徐麗

由于財政支出內容復雜，專項資金類型、情況不一，對整個財政支出進行績效評價研究顯得十分困難，因此，本文對青島市市本級安排的教育專項資金從立項評審、預算執(zhí)行到績效評價進行研究，本著提高財政資金使用效率和效益的宗旨，圍繞“花錢買效果”的績效理念，探索財政專項資金的評價指標體系和方法，根據績效評價結果，對項目資金實施成效和存在問題進行總結和分析，并提出完善、提升的意見和建議，形成一種新的、面向結果的管理理念和管理方式，明確專項資金管理中目標與結果的關系，提高專項資金使用效益。

一、現狀

為貫徹落實財政部提出的逐步建立健全“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果要應用”的預算績效管理機制，從編制2012年專項資金預算開始，我局的市級專項資金安排實行財政預算評審，在對項目的必要性、實施方案的可行性、支出預算的合理性進行評定的基礎上，重點對績效目標設置從定性與定量兩個方面進行客觀公正的科學評定，使績效目標符合“指向明確、具體細化、合理可行”的要求。并在年度終了，委托社會中介機構對2015年度市本級安排的80多個教育專項資金項目15多億元資金支出的經濟性、效率性和效益性進行全覆蓋的績效評價，并作為以后年度資金安排的依據。

二、存在的問題

（一）預算編制不科學

一是預算編制缺乏嚴謹性，在編制預算時，沒有細化到預算單位和具體項目上，出現“錢等項目”的情況；二是項目獎勵標準隨意變更，與上一年度不一致；三是預算可行性論證不足，不考慮項目資金的效益，方案空虛、無可操作性。

（二）專項資金使用效益不高

一是項目立項的前期調研不充分，可行性、必要性研究不夠，導致項目在執(zhí)行過程中遲遲不能落地；二是申請的項目資金需要量嚴重超過實際需要，導致有的項目資金在使用過程中存在大量結余，如，施工類項目高估工程進度或者超概算現象較多，在預算執(zhí)行過程中，資金支付不出去，造成資金的損失浪費；三是有些區(qū)市財政部門滯留教育專項資金，使專項資金難以發(fā)揮應有的效益。

（三）專項資金使用不規(guī)范

一是盲目爭取資金，不注重調查研究，在執(zhí)行過程中不按項目實施方案開展項目，改變資金用途或隨意改變標準，湊數執(zhí)行；二是項目未按規(guī)定程序實施，造成部分專項資金在項目實施單位體外循環(huán)；三是預算執(zhí)行中追加支出過多，預算調整隨意性較大。

（四）預算執(zhí)行緩慢

對年度各項工作的開展缺乏科學的預測分析，在爭取到資金后沒有盡快開展工作，導致部分項目資金不能及時到位，不能盡快地發(fā)揮資金的效益。而評審、驗收類項目，大多在下半年組織評審或驗收，影響資金發(fā)揮應有的效益。

（五）在經費支出和效益考核方面的監(jiān)督機制都不夠健全

一是沒有完備的獎懲機制，對資金的使用和績效缺乏科學、系統的考核，導致專項資金使用的隨意性。二是專項資金績效評價體系、評價指標及評價方法需要進一步健全完善。專項資金績效評價是一項十分復雜的工作，目前我國專項資金績效評價工作體系尚不健全、缺乏專門的專項資金支出績效評價管理機構等。我們今年委托的機構，在財政部項目支出績效評價共性指標體系框架三級指標體系的基礎上，結合我局專項資金實際，將所有專項劃分為維修類、工程類、貨物類和服務類四大類，分別從投入、過程、產出、結果四個方面細化設置了50個左右的4級評價指標，對452個項目使用單位進行了現場評價，但第三方實施機構在整個過程的開展缺乏條理、類似審計、效果不佳。

三、建議

（一）科學合理編制預算

統籌兼顧，科學合理地安排資金，申報項目要經過充分準確的論證，將預算資金盡量落實到具體單位、項目，根據輕重緩急，建立項目庫，科學分配資金，加強資金的績效管理，提高資金使用效益。

1、總量控制

一是對于往年結轉下年執(zhí)行的項目，建議優(yōu)先保障、總量控制的原則；二是對于校車運轉項目，建議2017年按照核定的成本安排當年資金，在2017年年初預算安排時按上年控制數安排，在年度項目執(zhí)行中若出現資金結余，再調整預算優(yōu)先安排；三是對基建類項目，由于付款的限制條件較多，每年都存在資金被收回的情況，建議2017年安排資金時，能適度壓縮。

2、加強專項預算歸口管理

一是對于教育教學改革及課題研究類、教育教學質量監(jiān)測類、宣傳類、教師培訓類等項目，堅持歸口管理、總量控制、確保重點的原則，明確研究標準、監(jiān)測體系框架、付費標準；培訓項目嚴格按照培訓標準執(zhí)行，職業(yè)培訓耗材可在培訓標準外，單獨列支；二是對于評比類、檢查驗收類和獎勵類（除技能大賽獎勵個人的之外）項目及支持學校特色發(fā)展及現代化、信息化、均衡化建設等項目，建議先評后獎、統一獎補、按因素分配，有效解決專項資金分散使用的問題，提高資金使用效益。

3、研究確定編制標準，增強預算編制的科學性

一是對于承辦比賽、會議、活動等據實結算類的（如技能大賽、足球聯賽獎勵資金等）項目，建議采用定額補助的方式，提高預算執(zhí)行率；二是對于購買服務類項目，明確付費標準、項目實施方案和實施程序；三是對于應急體驗、職業(yè)體驗、學農實踐及校車等核定成本類項目，建議明確生均標準后，按實際學生人數確定補助金額；四是對于局屬學校校舍維修改造、教育教學設備購置及有關處室要為局屬學校統一配置的設備，堅持學校支付的原則，建議統一從學校公用經費列支，不再單獨安排專項。對于重大項目，采用一事一議的方式，先干后補。

4、將績效評價結果作為預算安排的導向

通過分析2015年專項資金分配使用的科學性、有效性，掌握財政專項支出產生的直接經濟效益和社會效益，優(yōu)化財政支出結構；根據2015年專項資金績效評價結果，為2017年專項資金項目編制提供可靠的參考依據，對2017年專項資金項目預算的編制起到反饋和指導作用，對專項資金的使用方向及實施方式提出合理化建議，增強資金分配、使用、管理的科學性、合理性和規(guī)范性，提高財政資金的使用效益。

（二）完善預算編制與執(zhí)行制衡機制，確保財政資金使用效益

預算執(zhí)行是預算績效管理的重要環(huán)節(jié)，需要采取多種手段保證預算執(zhí)行的規(guī)范性。一是推行專項資金項目執(zhí)行任務書，每年以計劃財務領導小組的名義，逐項下發(fā)專項資金項目執(zhí)行任務書，對項目執(zhí)行進行全過程的控制和監(jiān)督，同時，將專項資金執(zhí)行情況和項目完成情況納入處室考核，更好地保障預算的執(zhí)行。二是明確預算執(zhí)行進度，專項資金項目實施單位安排專人對專項資金從立項、實施到績效評價的全過程進行跟蹤管理，制定專項資金執(zhí)行計劃，明確資金撥付的時間節(jié)點，加快資金執(zhí)行，避免出現年終“突擊花錢”的現象。三是確保預算剛性，嚴格按照預算批復的項目、金額、用途執(zhí)行，不能隨意改變資金用途，不能滯留擠占挪用專項資金，有效防范資金風險。

（三）加強專項資金績效管理

1、培育績效評價市場主體

按照黨的十八屆三中全會關于重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協會商會類等社會組織的要求，應結合購買績效評價服務需求和社會組織專業(yè)化優(yōu)勢，推動社會組織以承接政府購買績效評價服務為契機，拓展發(fā)展方向，發(fā)展人才隊伍，完善內部治理，加強品牌建設，不斷提升績效評價服務提供能力。

2、創(chuàng)新預算績效管理方式

一是改變績效評價模式，把事后評價改為全過程評價，預算績效管理與事前計劃、事中管理控制和事后監(jiān)督相結合，貫穿于預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督各環(huán)節(jié)。二是建立對專項資金使用單位的績效考評制度，研究出臺績效問責實施細則，切實將績效責任落實到位，形成涵蓋績效目標管理、項目評審、績效監(jiān)控、績效評價制度在內的綜合預算績效管理體系。

3、建立專項資金績效預算評價獎懲約束制度

逐步建立專項資金預算績效管理的獎懲機制，增強專項資金分配和使用的績效意識，要強化預算績效評價結果的應用程度，充分發(fā)揮專項資金的效益。結合績效評價結果，對專項資金項目的執(zhí)行情況、績效目標完成情況和存在的問題等進行綜合分析，并作為編制和安排以后年度預算的重要依據。對專項資金使用效益好的項目，在下一年度預算安排時應優(yōu)先考慮和重點支持；對進展緩慢、效益低下的項目，取消或相應減少以后年度預算；當年項目未實施或項目中止、撤銷的，年終收回全部資金。

4、探索建立實用、可行的財政支出績效評價方法

建議對財政專項支出內容和評價對象進行科學合理、層次清晰、實用可行的分類，明確定量指標和定性指標的指標內容，形成科學的財政專項支出績效評價的指標體系，明確績效評價程序，科學評價財政專項資金的支出效果，有效提高預算績效管理水平。

5、建立專項資金績效預算評價結果信息公開制度

為增強專項資金使用的合理性和透明度，對專項資金績效預算評價結果，要定期向財政部門報告，并全部公開專項資金安排、使用、績效評價結果和預算績效目標等信息，接受社會公眾的監(jiān)督，提高專項資金使用的透明度，引導專項資金實現符合社會公眾所期望的使用效果。