán)保部華東督查中心對臨沂的大氣污染防治工作進行復查。結果顯示：當年3—6月，臨沂市各項空氣質量指標大幅提升，環(huán)境保護優(yōu)化經濟發(fā)展的作用明顯增強，全市產業(yè)結構調整力度不斷加大，受到了社會各界的廣泛好評[22]。2016年，臨沂市政府繼續(xù)采取鐵腕治理措施，環(huán)境質量持續(xù)改善[23]。

3.2 環(huán)保約談的作用機制

李侃如運用“破碎的權威”模型發(fā)現，中國環(huán)境政策存在“中梗阻”的原因在于環(huán)境管理部門同時受到上級環(huán)境部門（即“條”）和同級政府（即“塊”）的雙重領導[24,25]，地方環(huán)保局需要執(zhí)行來自上級環(huán)保部門的政策指令，同時也必須依靠地方政府提供資金和人力資源，這導致了同級政府的權威要大于上級環(huán)保部門，加之原有的激勵結構主要考核地方政府在經濟增長上的表現，兩種因素疊加導致地方環(huán)保局不能有效地執(zhí)行環(huán)境政策。作為環(huán)境政策執(zhí)行的新機制，約談主要從以下幾方面破解“中梗阻”難題。

3.2.1 增強“條”的行政權威，弱化“塊”的非法干預

環(huán)境政策執(zhí)行長期遭遇“中梗阻”的原因在于地方政府的GDP崇拜，受固有觀念影響，地方執(zhí)政者往往認為控制污染、減少排放就是阻礙經濟建設。地方環(huán)保部門作為本級政府的組成部分，權力有限，約束較多，其行使權力的首要依據通常是地方主要領導意志，而非法律，因此環(huán)境政策執(zhí)行步履維艱。環(huán)保約談制度的建立，可以讓環(huán)境問題嚴重的地方主要領導直接面對上級環(huán)境行政部門，這種面對面的上下級之間的直接約談，不僅可以提高領導的重視程度，還有利于督促地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責。

《南方周末》報道顯示[26]，臨沂市往屆政府常常頒發(fā)“免死金牌”，以吸引污染嚴重但創(chuàng)造GDP的企業(yè)，直至上屆市政府還宣稱要培養(yǎng)百億企業(yè)。而約談后，新任市長在《政府工作報告》中提出“免死金牌”不再“免死”，實行鐵腕治霾。臨沂市政府2015年6月12日公布的數字顯示，要求5月31日以前完成限期限產治理任務的全市412家重點污染企業(yè)中，已經有305家按期完成治理，29家關閉搬遷。

3.2.2 調整激勵結構，重塑政府責任體系

長期以來，我國政績考核體系中經濟增長的比重遠遠高于環(huán)境保護，地方政府逐步演化為重要的投資主體和經營主體，形成了所謂的“競爭性地方政府增長模式”。該模式通常以犧牲環(huán)境為代價，對產能過剩行業(yè)、重化工企業(yè)的淘汰進度緩慢，產業(yè)轉型的創(chuàng)新力與驅動力不足。而在經濟新常態(tài)下，領導干部的激勵結構正在發(fā)生變化，如《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中提出要探索建立體現生態(tài)文明要求的領導干部評價考核體系，環(huán)境保護的比重將得到提升。

約談后，臨沂市政府工作中的環(huán)保比重明顯增加，并成立了由市長為組長、相關副市長為副組長、分管副市長為辦公室主任的大氣污染防治攻堅行動領導小組，把任務分解到每一個市級領導班子成員、每個部門、每個縣區(qū)，實行屬地管理、分級負責、條塊結合、部門聯動，壓力層層傳遞到基層，同時責任追究也不再限于環(huán)保部門。

3.2.3 增強社會認同，塑造政策執(zhí)行的良好環(huán)境

環(huán)保約談，一方面可以使地方主要領導認真領會和理解政策目標的具體內容，強化政策認同，為執(zhí)行政策奠定堅實的思想基礎；另一方面通過媒體的宣傳，也可以使廣大人民群眾充分了解約談的內容，增加公眾的政治參與機會和政策認同感，進而為政策執(zhí)行塑造良好環(huán)境。同時，還可以為政策執(zhí)行者構建廣泛的社會監(jiān)控系統，進行公眾輿論監(jiān)督。對于臨沂市政府的鐵腕治理，社會給予的是普遍認同，如今有越來越多的市民為“臨沂藍”點贊[27]。

4 結論與討論

4.1 結論

與環(huán)保行政訴訟等“硬性”法律行為不同，環(huán)保約談作為一種自上而下的制度安排，是政府的“柔性”行政行為，以行政級別較高的“條”對行政級別較低的“塊”進行誡勉和警示為主。但隨著“區(qū)域限批”、“掛牌督辦”、“媒體披露”等“硬性”措施的跟進，環(huán)保約談的實效性將逐步得到釋放[17]?？傮w來看，被約談后，臨沂市政府高位推動，多措并舉，通過增強上級環(huán)境部門的行政權威，弱化同級政府的非法干預，調整政績考核的激勵結構，重塑政府的責任體系，增強社會認同，塑造政策執(zhí)行的良好環(huán)境等方式疏通了政策執(zhí)行的“中梗阻”，使環(huán)保政策得到有效落實，階段性治理成果明顯，區(qū)域內的環(huán)境惡化得到有效遏制，達到了環(huán)保約談的要求。

4.2 討論

與西方國家自下而上的權利讓渡不同[28]，中國通常采取自上而下的分權方式保護環(huán)境，但由于中央與地方在環(huán)境信息獲取中的不對稱地位，地方往往利用信息優(yōu)勢造成環(huán)境政策執(zhí)行的“中梗阻”。作為一種有效破解環(huán)境政策執(zhí)行“中梗阻”的新機制，環(huán)保約談因其實踐方面的高效性而獲得了社會的普遍認可，但也存在法律依據缺乏、配套機制不完善等不足，提升空間較大。

4.2.1 環(huán)保約談的法律依據缺乏

環(huán)保約談在2015年起施行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中找不到相關條文。它的立法依據，目前僅《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定（試行）》《限期治理管理辦法（試行）》《環(huán)境監(jiān)察辦法》和《環(huán)境保護部約談暫行辦法》等位階較低法律中的個別條款有所涉及。例如，《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定（試行）》第4～9條明確規(guī)定了對國家行政機關及其工作人員給予警告的具體行為；《限期治理管理辦法（試行）》第11條規(guī)定，環(huán)境保護行政主管部門認為必要時，可以就污染源限期治理事項，約談排污單位的法定代表人或者其他主要負責人；《環(huán)境監(jiān)察辦法》第25條規(guī)定，企業(yè)、事業(yè)單位嚴重污染環(huán)境或者造成嚴重生態(tài)破壞的，環(huán)境保護主管部門或者環(huán)境監(jiān)察機構可以約談單位負責人，督促其限期整改；對未完成環(huán)境保護目標任務或者發(fā)生重大、特大突發(fā)環(huán)境事件的，環(huán)境保護主管部門或者環(huán)境監(jiān)察機構可以約談下級地方人民政府負責人，要求地方人民政府依法履行職責，落實整改措施，提出改進工作的建議；以及為規(guī)范環(huán)境保護部約談工作，督促地方政府及其有關部門切實履行環(huán)境保護責任，解決突出環(huán)境問題，保障群眾環(huán)境權益而制定的《環(huán)境保護部約談暫行辦法》。

立法的不足使得一些地方在制定約談制度時，籠統地將依據表述為“根據有關環(huán)境保護法律、法規(guī)和政策”；同時，相關條款涉及的內容也不清晰，例如，《環(huán)境保護部約談暫行辦法》第3條有關約談的適用條件并沒有明確的量化標準，這都給環(huán)保約談權力主體過多的自由裁量權，同時也極有可能造成權威性缺乏、權力被濫用的雙重問題。此外，法律位階太低，也易與法律規(guī)定發(fā)生抵觸。例如，若“約談”設定的事項超越了法律、法規(guī)的規(guī)定，則屬于超權約談，是無效的行政行為。環(huán)保約談制度未能上升為法律規(guī)定，原因是多方面的，其中主要在于對“約談”這種執(zhí)法方式的內涵和外延理解不統一[29]。法理上沒有定見，導致沒有更為權威的法律規(guī)定，容易使行政約談規(guī)定的約談事項過于寬泛。黨的十八屆四中全會強調全面推進依法治國，首要任務是控制政府濫用行政權力，有鑒于此，環(huán)保約談的當務之急是使自身合法化、正當化與規(guī)范化。

4.2.2 環(huán)保約談的配套機制不完善

（1）科學民主決策機制尚未形成

約談容易引發(fā)部分地方政府采取一些“過激”的行政行為。例如，此次臨沂治霾，除了環(huán)境質量改善、產業(yè)結構優(yōu)化等正面評價外，也承受著另一種截然不同的聲音：企業(yè)關停致使大量工人失業(yè)，潛在的金融風險也漸成燃眉之勢，臨沂正面臨越來越多的社會問題[27]。約談后政府的鐵腕治霾雖然值得肯定，但其帶來的負面影響從側面也暴露了政府科學民主決策的不足。環(huán)境治理是一項涉及政治、經濟、社會等多方面，政府、企業(yè)、公眾等多主體的復雜系統工程，應在科學論證、充分協商的基礎上形成各方都能接受的解決方案。在此過程中，要充分發(fā)揮人大的決策職能與政協的參政議政作用，避免政府“一家獨大”，保障各相關方的利益訴求渠道，廣開言路，最終在逐步改善區(qū)域環(huán)境質量的同時，避免引發(fā)大規(guī)模的社會風險。

（2）缺乏激勵性制度設計

目前我國正處于經濟增速換擋期、結構調整陣痛期與前期政策消化期的三期疊加階段，如何在保障經濟社會運行平穩(wěn)的同時，調動社會各界參與環(huán)境治理的積極性是環(huán)保約談必須面對的現實挑戰(zhàn)。環(huán)境庫茲涅茨曲線表明，人均收入超過一定閾值后，經濟發(fā)展與環(huán)境保護可以共贏[30]。然而，目前與環(huán)保約談相關的制度體系大多屬于約束型，約談后的整改若定位于階段性任務，則對地方經濟只是一種“陣痛”，沒有達到產業(yè)轉型升級與環(huán)境質量改善的目標[15]。在未來，環(huán)保約談應更多地嘗試與優(yōu)化產業(yè)結構等激勵性政策結合，在改善環(huán)境質量的同時，找到新的經濟增長點。

（3）制度間的銜接尚需進一步研究

黨的十八屆三中全會指出，必須建立系統、完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。然而，就環(huán)保約談而言，如何使各項制度彼此銜接、發(fā)揮制度的整體合力，尚缺乏系統研究。本文建議加大以下兩方面研究：一是環(huán)保約談制度內部的銜接。單項制度內部銜接不僅要有程序性的規(guī)定，如明確規(guī)定方式、步驟、順序、時限與評估等要素；還要有保障性的規(guī)定，如制度公布后，權力機構要同時公布檢查、監(jiān)督和獎懲措施，執(zhí)行機構要拿出貫徹實施的細則，對違反制度者加以處理。若上述要素不全或存在問題，則表明制度內部銜接失靈。以約談條件為例，《環(huán)境保護部約談暫行辦法》提到行政區(qū)內發(fā)生或可能發(fā)生嚴重生態(tài)和環(huán)境問題的可以進行約談。但什么是“嚴重生態(tài)和環(huán)境問題”，其應如何界定？當然，嚴重程度可以由專家評估來確定，但其重要性卻毋庸置疑。二是相關制度間的銜接。近期國家先后出臺了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《環(huán)境保護督察方案（試行）》以及十八屆五中全會公報中提出的“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”等一系列法律法規(guī)，雖然各項制度皆聚焦于生態(tài)環(huán)境保護，但各項制度的邊界如何劃分，在實際運行中又如何有效銜接尚缺乏深入研究。例如，《環(huán)境保護部約談暫行辦法》和《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的適用條件皆包括生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化、落實重特大突發(fā)環(huán)境事件相關處置整改要求不到位等情形，這使得在何種情況下啟動環(huán)保約談、何種情況下追究黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任的邊界模糊，給具體的政策執(zhí)行造成不便。為此，應進一步細化兩項制度的適用條件，提高制度間的區(qū)分度。再如，如何將《環(huán)境保護部約談暫行辦法》和《環(huán)境保護督察方案（試行）》有效整合，實現從源頭到結果的全過程監(jiān)督，形成有利于環(huán)境保護的長效機制尚需研究。最后，還要通過法定程序使經過實踐檢驗、比較成熟的規(guī)定寫入《環(huán)境保護法》，以便更好地用法律規(guī)范權力的運行。

總體來看，環(huán)保約談疏通政策執(zhí)行“中梗阻”的效果初顯，但仍存在缺乏完善的后續(xù)監(jiān)督、評估與懲戒等長效機制。目前環(huán)保約談最大的威懾力在于通過公共輿論的傳播，迫使地方的執(zhí)政官員感到環(huán)保壓力。但由于組織約談的環(huán)保部門既不是地方政府的上級行政長官，也不是組織人事、紀檢部門，對于約談后仍拒不改正或監(jiān)管不到位的，缺乏足夠的威懾力[31]。對此，本文建議環(huán)保約談應從約談-承諾機制轉向約談-責任機制，切實落實環(huán)境目標責任制度，將約談后的落實情況作為一個“環(huán)保變量”直接納入官員的考核標準，進一步強化其剛性約束。

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Research on the Mechanism of Administrative Talk to Environmental Supervision Break “the Obstruction” in Policy lmplementation: A Case Study of Linyi City

HAO Liang1,2, HUANG Baorong2*, SU Liyang2, WANG Yi2
( 1. University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049; 2. Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190 )

Administrative talk is a new mechanism in policy implementation, which aims to break “the obstruction” in policy implementation through conversation, pointing out relevant issue, coming up with rectification, and supervising rectification. It’s different from legal acts, as a top-down institutional arrangement. Administrative talk is a flexible administrative act of government, with admonishing and warning by higher administrative level. Based on the “MEP Administrative Talk to Environmental Supervision Interim Measures”, its meaning, advantages, applicable conditions, structure and processes were interpreted. Taking the environmental policy in Linyi as a case, the mechanism of administrative talk to environmental supervision were analyzed, namely, by enhancing the administrative authority of his superior in the environmental sector, weakening unlawful interference with the local government, adjusting the performance evaluation in incentive structure, reinventing government responsibility system and strengthening the social identity, creating a favorable environment for policy implementation to broke “the obstruction”. Finally, the positive effect of administrative talk to environmental supervision was affirmed, and the deficiency of legal basis, decision-making mechanism for science and democracy, incentive system design as well as other aspects of convergence among systems were pointed out, either.

administrative talk to environmental supervision; policy implementation; the obstruction

X321；D922.68

1674-6252（2017）01-0075-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.075

中國科學院“一三五”規(guī)劃重大任務（Y201131Z05）。

郝亮(1987—)，男，中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，博士研究生，研究方向為生態(tài)文明與環(huán)境政策，E-mail: haoliang8702@163.com。

*責任作者：黃寶榮（1977—），男，中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，副研究員，博士研究生，研究方向為生態(tài)文明、環(huán)境政策與管理，E-mail: huangbaorong@casipm.accn。