姜金珠

摘 要： 城市管理部門在維護(hù)市容市貌、管理城市基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮了重大作用。但近年來(lái)，暴力執(zhí)法時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，尋求城市管理執(zhí)法與民生保障沖突的解決措施迫在眉睫。本文首先分析了幾大沖突表現(xiàn)，并剖析該沖突發(fā)生的三大主要原因，同時(shí)，從認(rèn)識(shí)層面、法律層面、行為層面提出了破解之道。

關(guān)鍵詞：城市管理 執(zhí)法 民生保障 沖突

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2017）03-0333-02

城市管理是政府對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施、市容市貌的管理，是創(chuàng)建文明城市、建設(shè)文明社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了更好地管理城市，建設(shè)擁有一定行政處罰權(quán)的城市管理部門是非常必要的。同時(shí)，城市管理部門的存在具有合法性。首先，在行政處罰法的明確指出，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。城市管理部門的產(chǎn)生，就是把原來(lái)各個(gè)部門分散行使的行政處罰權(quán)，集中到一個(gè)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的行政主體身上。其次，城市管理執(zhí)法現(xiàn)在還處于試點(diǎn)階段，其職權(quán)范圍主要來(lái)自于地方政府的授權(quán)。然而，近些年來(lái)，城市管理執(zhí)法過(guò)程中沖突不斷，存在暴力執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法等問(wèn)題。這使得“城管”一詞污名化，政府形象受損，同時(shí)，暴力執(zhí)法還損害了相對(duì)人的利益，不利于民生保障。對(duì)城市管理執(zhí)法與民生保障沖突的問(wèn)題進(jìn)行研究，有助于為解決城市管理執(zhí)法難題提供破解之道，引導(dǎo)城市管理執(zhí)法者科學(xué)執(zhí)法、文明執(zhí)法。

一、城市管理執(zhí)法與民生保障之間的沖突表現(xiàn)

1.同無(wú)照經(jīng)營(yíng)者之間的沖突

無(wú)照經(jīng)營(yíng)者通常是指沒(méi)有依法獲取營(yíng)業(yè)許可證、未向工商部門申請(qǐng)工商登記、沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照、擅自進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的人。無(wú)照經(jīng)營(yíng)多為街頭流動(dòng)攤販。但與此同時(shí)，流動(dòng)攤販多在街邊、過(guò)道經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響交通。并且，其在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生各種各樣的垃圾，污染環(huán)境，不利于市容市貌的整潔。

2016年發(fā)布的《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下稱為辦法）指出，城市管理執(zhí)法人員擁有工商管理方面戶外公共場(chǎng)所無(wú)照經(jīng)營(yíng)、食品監(jiān)督方面食品銷售和餐飲攤點(diǎn)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的行政處罰權(quán)。在遇到街頭流動(dòng)攤販時(shí)，出于職業(yè)操守，會(huì)采取措施取締這些行為。然而，街頭流動(dòng)攤販多數(shù)家庭情況不佳，需靠流動(dòng)攤販來(lái)維持一家溫飽。所以，城市管理執(zhí)法者與無(wú)照經(jīng)營(yíng)者之間必然會(huì)發(fā)生沖突。

2.同黑車市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者之間的沖突

黑車，又叫白牌車，是指未在交通部門辦理相關(guān)手續(xù)、未獲取營(yíng)運(yùn)牌證、以有償服務(wù)進(jìn)行非法載人的車輛。黑車存在原因?yàn)椋菏紫?，公交路線不完善，存在運(yùn)營(yíng)時(shí)間的限制，而出租車價(jià)格較貴，滋生了黑車市場(chǎng)；黑車不需納稅，運(yùn)營(yíng)成本低，價(jià)格相對(duì)于出租車來(lái)說(shuō)比較便宜；黑車市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者多為沒(méi)有工作的弱勢(shì)群體，經(jīng)營(yíng)黑車是其主要謀生手段。黑車的出現(xiàn)，雖然在一定程度上方便了乘客的出行，但存在諸多安全問(wèn)題。如：黑車市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的身份復(fù)雜，容易發(fā)生搶劫等事件；黑車市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者不注重車輛的日常檢修，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生交通事故后，乘客的生命財(cái)產(chǎn)損失得不到有效賠償。

辦法明確指出，城市管理執(zhí)法人員擁有戶外公共場(chǎng)所無(wú)證經(jīng)營(yíng)的行政處罰權(quán)。黑車為非法運(yùn)營(yíng)，對(duì)其進(jìn)行取締是城市管理執(zhí)法者的職責(zé)要求。但是，當(dāng)城市管理執(zhí)法者對(duì)黑車市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者依法進(jìn)行懲處，禁止其進(jìn)行非法運(yùn)營(yíng)時(shí)，相對(duì)人往往會(huì)存在不滿，有時(shí)出現(xiàn)毆打執(zhí)法人員的現(xiàn)象。

3.同違章建設(shè)者之間的沖突

違章建筑有多種定義。部分學(xué)者認(rèn)為，違章建筑是指沒(méi)有依法取得報(bào)批手續(xù)，或者取得報(bào)批手續(xù)后，卻沒(méi)有依照規(guī)定在指定地點(diǎn)建設(shè)，而擅自改變建筑使用性質(zhì)的建筑；部分學(xué)者認(rèn)為，違章建筑是指沒(méi)有取得城市規(guī)劃部門的審批，擅自建設(shè)、擴(kuò)大建筑面積、改變建筑使用性質(zhì)的建筑；少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，違規(guī)建筑是指使用欺騙等手段騙取審批手續(xù)，而占地新修、擴(kuò)大建筑面積、改變建筑使用性質(zhì)的建筑。本文將違章建筑定義為“違法《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等國(guó)家法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的建筑物”。當(dāng)城市管理執(zhí)法者根據(jù)規(guī)定進(jìn)行違章建筑強(qiáng)拆活動(dòng)時(shí)，這就導(dǎo)致城市管理執(zhí)法者同違章建設(shè)者之間的沖突發(fā)生。

4.同其他相關(guān)群體之間的沖突

根據(jù)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門對(duì)相對(duì)集中處罰權(quán)的規(guī)定，城市管理執(zhí)法者具有一定的行政處罰權(quán)，如：市容市貌環(huán)境衛(wèi)生、公用事業(yè)、公共設(shè)施等的全部處罰權(quán)；城市環(huán)保、河流與湖泊的建設(shè)、城市綠化、交通運(yùn)行與車輛停放等的部分處罰權(quán)；對(duì)沒(méi)有取得導(dǎo)游資格證而從事導(dǎo)游職業(yè)的人的處罰權(quán)等。在面對(duì)這些違法違規(guī)行為時(shí)，城市管理執(zhí)法者應(yīng)履行其行政處罰權(quán)。但相對(duì)人在其非法利益受到損害時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)不當(dāng)行為。這就導(dǎo)致城市管理執(zhí)法者與相對(duì)人之間產(chǎn)生沖突。

二、城市管理執(zhí)法與民生保障之間產(chǎn)生沖突的原因分析

1.執(zhí)法人員以及相對(duì)人的認(rèn)識(shí)方面

1.1城市管理執(zhí)法人員存在官本位以及權(quán)本位的思想

部分城市管理執(zhí)法人員有官本位意識(shí)，他們以官為貴，瞧不起普通大眾，認(rèn)為自己作為政府執(zhí)法部門的一員，手中握有行政處罰權(quán)，被執(zhí)法者必須對(duì)其絕對(duì)服從；部分城市管理執(zhí)法人員存在權(quán)本位思想，不能正確認(rèn)識(shí)權(quán)力與義務(wù)的相互關(guān)系，重視法律權(quán)力而忽視自身義務(wù)。在執(zhí)法過(guò)程中，其享受行使行政處罰權(quán)的優(yōu)越感，卻忘了自己作為一名執(zhí)法者背后的人民公仆的身份，缺乏為人民服務(wù)的意識(shí)；同時(shí)，城市管理執(zhí)法人員缺乏按程序辦事的意識(shí)，其在執(zhí)法過(guò)程中，一味追求辦事效率，為達(dá)成結(jié)果，不走程序粗暴執(zhí)法。

1.2相對(duì)人缺乏法律意識(shí)以及正當(dāng)維權(quán)意識(shí)

相對(duì)人由于文化水平有限或者投機(jī)取巧心理，不了解相關(guān)法律，受利益驅(qū)使，做出違法違規(guī)行為；同時(shí)，在執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)相對(duì)人感到自身利益受損時(shí)，由于其法律意識(shí)低，不會(huì)運(yùn)用合法手段來(lái)維護(hù)自身利益，往往會(huì)在沖動(dòng)之下，選擇毆打等暴力行為抵制執(zhí)法行為，從而導(dǎo)致雙方?jīng)_突的發(fā)生。例如，2016年10月12日，興寧區(qū)城市管理執(zhí)法人員在對(duì)違章停放車輛進(jìn)行執(zhí)法工作時(shí)，遭到相對(duì)人的暴力阻止，沖突中導(dǎo)致兩名城管不同程度受傷。

2.城市管理相關(guān)法律方面

2.1缺乏獨(dú)立的法律法規(guī)

相關(guān)法律法規(guī)的不健全是致使城市管理執(zhí)法與民生保障沖突的重要原因。在我國(guó)十幾年的城市管理體制建設(shè)過(guò)程中，沒(méi)有為城市管理執(zhí)法者出臺(tái)一部專門的法律。城市管理執(zhí)法者在行使行政處罰權(quán)時(shí)，僅能依據(jù)行政處罰法以及地方政府部門的相關(guān)法規(guī)。城市管理執(zhí)法沒(méi)有直接的法律依據(jù)，不利于城市管理執(zhí)法人員的法律歸屬感、認(rèn)同感。

2.2立法程序較為落后

城市管理執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)法律法規(guī)未涉及到的突發(fā)事件。這時(shí)就需要政府相關(guān)部門出臺(tái)相關(guān)法規(guī)來(lái)指導(dǎo)執(zhí)法。然而，許多地方政府立法程序較為落后，往往是在突發(fā)事件發(fā)生之后才臨時(shí)制定法規(guī)，這導(dǎo)致法規(guī)難免存在不合理的地方。因此，地方政府必須具有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和前瞻性，由事后立法向事前立法與事后立法轉(zhuǎn)變。

2.3缺乏編制以及財(cái)政保障制度

目前，一些省市的城市管理執(zhí)法者仍由建設(shè)部門進(jìn)行管理，沒(méi)有真正屬于自己的部門。同時(shí)，城市管理執(zhí)法的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)完全來(lái)自于地方政府財(cái)政撥款，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)得不到保障。在一些地區(qū)，政府會(huì)為城市管理執(zhí)法者設(shè)立年度行政處罰收費(fèi)總額目標(biāo)，執(zhí)法人員為了確保完成收費(fèi)任務(wù)，在執(zhí)法過(guò)程中，往往會(huì)輕罰變重罰、增加處罰資金，這種行為在一定程度上會(huì)導(dǎo)致暴力抗法事件的發(fā)生。

3.城市管理執(zhí)法方面

3.1未嚴(yán)格遵循程序執(zhí)法

部分城市管理執(zhí)法人員缺乏程序執(zhí)法意識(shí)，故存在省略或者違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象。一些城市管理執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，不向相對(duì)人展示執(zhí)法證件、不告知相對(duì)人處罰依據(jù)、不給予相對(duì)人陳述以及申辯機(jī)會(huì)，導(dǎo)致暴力沖突事件發(fā)生，影響執(zhí)法效果。

3.2執(zhí)法方式不當(dāng)

近些年來(lái)，城市管理執(zhí)法人員暴力執(zhí)法導(dǎo)致群體沖突的事件頻發(fā)。部分城市管理執(zhí)法人員由于官本位意識(shí)、重效率輕程序等多種因素的影響，采取暴力執(zhí)法的行為，一方面不利于相對(duì)人自身利益的保障，一方面激發(fā)社會(huì)群體矛盾，不利于社會(huì)穩(wěn)定，甚至?xí)鸩糠秩罕妼?duì)政府執(zhí)法人員的仇視心理。同時(shí)，部分城市管理執(zhí)法人員還存在釣魚執(zhí)法的現(xiàn)象，即其在相對(duì)人本身并沒(méi)有任何的違法意圖，而執(zhí)法人員采取不當(dāng)行為引誘相對(duì)人違法，這也會(huì)導(dǎo)致雙方發(fā)生沖突。

3.3執(zhí)法人員素質(zhì)不高

城市管理執(zhí)法人員素質(zhì)不高，是造成城市管理執(zhí)法與民生保障沖突的直接原因。目前，城市管理執(zhí)法隊(duì)伍人員構(gòu)成復(fù)雜，文化水平以及自身綜合素質(zhì)較低。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城市管理執(zhí)法隊(duì)伍中，臨時(shí)招聘（協(xié)同管理）人員占一半以上，部分人員僅有小學(xué)初中學(xué)歷。并且，由于城市管理執(zhí)法人員工作量大、工作時(shí)間長(zhǎng)，工資待遇較低，致使執(zhí)法隊(duì)伍人員流動(dòng)快，其執(zhí)法意識(shí)、服務(wù)意識(shí)欠缺。

三、城市管理執(zhí)法與民生保障沖突的化解之道

1.積極轉(zhuǎn)變城市管理執(zhí)法人員以及相對(duì)人的認(rèn)識(shí)

1.1執(zhí)法人員端正執(zhí)法理念

政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城市管理執(zhí)法人員的培訓(xùn)，引導(dǎo)其對(duì)城市管理執(zhí)法崗位有一個(gè)正確認(rèn)識(shí)，變官本位、權(quán)本位思想為為民服務(wù)思想，堅(jiān)決貫徹群眾路線，在執(zhí)法時(shí)，能從相對(duì)人角度想問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)人性化執(zhí)法。

1.2相對(duì)人積極增強(qiáng)法律意識(shí)，正當(dāng)維權(quán)

提高相對(duì)人的法律意識(shí)，是解決城市管理執(zhí)法與民生保障沖突問(wèn)題的重要措施，讓相對(duì)人懂法而不違法，能夠從根本上減少?zèng)_突事件的發(fā)生。政府可以加大法律宣傳力度，例如：與電視臺(tái)或者教育局聯(lián)合舉辦法律知識(shí)競(jìng)賽、邀請(qǐng)社會(huì)知名人士擔(dān)任普法大使、發(fā)放法律宣傳單、定期下鄉(xiāng)召開法律講座等等，在社會(huì)上營(yíng)造學(xué)法、知法、遵法、用法的文化氛圍。

同時(shí)，在執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)相對(duì)人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，應(yīng)有維權(quán)意識(shí)，敢于用正當(dāng)?shù)姆绞?，尋求法律幫助?/p>

2.建立健全城市管理相關(guān)法律法規(guī)

2.1出臺(tái)城市管理執(zhí)法法律法規(guī)

立法部門應(yīng)深入基層調(diào)研，考察城市管理執(zhí)法情況，盡快出臺(tái)一部全國(guó)各地都適用的城市管理執(zhí)法法律，使城市管理執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)能夠有直接的法律依據(jù)。健全城市管理部門的人事職能體系，明確規(guī)定其在國(guó)家中的地位，避免出現(xiàn)地方政府一言堂局面。同時(shí)，明確的法律法規(guī)，有助于細(xì)化城市管理執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，避免執(zhí)法隨意性，提高執(zhí)法透明度。

2.2改進(jìn)立法程序

政府相關(guān)部門立法時(shí)，應(yīng)有前瞻性，考慮預(yù)想突發(fā)事件。當(dāng)執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中遇到法律未規(guī)定的情形時(shí)，首先要保持冷靜。政府相關(guān)部門不能因事件緊急就匆忙立法，要進(jìn)行實(shí)地考察，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行訪問(wèn)，多方考慮后再制定法律法規(guī)。

3.科學(xué)執(zhí)法，提高執(zhí)法人員素質(zhì)

3.1城市管理執(zhí)法人員科學(xué)執(zhí)法

城市管理執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，必須時(shí)刻謹(jǐn)記相關(guān)法律，明確行政處罰權(quán)的行使范圍，做到科學(xué)執(zhí)法，依法執(zhí)法。在執(zhí)法時(shí)，能夠站在相對(duì)人的角度思考問(wèn)題，堅(jiān)持用手中權(quán)為民謀利。當(dāng)遇到暴力抗法事件時(shí)，要保持冷靜，采取溫和、合法的措施處理。

3.2全面提高執(zhí)法人員的素質(zhì)

政府相關(guān)部門必須采取多種措施提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。首先，加大培訓(xùn)力度，提高執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)；其次，提高城市管理執(zhí)法人員的招聘要求，根據(jù)職責(zé)的不同，設(shè)置工作人員求職學(xué)歷，從根本上提高執(zhí)法人員的文化素養(yǎng)。同時(shí)，建立健全執(zhí)法人員考評(píng)制度，采用人員自評(píng)、互評(píng)、上級(jí)評(píng)價(jià)、群眾評(píng)價(jià)、日常工作評(píng)價(jià)等全方位、多角度的360度考核。將考核標(biāo)準(zhǔn)與年度獎(jiǎng)金、晉升掛鉤，激勵(lì)執(zhí)法人員不斷上進(jìn)、努力工作。

4.執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范執(zhí)法程序

政府部門應(yīng)創(chuàng)新城市管理方式，實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化。首先，應(yīng)將城市管理執(zhí)法人員的檢查、調(diào)查、處罰、強(qiáng)制等四大權(quán)力分離，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為的具體化、執(zhí)法主體的明確化；其次，規(guī)范執(zhí)法程序，確保執(zhí)法的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有具體的執(zhí)行步驟，確保不論違法案件的大小，都能嚴(yán)格遵循“立案調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)取證、提出處理建議、審核建議、確定處罰標(biāo)準(zhǔn)、相對(duì)人進(jìn)行陳述申辯、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”的程序進(jìn)行，確保執(zhí)法結(jié)果科學(xué)、公平；同時(shí)，對(duì)城市管理執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化，嚴(yán)格按照事實(shí)發(fā)生的性質(zhì)與出現(xiàn)頻率等，將自由裁量權(quán)分檔，將處罰標(biāo)準(zhǔn)限定在合理的范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)剛性管理；最后，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化離不開公眾的監(jiān)督。城市管理工作量大，單靠幾個(gè)或者幾十個(gè)執(zhí)法人員進(jìn)行管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府應(yīng)允許社會(huì)公眾參與到管理工作中去，減輕執(zhí)法人員工作負(fù)擔(dān)，并且可以充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

結(jié)語(yǔ)

隨著法治社會(huì)建設(shè)的不斷完善，法律宣傳力度的不斷加大，群眾的法律意識(shí)的不斷提高，城市管理執(zhí)法與民生保障之間的沖突將得到一定的緩解或者解決。當(dāng)然，二者之間的利益沖突關(guān)系并非短時(shí)間就能從對(duì)立變?yōu)橄嗷ゴ龠M(jìn)，仍需長(zhǎng)時(shí)間多方共同努力。但只要堅(jiān)持建立健全與城市管理執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)，提高城市管理執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，引導(dǎo)其樹立服務(wù)意識(shí)、程序意識(shí)，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法，就一定可以有效緩解雙方之間的矛盾。

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