剛猛

目前我國地方政府債務(wù)風險總體可控，但違規(guī)融資擔保形成的隱性債務(wù)成為隱患

在穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)下，從嚴監(jiān)管是監(jiān)管層今年的集體行動，旨在形成監(jiān)管合力，守住“不發(fā)生區(qū)域系統(tǒng)性風險的底線”。

近期央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等各監(jiān)管部門相繼出臺系列防范風險的文件，在所轄領(lǐng)域密集實施強監(jiān)管和風險排查。2017年4月26日，財政部等六部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱《通知》）是從嚴監(jiān)管思路和監(jiān)管合力在規(guī)范地方政府債務(wù)領(lǐng)域的體現(xiàn)，核心在于全面堵住地方政府及其部門違規(guī)進行融資擔?；蜃兿嗳谫Y擔保形成地方政府或有債務(wù)的可能性，確保地方政府只能通過地方債形成政府債務(wù)，從而提升地方政府債務(wù)的可穿透性和可控性。

合力整肅

《通知》是對國發(fā)43號文和國辦88號文的進一步強化，要求地方政府7月底完成清理整頓，六部委綜合運用大數(shù)據(jù)監(jiān)測手段強化對地方政府違規(guī)融資擔保行為的責任追究。該通知對地方政府債務(wù)、城投債、PPP、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域均產(chǎn)生了較為深遠的影響。

《通知》從操作層面進一步落實了43號文以來地方政府只能通過地方政府債融資的要求，全面堵住了地方政府及其部門違規(guī)進行融資擔保或變相融資形成地方政府或有債務(wù)的可能性，提高了地方政府債務(wù)的可穿透性和可控性。

目前我國地方政府債務(wù)風險總體可控，但違規(guī)融資擔保形成的隱性債務(wù)成為隱患。

截至2016年末，我國地方政府債務(wù)15.32萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）80.5%，加上中央政府債務(wù)12.01萬億元，合計我國政府債務(wù)為27.33萬億元。我國政府債務(wù)率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。但個別地方政府違法違規(guī)舉債和擔保的行為時有發(fā)生，形成了部分隱性的表外債務(wù)，將成為地方政府債務(wù)風險的主要隱患。

為解決這個問題，《通知》一方面再次明確地方政府只能在國務(wù)院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券形成政府性債務(wù)，且需要公開債務(wù)限額、余額以及債務(wù)相關(guān)的信息，鼓勵提前公布地方債務(wù)發(fā)行計劃，進一步強化了對地方債務(wù)的約束，促使未來地方政府債券發(fā)行將更為透明和可控;另一方面，全面清理整頓地方政府在融資平臺、PPP項目等領(lǐng)域存在的違規(guī)融資擔保、承諾函、安慰函、保底承諾等行為，并從地方政府、融資平臺、社會資本合作方、金融機構(gòu)及中介機構(gòu)、監(jiān)管部門等所有可能的參與者角度實現(xiàn)嚴防死守，杜絕地方政府違規(guī)進行融資擔保形成隱性債務(wù)的可能。

《通知》在嚴厲堵住地方政府違規(guī)擔保的同時亦允許地方政府設(shè)立或參股擔保公司依法依規(guī)提供擔保，這已成為地方政府向企業(yè)輸送信用支持的唯一合法途徑。

因此，結(jié)合中證登質(zhì)押回購新政等因素影響，為滿足轄區(qū)內(nèi)企業(yè)融資需求，地方政府或?qū)⑾蛘咝該９敬笠?guī)模追加資金以幫助其提高代償能力和信用等級，以達到與地方政府直接信用支持近似的效果。但值得注意的是，《通知》同樣明確地方政府對其控制或參股的擔保公司只承擔有限責任。

城投債向信用品本質(zhì)回歸

失去地方政府直接信用支持后，城投債的“金邊債券”成色有所褪色，但仍屬信用質(zhì)量相對較高的品種。

城投債一度具有中國債券市場“金邊債券”之稱，即使在43號文明確新發(fā)行城投債不屬于政府債務(wù)后，仍在境內(nèi)外廣受熱捧。

《通知》重申嚴禁地方政府對城投公司的債務(wù)提供兜底或擔保，徹底掐斷了地方政府直接向城投公司提供信用支持的途徑，并要求城投公司明確向投資人告知城投債不屬于地方政府債務(wù)。因而，城投債的“金邊債券”成色有所褪色，特別是此前以土地出讓預(yù)期收益為主要償債來源的城投債將會受到較大影響，相當部分城投企業(yè)的后續(xù)融資成本將有較大概率上行，或波及其在建的基礎(chǔ)設(shè)施項目。從長遠來看，《通知》將迫使地方融資平臺公司加速轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)。

從評級角度看，城投公司仍是政府相關(guān)實體，地方政府仍將從以下方面影響城投公司信用質(zhì)量：首先，作為城投公司的股東，地方政府可以合規(guī)地追加投資，但不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為;其次，作為城投公司服務(wù)的客戶，地方政府應(yīng)按與城投公司簽訂的合同及時足額履行付款義務(wù);再次，地方政府或通過其設(shè)立或參股的擔保公司提供間接的信用支持。因而，盡管城投債的“金邊”成色有所消退，但仍屬于信用質(zhì)量相對較高的品種。當然，投資者也應(yīng)注意，盡管2017年一季度各項經(jīng)濟指標有所好轉(zhuǎn)，但部分區(qū)域經(jīng)濟下行的壓力仍然較大，處于經(jīng)濟和財政實力增長乏力區(qū)域的城投公司和產(chǎn)投公司或?qū)⒈l(fā)信用風險。

防范PPP違規(guī)漏洞

部分不規(guī)范的PPP項目形成了地方政府或有債務(wù)，《通知》對PPP項目的監(jiān)管有助于規(guī)范政府和社會資本的合作模式，實現(xiàn)真正意義上的風險共擔。

在PPP相關(guān)配套制度處于逐步完善的早期階段，部分PPP項目和政府投資基金運作較不規(guī)范，成為地方政府變相融資的途徑;或者地方政府因出具了“回購”、“保底承諾”等形成了政府的隱性債務(wù)，地方政府承擔了過大的風險。

針對此類不規(guī)范的情形，《通知》要求地方政府與社會資本合作完善合同條款。此次清理整頓將規(guī)范地方政府在PPP項目中的義務(wù)，促使地方政府在通過PPP項目實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中產(chǎn)生的償付義務(wù)均合法合規(guī)列入了財政預(yù)算，而非變相融資擔保形成難以預(yù)計的隱性債務(wù)。

因而對PPP項目及社會資本合作方來說，此次清理整頓短期內(nèi)或?qū)τ诓糠植灰?guī)范的PPP項目、社會資本合作方、PPP資金提供方將產(chǎn)生一些擾動，甚至可能階段性降低PPP拉動基礎(chǔ)設(shè)施投資作用;另一方面，該文有助于社會資本合作方和資金提供方對地方政府在PPP項目中的角色和義務(wù)形成清晰和穩(wěn)定預(yù)期，理性投資PPP項目并規(guī)范PPP項目的運作，將長期推動PPP項目健康運行。

同時，基礎(chǔ)設(shè)施投資資金缺口較大，PPP將發(fā)揮更重要作用。

2015年和2016年我國固定資產(chǎn)投資中基礎(chǔ)設(shè)施投資分別為10.13萬億元和11.89萬億元，增長率分別為17.2%和17.4%，預(yù)計2017年基礎(chǔ)設(shè)施投資增速將維持在17.5%，基建投資總額會達到13.97萬億元。根據(jù)2017年政府預(yù)算，基建領(lǐng)域的預(yù)算支出總額在13.97萬億元左右，有接近5.52萬億元的資金缺口需要金融機構(gòu)和社會資本投入。

政府資金投入方面，近期高企的發(fā)行成本導(dǎo)致地方債發(fā)行推遲，或?qū)A(chǔ)設(shè)施投資的進度產(chǎn)生影響。從2017年一季度來看，地方債合計發(fā)行107只共計4745億元，而去年同期，地方債合計發(fā)行150只共計9554億元，下降50%。這主要原因在于今年以來地方債發(fā)行利率持續(xù)攀升，2017年公開發(fā)行地方債的平均發(fā)行利率為3.40%，比去年上漲52基點;定向置換發(fā)行地方債的平均發(fā)行利率為3.64%，比去年上漲55基點。因而，發(fā)行成本的高企降低了地方政府在上半年發(fā)行地方債的意愿。

城投公司作為基礎(chǔ)設(shè)施的重要參與者，城投債“金邊”成色的逐漸消退或?qū)е缕浜罄m(xù)融資成本上行，亦可能對在建的基礎(chǔ)設(shè)施項目進度產(chǎn)生影響。

因而，PPP日益成為政府實施基礎(chǔ)設(shè)施投資、社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要方式。截至2016年12月末，我國PPP入庫項目共計11260個，投資額13.5萬億元，其中已簽約落地的項目1351個，投資額2.2萬億元，落地率為31.6%。全國入庫項目和落地項目均呈現(xiàn)逐月穩(wěn)步上升態(tài)勢，主要項目為市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)三類。

在PPP融資方面，在堵住不規(guī)范PPP操作的同時，財政部、發(fā)改委、證監(jiān)會等相關(guān)部委相繼出臺了鼓勵PPP項目資產(chǎn)證券化和債券融資的相關(guān)文件，比如2017年4月25日，國家發(fā)改委印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財金[2017]730號），在資本市場端為社會資本參與PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目提供了有效的融資渠道。

（作者為東方金誠國際信用評估有限公司評級總監(jiān)，編輯：王延春）