畢玉安

為進一步提升我國食品生產(chǎn)管理水平，保障食品安全，促進食品產(chǎn)業(yè)技術進步，受國家食品藥品監(jiān)督管理總局委托，由中國肉類食品綜合研究中心牽頭開展的《肉制品生產(chǎn)許可審查細則》（以下簡稱《細則》）制（修）訂工作已近尾聲。《細則》的制（修）訂對于保障肉類食品安全，維護企業(yè)合法權益，推動產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有重要作用。在此，淺談一下有關食品生產(chǎn)許可審查制度的歷史與現(xiàn)狀，以及《細則》在制（修）訂中應當關注的問題及堅持的原則。希望通過《細則》的制（修）訂，為肉制品生產(chǎn)許可提供技術支持，把好食品安全第一道關，保證肉制品質量安全。

一、食品生產(chǎn)許可制度的歷史及現(xiàn)狀

食品生產(chǎn)許可制度已經(jīng)實行了很多年。2002年開始對食品實行市場準入制，2007年提出食品生產(chǎn)許可覆蓋所有食品生產(chǎn)企業(yè)，到了今天，經(jīng)過近二十年的發(fā)展，這項制度日臻完善。2009版食品安全法中規(guī)定，國家對食品生產(chǎn)實行許可制度。2015年新修訂的《食品安全法》中再次明確國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實施許可制度，取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證，企業(yè)才能從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。

在食品生產(chǎn)許可制度的具體實施中，對企業(yè)進行審查的技術文件主要為食品生產(chǎn)許可審查通則和各類食品的審查細則。目前，食品生產(chǎn)許可審查細則有66項，數(shù)量相當大，肉制品是其中一類。對肉制品的生產(chǎn)許可，過去中國肉類食品綜合研究中心以及北京食品科學研究院做了大量的工作，十幾年來一直協(xié)助總局跟進這項細則的實施。發(fā)現(xiàn)問題及時反饋意見，提出完善細則的措施。應該講，肉制品生產(chǎn)許可制度的實施得益于中國肉制品綜合研究中心和北京食品科學研究院的大力支持。但當時制定的細則，編的教材摞起來可能有一尺厚，太多、太細。如果只是肉制品企業(yè)，只要讀懂肉制品相關的一本教材就行了，但是作為監(jiān)管人員，要對所有的細則都熟悉，這就需要很高的專業(yè)素質。

近年來，隨著國務院行政審批制度改革不斷深化，食品生產(chǎn)許可制度改革持續(xù)推進，許可審批權下放，由一開始的總局審核，后來下放到省級審查、發(fā)證，現(xiàn)在又下放到市、縣級發(fā)證。全國3000個縣，一個縣念一個經(jīng)，這66個細則就被念得五花八門?，F(xiàn)在的細則問題很多，實施的阻力也很大。就拿這個細則、通則和許可辦法本身來說，2015年，總局發(fā)布了《食品生產(chǎn)管理辦法》，規(guī)定了食品生產(chǎn)許可的管理，也明確了許可制度的審批權限，比如特殊醫(yī)學用途配方食品、保健食品、嬰幼兒配方乳粉，由省級食品藥品監(jiān)管部門發(fā)放食品生產(chǎn)許可證。高風險的食品，省級有一部分也可以發(fā)放許可證。一些低風險食品，許可審查、發(fā)證權下放到了市、縣級食品藥品監(jiān)管部門，明確了分工，也明確了許可條件和基本的發(fā)證程序。

二、制（修）訂《肉制品許可審查細則》應當重點關注的問題

2016年，總局制定發(fā)布了《食品生產(chǎn)許可審查通則》（以下簡稱《通則》），《通則》對法律和許可管理辦法規(guī)定的許可條件，作了進一步的細化，包括企業(yè)的環(huán)境條件、設備設施、工藝流程等，提出了廠房、衛(wèi)生條件等的要求，它基本上是按照法律法規(guī)、標準、食品加工規(guī)范規(guī)定的一些最基本的要求。現(xiàn)在來看，過去的細則，與當前食品安全法、《食品生產(chǎn)許可管理辦法》、《通則》的要求還有很大差距。

一是現(xiàn)有的細則與現(xiàn)行《食品生產(chǎn)許可管理辦法》和《食品生產(chǎn)許可審查通則》不一致的問題?，F(xiàn)有的細則中還規(guī)定了發(fā)證檢驗，但是發(fā)證檢驗制度在法律里已經(jīng)沒有了，在法規(guī)中也改了?！妒称飞a(chǎn)許可管理辦法》和《通則》規(guī)定，對企業(yè)能不能連續(xù)生產(chǎn)合格產(chǎn)品，不是通過發(fā)證檢驗考量，而是要求企業(yè)提供試制產(chǎn)品的檢驗合格報告，然后由核查人員審查這個報告是否真實。這項規(guī)定變了，但現(xiàn)有細則還是原來的規(guī)定。對現(xiàn)有的細則要改革，細則應當與許可管理辦法對應起來，與《通則》對應起來，要增加通則要求細則必須寫明的有關內容。

二是現(xiàn)有的66個細則名稱不統(tǒng)一的問題。例如食品添加劑的審查技術規(guī)范名稱為食品添加劑審查通則，保健食品審查技術規(guī)范名稱為審查通則等。在修訂細則的時候要規(guī)范一下，只有一個《通則》管全部審查的基本內容，對各類食品審查的專業(yè)技術內容和補充技術要求等內容才叫細則。

三是現(xiàn)有各類細則編排標準不統(tǒng)一的問題?，F(xiàn)有各類細則，有的是按照標準制定的模板來制定的，如1.1，1.1.1等，比較亂，所以在制訂細則的時候也應考慮編排標準，采用食品生產(chǎn)許可專業(yè)技術委員會管理辦公室制訂的規(guī)范模版，其模板基本是按照制定法律法規(guī)的模式制定，第一條，第二條，內容較為規(guī)范。

四是現(xiàn)有的細則類別繁多、不夠統(tǒng)一的問題。按照《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的規(guī)定，目前食品分類有32大類，包括了保健食品，把過去的食品類別劃分，略微作了調整。今后的細則的制定，宜統(tǒng)一，不宜多，對一類產(chǎn)品考慮制訂一個審查細則。比如，糧食加工品、肉制品加工品、酒類等，要按照這個大類來制訂細則。如酒類這么多項，研究制定細則的時候可以分章節(jié)規(guī)定，白酒、紅酒、啤酒、黃酒，再加果露酒，還有其他酒，可以將不能融到一起的內容分章節(jié)規(guī)定，但要搞成一個大細則。對于肉制品的生產(chǎn)許可，可以搞一個細則，規(guī)范一下，技術上要稍微粗一點，但要求一定要嚴格。

目前細則制定進度還是有些慢，總局2013年成立，到今天為止，發(fā)布的許可審查細則只有兩個：一個是2013年10月發(fā)布的《企業(yè)生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉許可條件審查細則》（2013版）；另一個是2017年初發(fā)布的《嬰幼兒輔助食品生產(chǎn)許可審查細則》（2017版）；還有飲料許可審查細則在網(wǎng)上征求意見，進度相對緩慢，因此，對細則的制修訂還需要加快進度。

三、制（修）訂細則要堅持的幾個原則

食品生產(chǎn)許可審查細則是實施食品生產(chǎn)許可審查的重要技術文件。在細則的制定過程中，要緊密結合食品生產(chǎn)許可改革實際，緊密結合食品生產(chǎn)許可管理辦法、食品生產(chǎn)許可審查通則要求，確保細則滿足食品生產(chǎn)許可審查需要。

一是細則制定要緊密結合食品生產(chǎn)許可改革實際。近三年來，我們按照國務院簡政放權、放管結合、加強監(jiān)管的要求，改革了過去的食品生產(chǎn)許可制度，我們把它概括為“五取消四調整四加強”?！拔迦∠比∠伺c許可制度無關的內容。審查的時候，法律規(guī)定的條件是最基本的條件，在法律規(guī)定以外不能再附加別的條件。這次許可制度改革力度很大，過去許可審查的時限是60個工作日，每周五個工作日，需要三個月，現(xiàn)在明確是20個工作日，一個月內必須要完成審查工作。要求做到“一企一證”，如一家企業(yè)又生產(chǎn)肉制品，又生產(chǎn)蛋制品，過去的規(guī)定，需要企業(yè)取得2張許可證，現(xiàn)在不一樣了，只有一張許可證，所以叫“一企一證”。還有許可證編號，過去叫QS，QS最早是指質量安全，后來又叫企業(yè)生產(chǎn)許可，現(xiàn)在把名稱改了，生產(chǎn)許可，用“SC”，“生產(chǎn)”漢語拼音的前兩個字母。這些許可制度改革的內容都要在細則中體現(xiàn)出。

二是細則制定要充分發(fā)揮兩個技術支撐的作用。一個是食品生產(chǎn)許可專業(yè)技術委員會，另一個是行業(yè)協(xié)會。最近總局成立了食品生產(chǎn)許可專業(yè)技術委員會，今后還要成立幾類相應產(chǎn)品的分委員會。希望中國肉制品綜合研究中心作為一個牽頭單位，把肉制品細則做好，做好相應的技術支撐，發(fā)揮相應的作用。

在制訂細則的過程中，我們一直在考慮行業(yè)協(xié)會在許可制度審查中可以發(fā)揮的作用。如，制訂飲料審查細則，總局已經(jīng)發(fā)了征求意見稿，飲料協(xié)會在這里要發(fā)揮什么作用？當然作用很大，但是牽頭單位不是飲料協(xié)會，因為我們想請更多的技術機構做好技術支撐，但是行業(yè)協(xié)會的意見也要聽。那么，從行業(yè)協(xié)會的角度，也請給我們做好相應的技術支撐工作。最近國家衛(wèi)計委修改關于茶葉的標準，取消了稀土這項指標，行業(yè)協(xié)會和總局在其中發(fā)揮了很大的作用，提供了技術支撐。肉制品是否也存在同樣的問題？比如， 前一段所傳的“拼接肉”、膠水牛羊肉片，北京食品科學研究院王守偉院長在北京電視臺向公眾作了澄清，消費者就理解了。所以在這方面，要發(fā)揮專家的作用，發(fā)揮專業(yè)技術委員會的作用，發(fā)揮行業(yè)技術支撐的作用。

三是在制訂細則的時候，要實現(xiàn)三個連接。其一，要與企業(yè)連接，要充分聽取企業(yè)的意見建議；其二，要與外部環(huán)境連接，主要是考慮在國內外的影響；其三要與消費者和消費者協(xié)會連接，讓消費者放心。

肉制品生產(chǎn)和乳制品生產(chǎn)有很多相似的地方。我們現(xiàn)有的乳制品使用添加劑的數(shù)量并不少。這兩年肉制品沒出大問題，是因為我們前期做了大量的工作，也因為我們的生產(chǎn)監(jiān)管很到位，并且我們在管控輿情方面也做了不少工作。怎樣把肉制品審查細則做得更好，既吸收肉制品生產(chǎn)比較新的生產(chǎn)工藝寫入細則，又排除生鮮肉品等食用農(nóng)產(chǎn)品不納入細則。類似這些問題，都應該一并考慮。肉制品審查細則的修訂，對肉制品行業(yè)是個提升的好時機。當然，細則也為我們今后的監(jiān)管提供技術支撐。希望在座各位認真研討這個細則的修訂，為下一步更有效的實施打下一個良好的基礎。

（作者系國家食品藥品監(jiān)督管理總局食品安全監(jiān)管一司巡視員）