摘 要 本文從歷史制度主義角度出發(fā)，指出中國政府法律顧問制度是在一個(gè)充滿制度的世界中產(chǎn)生的，既存制度和既存制度下的權(quán)力關(guān)系給中國的政府法律顧問制度的創(chuàng)設(shè)提供了機(jī)會。其次，政府法律顧問制度的變遷具有路徑依賴性。此外，本文從政府法律顧問制度本身存在的制度問題和政府法律顧問制度的相關(guān)利益群體兩個(gè)方面揭示了政府法律顧問制度變遷的“歷史否決點(diǎn)”，詳細(xì)闡釋了中國政府法律顧問制度的變遷方式和路徑，從而為研究中國政府法律顧問制度提供了新視角和新方法。

關(guān)鍵詞 政府 法律顧問制度 歷史性 變遷

作者簡介：殷彥培，湖南大學(xué)法學(xué)院碩士。

中圖分類號：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.066

2014年，中共十八屆四中全會《決定》指出，要積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。從此國內(nèi)掀起了研究政府法律顧問制度的熱潮。2016年政府工作報(bào)告中再次提到“積極推行政府法律顧問制度”。六月份，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，對推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度作出了具體部署。這一舉動再一次掀起了研究政府法律顧問制度的熱潮。目前， 國內(nèi)學(xué)界對政府法律顧問制度的研究，就研究內(nèi)容而言， 基本上都是圍繞著“意義——發(fā)展歷程——問題——建議”展開，而且一般都是結(jié)合我國具體實(shí)踐情況來分析和探討如何使我國的政府法律顧問制度得到進(jìn)一步完善；就研究視角而言，目前國內(nèi)研究政府法律顧問制度的學(xué)者大多是法學(xué)專家學(xué)者、律師或者政府法制部門人員，他們大都從法律專業(yè)的視角研究政府法律顧問制度；就研究重心而言， 通過解決問題來完善制度是諸多學(xué)者著作的興趣所在，而并非制度變遷。

在本文中， 我對中國政府法律顧問制度的變遷進(jìn)行了縱向梳理，著重以制度本身為核心進(jìn)行分析，以政治學(xué)的視角來考察中國政府法律顧問制度的變遷，詳細(xì)闡釋中國政府法律顧問制度的變遷方式和路徑，從而對中國政府法律顧問制度的變遷有一個(gè)全局的概念。

一、 制度生成理論：中國政府法律顧問制度的創(chuàng)設(shè)

歷史制度主義是在一個(gè)充滿制度的世界中來研究制度的起源，盡管他們也關(guān)注既存制度是如何限制著新制度的起源，但是他們在這一過程中同時(shí)也關(guān)注既存制度是如何為新制度的產(chǎn)生提供機(jī)會和激勵(lì)的，更為重要的是，他們所著重考察的是既存制度下的權(quán)力關(guān)系在新制度的創(chuàng)設(shè)時(shí)是如何給予某些行動者或利益主體較之于其它行動者更多的權(quán)力，從而使其有可能創(chuàng)設(shè)出新制度的。 本文欲從既存制度和既存制度下的權(quán)力關(guān)系兩個(gè)方面來探析我國的政府法律顧問制度的創(chuàng)設(shè)過程。

（一）既存制度限制我國政府法律顧問制度的創(chuàng)設(shè)方式

一般認(rèn)為，我國現(xiàn)代意義上的政府法律顧問制度起源于19世紀(jì)80年代，那么為什么我國政府法律顧問制度會產(chǎn)生在19世紀(jì)80年代？是什么制度限制了我國政府法律顧問制度的創(chuàng)設(shè)方式呢？

為什么我國政府法律顧問制度會產(chǎn)生在上世紀(jì)80年代呢？首先，上世紀(jì)80年代，中國正處于改革開放的起始階段，工作重心從階級斗爭轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，開始實(shí)施有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，而商品經(jīng)濟(jì)是一種和法制聯(lián)系密切的經(jīng)濟(jì)，商品經(jīng)濟(jì)是法賴以存在的基礎(chǔ)，法制則是保障和推動商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。從某種意義上說，商品社會必須同時(shí)是一個(gè)法制社會。只有在法制完備的情況下，商品經(jīng)濟(jì)才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，健康發(fā)展。 因此，我國實(shí)施的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)客觀上要求完善我國當(dāng)時(shí)的法律體系，同時(shí)政府在處理相關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)時(shí)也會涉及不少法律問題，迫切需要法律專業(yè)人員的協(xié)助。俗話說，有需要就有市場。從一定程度上來說，正是政府對法律人員的需求催生了政府法律顧問制度。其次，實(shí)行改革開放以來，我國開始引進(jìn)外來先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、制度以及優(yōu)秀的文化來促進(jìn)本國的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。人們的心態(tài)也變得更加的開放和包容起來，開始接受國外先進(jìn)的制度，并付諸于實(shí)踐。國外政府法律顧問制度也是在此時(shí)為政府人員普遍認(rèn)同，有了群眾基礎(chǔ)，所以政府法律顧問制度可以順利實(shí)施。

是什么制度限制了我國政府法律顧問制度的創(chuàng)設(shè)方式呢？毫無疑問，從當(dāng)時(shí)的大環(huán)境來說，是我國依法治國（現(xiàn)在是依憲治國）的基本國策限制了政府法律顧問制度的創(chuàng)設(shè)方式。依法治國必然要求政府依法行政，而依法行政催生了其對法律專職人員的需求，隨著社會的發(fā)展，行政法律事務(wù)的增多，現(xiàn)有的法律專職人員及相關(guān)制度并不能很好滿足政府需求，從而催生出政府法律顧問制度。從具體制度來看，也可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。首先，國外的政府法律顧問制度在處理政府法律事務(wù)方面的有效性，在我國政府法律顧問制度的建立過程中起了引導(dǎo)作用。國外政府法律顧問制度的歷史源遠(yuǎn)流長。國外政府法律顧問制度最早起源于英國，最早可以追溯到13世紀(jì)。到20世紀(jì)80年代，國外政府法律顧問制度已經(jīng)發(fā)展了幾百年，形成了相對完善的制度。雖然不同國家和地區(qū)的政府法律顧問在內(nèi)涵上不盡相同，在職能上尚存差異，但從最終效果上來看，政府法律顧問在促進(jìn)政府依法行政、維護(hù)政府合法權(quán)益、推進(jìn)國家法治化進(jìn)程等方面發(fā)揮著重要作用。因此，為有效推進(jìn)我國法治化進(jìn)程，促使政府依法行政，我國開始推行政府法律顧問制度。其次，政府系統(tǒng)內(nèi)部法制機(jī)關(guān)的運(yùn)行為我國政府法律顧問制度的創(chuàng)設(shè)提供了機(jī)會。一定程度上可以說，我國的政府法律顧問制度是由政府內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)的建立而開啟的。政府內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)最早被稱作法律顧問室，成立于1955年，當(dāng)時(shí)周恩來總理借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，在國務(wù)院常務(wù)會議上提出要建立法律顧問室的指示。根據(jù)這一指示，一些政府部門陸續(xù)著手建立顧問室。當(dāng)時(shí)法律顧問室的工作涉及的都是政府部門的法律事務(wù)，并且由政府干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，并且主要建立在一些重要的政府部門之中，覆蓋范圍有限，尚屬于試水階段。文革期間，我國社會主義法制被破壞殆盡，政府法制機(jī)構(gòu)也蕩然無存。黨的十一屆三中全會以后，全國上下的政府法制工作開始恢復(fù)和重建。經(jīng)過近十年的建設(shè)，政府法制機(jī)關(guān)覆蓋到較大的市和市級以上政府層面，這時(shí)期政府法制機(jī)關(guān)被稱作法制辦公室，它的工作內(nèi)容主要是編制和審查政府法律文件，處理與政府相關(guān)的法律糾紛，承辦政府交辦的其他事項(xiàng)等等。從中可以看出，政府法制機(jī)關(guān)從一開始建立到后來恢復(fù)重建，其性質(zhì)并沒有改變，即隸屬于政府，各級政府的法制辦公室只有建議權(quán)，并沒有監(jiān)督權(quán)，這就決定了政府法制辦的工作立場是絕對偏向于政府的，而在制度設(shè)計(jì)上天生的缺陷就可以推出，政府法制辦公室起不到制約公權(quán)力、審查監(jiān)督行政行為的作用。 而且我國對政府法制辦公室人員的選任條件也缺乏系統(tǒng)完善的規(guī)章制度，導(dǎo)致法制機(jī)構(gòu)的工作人員無法有效滿足工作要求。這種種缺陷在無形中推動政府去尋求更加有效合理的制度來滿足自身需要，政府法律顧問制度也就應(yīng)運(yùn)而生。

（二）既存制度下的權(quán)力關(guān)系為我國政府法律顧問制度的創(chuàng)設(shè)提供機(jī)會

如果說既存制度限制制度的創(chuàng)設(shè)方式是從客觀的角度來研究制度起源的，那么既存制度下的權(quán)利關(guān)系為制度創(chuàng)設(shè)提供機(jī)會則是從主觀能動性的角度來研究制度起源。

任何制度的產(chǎn)生都離不開人的行動，我國政府法律顧問制度的產(chǎn)生也不例外。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府涉法事務(wù)的增多，政府法制人員已經(jīng)不能滿足政府的需求，并且1980年《中華人民共和國律師暫行條例》明確規(guī)定律師可以“接受國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體、人民公社的聘請，擔(dān)任法律顧問?！贝送?，社會律師和法學(xué)專家擁有豐富的法律知識和工作經(jīng)驗(yàn)，需要一個(gè)更大的平臺去發(fā)揮自身作用，社會律師和法學(xué)專家希望得到政府的重視，并賦予他們更多的權(quán)力，因此很多社會律師以及法學(xué)專家開始發(fā)表相關(guān)文章，研究個(gè)別政府聘請法律顧問的案例，并給予很大的肯定，從而指出政府法律顧問工作勢在必行，此外也給自身素質(zhì)提出了更高的要求，使自身有資格成為政府法律顧問。此外，普通大眾包括記者也希望用法律來約束政府，以防止受到不法行政的侵害，所以記者熱衷于報(bào)道社會律師參與政府工作的事例，人們也給予很多的關(guān)注。此外，政府法律顧問的研究順應(yīng)了我國政府法制建設(shè)的要求，大的社會制度背景給這些研究者提供了制度支持，越來越多的社會律師和法學(xué)專家、學(xué)者加入了研究政府法律顧問的行列，對政府法律顧問的論述有理有據(jù)，從而引起了地方政府的重視，不少地方政府開始進(jìn)行實(shí)踐。比如，1988年9月，深圳市正式成立市政府法律顧問室；1999年6月，吉林省組建了全國范圍內(nèi)首家省級政府法律顧問團(tuán)等等。并且出現(xiàn)了比較具有代表性的政府律師模式，即廈門模式、廣東模式、揚(yáng)州模式。這些實(shí)踐開創(chuàng)了我國政府法律顧問制度的先河。

二、政府法律顧問制度變遷的路徑依賴性

路徑依賴強(qiáng)調(diào)過去的選擇對現(xiàn)在和將來產(chǎn)生的影響，類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑就會沿著該路徑（無論是“好”還是“壞”）一直發(fā)展下去，并鎖定在該路徑上。 可見制度變遷過程中的路徑依賴是分析理解長期政治制度變遷的關(guān)鍵。

（一）政府法律顧問制度變遷的強(qiáng)化與“鎖定”

政府法律顧問制度在創(chuàng)立和實(shí)施過程中不可避免地會產(chǎn)生自我強(qiáng)化趨勢，陷入“鎖定”狀態(tài)，其原因是：

1.制度要滿足需要。任何一項(xiàng)制度剛剛建立時(shí)總是不完善的，總會存在這樣或那樣的缺陷，不能有效滿足相關(guān)群體的需要，因此這些利益群體不斷地對制度缺陷制造壓力，同時(shí)隨著社會的發(fā)展，原來的制度已經(jīng)不能滿足現(xiàn)有的需要，這些都在促使國家和政府部門不斷地完善政府法律顧問制度。

2.制度效力顯現(xiàn)。政府法律顧問制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中應(yīng)運(yùn)而生的，隨著該項(xiàng)制度的不斷完善，它給市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了一個(gè)競爭相對公平的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，同時(shí)大大提升了政府依法行政水平，順應(yīng)了法治中國建設(shè)的時(shí)代要求。此外，政府法律顧問制度的推行和不斷完善使得法治觀念深入人心，人們的法治意識不斷增強(qiáng)，從而要求政府法律顧問制度進(jìn)一步完善。政府法律顧問制度發(fā)揮了應(yīng)有的作用，其效力不斷顯現(xiàn)，從而使政府法律顧問制度得以保持并且有強(qiáng)化的趨勢。

3.非正式制度的形成。在政府法律顧問制度推行過程中，制度的非完備性需要非正式制度的補(bǔ)充，而非正式制度一旦形成，一種制度習(xí)慣和制度慣性則會成為進(jìn)一步制度創(chuàng)新的牽制力量。

4.制度陷入“鎖定”狀態(tài)。因?yàn)檎深檰栔贫纫坏┻M(jìn)入一定的運(yùn)行軌道，廢除該項(xiàng)制度就需要巨大的成本：（1）一項(xiàng)制度的有效運(yùn)行，總是需要相關(guān)配套制度的跟進(jìn)，如果廢除政府法律顧問制度，則意味著不只是廢除這一項(xiàng)制度，而是一系列的制度；（2）政府法律顧問制度在施行的過程中形成了特殊的利益團(tuán)體——政府法律顧問，他們在代表政府利益的同時(shí)又有自身利益，如果廢除該制度，那么法律顧問的職務(wù)沒有了，切斷了與政府的聯(lián)系，相關(guān)的待遇也就隨之消失，他們不愿意看到政府法律顧問制度的廢除，因此必然會竭力阻止；（3）在制度的運(yùn)行過程中，逐漸會形成制度認(rèn)同，當(dāng)政府法律顧問制度運(yùn)行一段時(shí)間，獲得了人們的認(rèn)同后，廢除該制度，則會引起人們的抵觸心理；（4）政府本身是不愿意廢除政府法律顧問制度的，因?yàn)檎深檰栔贫仁钦鲗?dǎo)的自上而下施行的，廢除就意味著政府的決策不科學(xué)，其權(quán)威性也會受到質(zhì)疑，因此制度施行者即政府也會成為重要的阻礙力量。

因此， 這種自我強(qiáng)化機(jī)制就形成了政府法律顧問制度的路徑依賴性。“收益遞增機(jī)制成為阻礙制度變革的保守力量，制度變遷一旦邁入某一路徑，它的既定方向就會在以后的發(fā)展中不斷自我強(qiáng)化，沿著這條路徑不斷發(fā)展下去”。

（二）政府法律顧問制度的政治性強(qiáng)化了其制度變遷的路徑依賴性

因?yàn)檎沃贫鹊囊恍┨卣魇沟闷渎窂揭蕾囆栽谡芜^程中表現(xiàn)得更為明顯：

1.政治制度中政治行為者起著重要的作用，政治行為者也是人，由于人性偏好于穩(wěn)定，同時(shí)基于集體行動的壓力，容易產(chǎn)生盲從心理，以及適應(yīng)性預(yù)期的存在，使得集體傾向于維護(hù)現(xiàn)有制度，而一旦政府法律顧問制度作為一種制度固定下來，那么要改變集體行動的邏輯及方式就存在相當(dāng)大的阻力。

2.制度本身就是一項(xiàng)權(quán)力非對稱的制度安排，政治制度進(jìn)一步加劇了權(quán)力的非對稱性，政府法律顧問制度作為一項(xiàng)政治制度同樣具有這樣的特征。所以，除非強(qiáng)勢的一方愿意去改革現(xiàn)有制度，否則很難進(jìn)行改革。

3.政治制度屬于頂層設(shè)計(jì)范疇，往往具有前瞻性和長遠(yuǎn)性，其效應(yīng)的發(fā)揮需要很長一段時(shí)間才能顯現(xiàn)出來， 這使得政治行為者容易產(chǎn)生制度變革的惰性，因此政治行為者較少對現(xiàn)有制度進(jìn)行變革。

三、政府法律顧問制度變遷的“歷史否決點(diǎn)”

既然任何政治制度都會表現(xiàn)極其強(qiáng)大的路徑依賴特征，那么又如何解釋在現(xiàn)實(shí)世界中大量存在的制度變遷現(xiàn)象呢？在處理這個(gè)問題的時(shí)候，歷史制度主義首先是并不認(rèn)為政治制度的路徑依賴現(xiàn)象會一直永恒在存在下去?？傮w而言，歷史制度主義者們都將形成之后的制度流變分成了制度存續(xù)的“正常時(shí)期”和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)期”。 一般情況下，制度的薄弱環(huán)節(jié)被稱為歷史否決點(diǎn)。

（一）政府法律顧問本身的制度問題是制度變遷的重要否決點(diǎn)

1.政府法律顧問制度的選聘機(jī)制存在漏洞。從一定意義上可以說，一個(gè)制度能否良好運(yùn)行在很大程度上取決于人。在政府法律顧問制度實(shí)施過程中，政府法律顧問是關(guān)鍵的一環(huán)。然而政府法律顧問的選聘機(jī)制卻存在很大的問題。首先，政府法律顧問的選聘和管理機(jī)制缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)范，由于國家法律體系高層規(guī)制的缺位，客觀上限制了政府法律顧問制度的效力最大化的發(fā)揮。其次，政府法律顧問的選聘程序不健全。目前政府法律顧問的選聘程序主要停留在地方和基層探索的局面上，國家相關(guān)文件雖提及政府法律顧問要通過公開、公平、公正的方式遴選，但對于具體遴選程序并沒有作出詳細(xì)規(guī)定，選聘隨意性大，不利于挑選高質(zhì)量的政府法律顧問人員，從而限制了法律顧問作用的發(fā)揮。

2.政府法律顧問制度的監(jiān)督考核機(jī)制缺失。在中央層面，對于政府法律顧問的考核只有簡簡單單一句話：加強(qiáng)對政府法律顧問的日常考評、業(yè)績考核和績效評價(jià)，建立專門檔案，強(qiáng)化檢查指導(dǎo)。 地方政府層面基本上和中央一致，只有籠統(tǒng)模糊的規(guī)定，沒有具體實(shí)質(zhì)性的安排。

3.政府法律顧問制度的保障機(jī)制不完善。 一是經(jīng)費(fèi)保障不力。我國目前大部分地區(qū)的政府法律顧問是低價(jià)服務(wù)。有些地方的法律顧問僅僅是根據(jù)其工作時(shí)間或難度，領(lǐng)取計(jì)時(shí)補(bǔ)貼或計(jì)件補(bǔ)貼。二是人員保障不力。在現(xiàn)實(shí)中，個(gè)別地方政府法律顧問的聘任情況令人擔(dān)憂。一人擔(dān)任多家政府部門的法律顧問，分身乏術(shù)，難以保證工作質(zhì)量。三是相關(guān)配套制度的不完善甚至是缺失。比如，缺乏相關(guān)的針對政府領(lǐng)導(dǎo)的教育培訓(xùn)機(jī)制，從而使政府領(lǐng)導(dǎo)在思想上不夠重視或是有防范心理，政府領(lǐng)導(dǎo)即使按照政策聘請了政府法律顧問，但是很少采用或不采用政府法律顧問的意見，進(jìn)而影響了政府法律顧問制度效用的發(fā)揮。此外，在政府法律顧問參與處理政府法律事務(wù)方面缺少詳細(xì)可行的實(shí)施細(xì)則。在中央層面，新近出臺的文件只是規(guī)定了政府法律顧問履行哪些職責(zé)，參與哪些事務(wù)，而對于如何參與、參與程度如何并未作出規(guī)定。 在地方政府層面，亦是如此。比如上海市政府在《上海市人民政府關(guān)于推行政府法律顧問制度的指導(dǎo)意見》中，明確提出“各級政府及其工作部門建立相應(yīng)工作機(jī)制，保障政府法律顧問能夠參與重大行政決策的研究和政府法律事務(wù)的處理。兼職政府法律顧問開展工作，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為其提供參加政府有關(guān)會議、開展立法項(xiàng)目調(diào)研、調(diào)閱相關(guān)資料、召開座談會等便利和保障?！彪m然是比之前地方政府進(jìn)步了一些，認(rèn)識到要建立相關(guān)配套制度，但是對于具體如何建立和完善相應(yīng)的工作機(jī)制，仍缺乏進(jìn)一步的規(guī)定和實(shí)施細(xì)則。

（二）政府法律顧問制度的相關(guān)利益群體是阻礙制度變遷的根本否決點(diǎn)

政府法律顧問主要采取政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收法學(xué)專家和律師參與進(jìn)來的組織形式。因此，政府法律顧問可以分為政府系統(tǒng)內(nèi)的法律顧問和政府系統(tǒng)外的法律顧問。政府系統(tǒng)內(nèi)的法律顧問，即政府法制機(jī)構(gòu)人員，他們具有雙重身份——公務(wù)員和律師。顯然，政府法制機(jī)構(gòu)的存在是為了約束和規(guī)范政府行為，提高政府依法行政能力。然而公共選擇理論研究表明，政府官僚機(jī)構(gòu)與官員并不必然是公正無私的“道德人”，反而具有追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”的特征。 政府法制機(jī)構(gòu)人員也不例外。有些政府部門為了部門利益可能會以金錢、美色或其他與法制人員相關(guān)的利益引誘法制人員，以放松審查或幫助政府部門逃脫審查，而政府法制機(jī)構(gòu)人員屬于政府系統(tǒng)內(nèi)部法律顧問，對政府的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)構(gòu)了如指掌，并且精通法律，完全可以憑借他們的知識和工作經(jīng)驗(yàn)鉆法律空子，有些抵抗力差的法制人員就會上鉤，從而達(dá)成“雙贏”局面。此外，政府外部的法律顧問與政府是聘用關(guān)系。一般情況下政府會給這些外聘的法律顧問頒發(fā)聘書，這是社會律師的一種榮譽(yù)，可以給他們帶來更多的工作機(jī)會，因而很多社會律師爭先恐后去做政府法律顧問，有些甚至采取不公平的競爭方式，而政府為了響應(yīng)法治政府的建設(shè)，也愿意多聘請法律顧問，協(xié)助其處理涉法事務(wù)。這種利益的追逐和不當(dāng)競爭嚴(yán)重阻礙了中國法制化進(jìn)程，不利于政府依法行政，從而成為政府法律顧問制度變遷的根本否決點(diǎn)。

任何一項(xiàng)制度都存在路徑依賴和否決點(diǎn)，中國政府法律顧問制度也不例外。我們需要做的就是從縱向考慮，即從制度變遷全局進(jìn)行考慮，謹(jǐn)慎做出每一個(gè)決定，使我國政府法律顧問制度進(jìn)入“好”的路徑并形成依賴，同時(shí)要注意從橫向進(jìn)行思考，可以借鑒相關(guān)學(xué)者的建議，努力去解決現(xiàn)有的問題，避免進(jìn)入制度斷裂時(shí)期。

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