劉洪云+張淑榮

摘 要：目前天津市10個涉農(nóng)區(qū)已建立了較完善的“三資”監(jiān)管體系，但隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入，村集體“三資”監(jiān)管仍存在諸多問題，理清村集體資金資產(chǎn)資源已成為當前天津新農(nóng)村建設(shè)的重要瓶頸。本文在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對天津市農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的問題及其原因進行了深入分析，并針對問題提出了可行性的解決措施。

關(guān)鍵詞：天津市；農(nóng)村集體；“三資”監(jiān)管

中圖分類號：F304.4 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.04.014

Discussion on Supervision of Rural Collective Three-capital in Tianjin

LIU Hongyun，ZHANG Shurong

（Department of Economy and Management，Tianjin Agriculture University，Tianjin 300384，China）

Abstract： At present， there was a relatively perfect three-capital regulatory system in 10 agriculture-related districts of Tianjin. However， with the developing of the new rural construction， there were still many problems in the supervision of the three-capital of the village collective， which has become the important bottleneck of the new rural construction in Tianjin. Based on the investigation， this paper analyzed the problems and causes of the three-capital supervision in rural areas of Tianjin， and put forward feasible solutions to the problems.

Key words： Tianjin； rural collective； three-capital supervision

自2009年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導的意見》（以下簡稱《三資》）出臺以來，我國各省市農(nóng)村區(qū)縣陸續(xù)制定并加強對農(nóng)村集體“三資”進行管理，搭建農(nóng)村“三資”監(jiān)管平臺。天津市各涉農(nóng)區(qū)建立了比較完善的村集體“三資”監(jiān)管體系，如2012和2014年寧河、靜海兩區(qū)縣和寶坻區(qū)分別被評為全國農(nóng)村集體“三資”管理示范縣。西青區(qū)自2001年成為農(nóng)村“三資”委托代理服務(wù)試點工作以來，成立了街鎮(zhèn)農(nóng)村“三資”委托代理服務(wù)中心，確定了24個試點村，建立了區(qū)、街鎮(zhèn)、村三級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村“三資”管理平臺。目前，北辰區(qū)建立健全了“三資”村級財務(wù)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系，通過五大功能模塊對“三資”管理同時還貫徹落實了管理中的“六步?jīng)Q策法”，并取得了初步成效[1]。總體來看，天津市涉農(nóng)區(qū)都加強了農(nóng)村“財務(wù)、合同、公章”管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了農(nóng)村“三資”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控中心，通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控平臺自上而下的塔式監(jiān)管和點位監(jiān)管、系統(tǒng)預警的事前提醒和監(jiān)管前置以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)招投標中心的全程視頻監(jiān)管，實現(xiàn)了對農(nóng)村“三資”動態(tài)監(jiān)控 [2]。但隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入，村集體“三資”監(jiān)管仍存在諸多問題，理清村集體資金資產(chǎn)資源已成為當前天津新農(nóng)村建設(shè)的重要瓶頸。

1 天津市村集體“三資”監(jiān)管存在的主要問題及原因分析

天津地區(qū)所屬10個涉農(nóng)區(qū)都搭建“三資”監(jiān)管平臺，在“三資”監(jiān)管方面日趨完善，但仍存在很多問題，如2016年上半年天津市紀委公布了查處群眾身邊不正之風和腐敗問題“成績單”。分析原因主要是村集體 “三資”監(jiān)管制度執(zhí)行難度大，落實不到位。天津市圍繞“三資”監(jiān)管出臺了有關(guān)監(jiān)管制度、監(jiān)管人員等諸多制度，但是，由于某些條件的制約這些制度并沒有被很好地貫徹落實。具體問題及原因如下。

1.1 村監(jiān)會村民理財監(jiān)督小組對“三資”監(jiān)管落實難

天津各區(qū)村集體“三資”主要以村民代表為主的村監(jiān)會村民理財監(jiān)督小組重點行使民主監(jiān)督職能，對農(nóng)民群眾普遍關(guān)注的集體資產(chǎn)處置、債權(quán)、專項資金管理、財務(wù)公開等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施民主監(jiān)督[3]。在這種監(jiān)督形式在下，普通村民對村級財產(chǎn)、事務(wù)無權(quán)過問。一些村民雖然要求對村資源、財產(chǎn)監(jiān)管，但是主要是停留在口頭上，實際參與較少。村一級干部缺乏民主集中制意識，導致權(quán)力濫用。再有，多數(shù)村干部任職時間較長，農(nóng)村集體‘三資的使用權(quán)掌握在村干部手中，使得村民主監(jiān)督難以落實。如原楊家嘴村村委會主任、村黨總支書記，對村里的重大經(jīng)濟事項決策、重要工程建設(shè)均未履行過相關(guān)民主監(jiān)督程序，村委會入賬報銷憑證也均未經(jīng)村民理財小組簽字，“三資”監(jiān)管缺失。在未經(jīng)村民代表大會表決通過、無招投標及預算相關(guān)材料的情況下，私自與人簽訂子牙河周轉(zhuǎn)平房工程項目合同。后因不符合城市建設(shè)規(guī)劃，項目被拆除，造成村集體損失近300萬元[4]。

1.2 村賬代管和平臺網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管難以抑制“三資”被侵占

天津各涉農(nóng)區(qū)的村賬多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，村里每一筆收支都需要嚴格的審核記賬，但是，侵占“三資”的手段越來越隱蔽和多樣化，一般財務(wù)人員難以分辨。作案方式由以前的直接貪污挪用，變?yōu)樵旒儋~騙錢。如原楊家嘴村村委會主任、村黨總支書記，除利用給村民辦理確認無證宅基地面積申請手續(xù)之機，索賄130余萬元外，還利用職務(wù)便利，伙同他人通過虛構(gòu)“歷史無證”宅基地、簽訂虛假拆遷補償安置協(xié)議等方式騙取還遷房數(shù)十套，價值高達2 440余萬元[4]。分析其原因主要是村級監(jiān)管未落實。由于村報賬員、村理財監(jiān)督小組未能盡到監(jiān)管責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)記賬人員對相應村的情況不熟悉難以發(fā)現(xiàn)。

更有甚者，監(jiān)管人員成為侵占村集體“三資”的罪魁禍首。如津南區(qū)小站鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)服務(wù)中心工作人員采取虛報種植面積、虛開發(fā)票等手段，騙取國家種糧、種棉等補貼款5.13萬元[5-8]。分析其原因主要是“三資”實有數(shù)據(jù)未能理清，“三資”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺在記賬中心監(jiān)管失效時未發(fā)揮其應有的監(jiān)督效果。從“三資”監(jiān)管制度上村里的每一個項目、合同、收支都經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審核，但是地方各級監(jiān)管部門審核把關(guān)不嚴、流于形式，亦或明知存在虛假成分，卻因為與企業(yè)或個人結(jié)成了利益共同體，不實地調(diào)查核實，甚至與受益人里應外合編制虛假資料，從而將國家補助資金、村集體資產(chǎn)進行瓜分，尤其是國家惠民補貼屬于國家資金，似乎比其他資金來得更容易又更不易敗露。

1.3 “三資”信息公示不及時、不規(guī)范

不少村鎮(zhèn)確實按照規(guī)定進行“三資”及各項目公示，但是公示時間一般都是事后進行，更是有些村一年只有年底公示一次，有些項目公示不及時。還有的村集體對于重要事項進行公示時，雜亂無章，比如不按照戶口以家庭為單位公示福利項目的取得，而是以個人為單位進行公示，不利于群眾監(jiān)管。對于網(wǎng)絡(luò)平臺監(jiān)管的信息，多數(shù)沒有做到及時更新，不少村民對此也不是很了解。因為集體資金管理運行不及時公開，甚至不公開，這為個別干部提供了貪占集體資金的機會。

1.4 缺乏有效的審計及問責機制

天津各涉農(nóng)區(qū)村級黨組織書記和村民委員會主任任期和離任審計， 除每年進行年度審計外，在村“兩委”換屆前，開展村干部任期和離任經(jīng)濟責任專項審計，重點審查固定資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、資金收支等情況。年度審計很難對一些票據(jù)齊全的套取行為審出不符點，并且一旦發(fā)現(xiàn)“三資”違法事項，只對當事人進行相應處理與問責，對于未盡監(jiān)管責任的其他人員處理較輕。較少對監(jiān)管者問責的機制，容易使監(jiān)管者產(chǎn)生或與其同流合污或獨善其身，不積極行使監(jiān)管職權(quán)。

2 解決天津市村集體“三資”監(jiān)管問題的主要措施

2.1 嚴格落實“三資”監(jiān)管的民主監(jiān)督制度

要充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會村理財監(jiān)督小組的作用，強化對農(nóng)村集體“三資”管理、使用情況以及村干部執(zhí)行“三資”監(jiān)管各項制度等情況的監(jiān)督。對于監(jiān)督小組成員，必須嚴格按照規(guī)定經(jīng)村民會議選舉符合條件的人員。為了保證監(jiān)督的效果，最好對有關(guān)重大“三資”事項決策前進行事前事中監(jiān)管，同時上級監(jiān)察部門應不定期地對村理財監(jiān)督小組的工作進行檢查。在結(jié)合信訪、電話、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺進行“三資”監(jiān)管的同時，應充分利用新興工具，建立“三資”監(jiān)管微信公眾號，直接發(fā)放到每個村民家里，并在公共場所進行宣傳張貼，做到涉“三資”舉報件件有回音、事事有著落，做好事后監(jiān)督。堅決不能出現(xiàn)農(nóng)村“三資”地方基層監(jiān)督形同虛設(shè)的現(xiàn)象，既要加強對村監(jiān)會村理財監(jiān)督小組的指導、管理，又要抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身“三資”監(jiān)管工作。

為了提高村干部素質(zhì)和更好地進行“三資”監(jiān)管，可以全面實行大學生村官制度，這種方式可以在一定程度上減少地方勢力的介入。此外，還可以引入第三方監(jiān)管，如利用相關(guān)院校學生專業(yè)實習由監(jiān)管部門負責組織院校師生對各村賬務(wù)進行全面核查，這樣既增強學生實踐能力，又可以對利用各種手段侵占“三資”的進行威懾，從而形成比較全面的社會監(jiān)督體系。

2.2 規(guī)范并落實村賬代管制度和“三資”平臺監(jiān)管體系

2.2.1 規(guī)范落實村賬代管制度 在國家補貼越來越透明化制約村干部權(quán)力的同時，對村賬代管要從制度的合法性等各方面進行完善。首先代理該村賬務(wù)前，不僅要求記賬人員對所管轄村的賬務(wù)十分熟悉，而且在村級事務(wù)也做到有一定了解，從而能夠?qū)λ诖宓木C合情況進行全面了解，在一定程度上可避免虛構(gòu)項目騙補貼現(xiàn)象。此外，結(jié)合當前國家增值稅改革，加強各單位票據(jù)的管理，通過與稅務(wù)部門系統(tǒng)定期對賬，實現(xiàn)單位之間強制監(jiān)督從而斬斷虛開票據(jù)的缺口。

2.2.2 規(guī)范落實“三資”網(wǎng)絡(luò)平臺監(jiān)管體系 目前各涉農(nóng)區(qū)網(wǎng)絡(luò)“三資”監(jiān)管系統(tǒng)要在結(jié)合當前農(nóng)村土地確權(quán)，理清各村“三資”實有數(shù)據(jù)的同時，還要把全面登記的“三資”數(shù)據(jù)核實，指定專人管理，做到定期更新維護，切實實現(xiàn)數(shù)據(jù)同步，以便于監(jiān)管問責。同時，向各村及公共場所張貼廣告，大力宣傳“三資”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺的監(jiān)督管理方式。在保證各單位部門間網(wǎng)絡(luò)順暢的同時，監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)端口也要通暢，要由各村監(jiān)管委員會及村理財監(jiān)督小組負責監(jiān)督執(zhí)行，上級部門不定期進行檢查。

2.3 落實并規(guī)范“三資”信息公示披露制度

為了便于監(jiān)管，除要求各村公示“三資”時要做到按規(guī)定的內(nèi)容、程序和時間公示外，還要對具體的公示內(nèi)容所包含的具體項目進行分類并按一定順序在固定地點公示，對重大項目更需要注意與各村級賬務(wù)“三資”與公示數(shù)據(jù)及網(wǎng)絡(luò)平臺數(shù)據(jù)的對應，形成多方監(jiān)管。針對國家各類補貼項目，要加強國家補貼項目審核把關(guān)，實時跟蹤監(jiān)督，并做到全程公開，接受群眾和社會監(jiān)督。

2.4 完善審計及問責機制

只有做好對“三資”監(jiān)管人員及系統(tǒng)的再監(jiān)督，才能有效防止伸向“三資”的黑手，鏟除腐敗土壤溫床，并嚴懲違法侵占“三資”的行為，才能減少防止類似案件的發(fā)生。因此，需要建立高效的審核問責機制，各級人員除了要做到離任審計，對查實的“三資”侵占的直接責任人進行處理問責外，還要對應盡未盡監(jiān)管職責的有關(guān)人員按責任大小一并問責，以保證監(jiān)管人員各盡其職。

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