范瑤

摘要：本文總結(jié)了揚州市能源利用政策執(zhí)行的現(xiàn)狀與取得的成效，理清當(dāng)前政策執(zhí)行的主要問題。分析了在產(chǎn)業(yè)升級的大背景下?lián)P州能源發(fā)展所面臨的形勢，圍繞能源轉(zhuǎn)型發(fā)展要實現(xiàn)的“五個轉(zhuǎn)變”指出優(yōu)化揚州市能源政策執(zhí)行的舉措建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)升級；能源發(fā)展；政策執(zhí)行

中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境要求已經(jīng)發(fā)生了重大變化。能源是解決環(huán)境污染和可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)鍵，能源的未來發(fā)展需要應(yīng)對新的宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展常態(tài)。對揚州而言，“十三五”時期是踐行綠色發(fā)展理念，深化生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時期。工業(yè)是國民經(jīng)濟的主體和能源消耗、污染物排放的主要領(lǐng)域，如何在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的背景下，有效執(zhí)行政府決策，推動能源發(fā)展加快綠色轉(zhuǎn)型，是揚州工業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)進(jìn)一步做大總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的重要時期亟需解決的現(xiàn)實問題。

一、揚州市能源政策執(zhí)行的現(xiàn)狀、成效和問題

能源政策是指一個國家（地區(qū)）或國際組織圍繞能源生產(chǎn)、供應(yīng)、消費等所制定的行動綱領(lǐng)和政策規(guī)劃的一種宏微觀策略。因地制宜執(zhí)行與現(xiàn)行能源發(fā)展理念相適宜、相配套的能源法規(guī)、策略，可以科學(xué)有效地解決經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的能源環(huán)境約束問題。

（一）揚州市能源政策執(zhí)行的現(xiàn)狀

從現(xiàn)狀看，揚州把加強能源有效利用作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手，通過若干手段共同推動全市能源利用效率的不斷提高。

一是實施細(xì)則逐步細(xì)化。以國家層面相關(guān)法律為統(tǒng)領(lǐng)，政府相繼出臺了各類條例、辦法、發(fā)展意見等規(guī)范性文件。如印發(fā)《揚州市創(chuàng)建國家新能源示范城市實施方案》促進(jìn)新能源項目建設(shè)。在發(fā)展規(guī)劃層面，部分縣區(qū)還因地制宜出臺了本地能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，如《寶應(yīng)縣光伏電站、風(fēng)電場空間布局規(guī)劃》等。在制度辦法方面，《揚州市節(jié)能減排專項資金管理暫行辦法》通過財政獎勵資金鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)加大對節(jié)能技術(shù)改造和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的工作力度；在實施方案方面，《揚州市控制能源消費總量和煤炭消費總量工作方案》提出了近三年揚州市控制能源和煤炭消費總量的具體目標(biāo)和工作舉措。這些工作方案在國家和省的大方向下，對具體的能源利用實施細(xì)則進(jìn)行了布置，使之較為貼合揚州市的實際。

二是執(zhí)行機構(gòu)初步建立。目前實施的能源利用政策主體在節(jié)能。在政策執(zhí)行的組織機構(gòu)建設(shè)上，市政府成立了應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，健全網(wǎng)絡(luò)管理體系，明確各部門工作職責(zé)，并建立了聯(lián)席會議制度，討論能源利用方面的工作事項。

三是政策宣傳不斷推進(jìn)。在工業(yè)領(lǐng)域積極開展政策宣講與培訓(xùn)。邀請省、市節(jié)能工作領(lǐng)域的專家，開展《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》、《節(jié)約能源條例》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等規(guī)范性文件的解讀與應(yīng)用。結(jié)合下基層服務(wù)，廣泛推廣專項財政扶持政策，充分發(fā)揮專項資金的激勵作用。

四是監(jiān)督考核日益加強。目前圍繞節(jié)能目標(biāo)考核體系普遍以上級政府對下級政府、政府對企業(yè)的考核形式呈現(xiàn)。首先強化目標(biāo)分解落實，與各縣（市、區(qū)）政府堅定責(zé)任狀。其次加強統(tǒng)計預(yù)警監(jiān)測，完善重點用能企業(yè)能源利用狀況報告制度。市政府每年還組織對各地區(qū)節(jié)能降耗工作進(jìn)行督查調(diào)研，并嚴(yán)格實施評價考核。

（二）揚州市能源利用政策執(zhí)行的成效

1.保障能力持續(xù)增強，電力供應(yīng)安全可靠

“十二五”以來，我市穩(wěn)定能源生產(chǎn)，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保能源安全穩(wěn)定供給。2015年，全市能源生產(chǎn)及轉(zhuǎn)化總量593萬噸標(biāo)煤，比2010年增長4.3%；全市電力裝機574.5萬千瓦，比2010年提高43.4%，35千伏及以上變電容量2010年增長58.1%。供電能力和供電可靠性顯著提高。

2.能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，煤炭消費合理控制

2015年，全市能源消費總量1523萬噸標(biāo)煤，“十二五”期間年均增長4.3%，增速比“十一五”年均速度下降近4.6個百分點。傳統(tǒng)能源消費量逐年下降，全市規(guī)模工業(yè)煤炭消費總量為1060萬噸，“十二五”期間年均下降4.3%。

3.利用效率加快提升，熱電聯(lián)產(chǎn)有序發(fā)展

十二五”期間，全市以年均4.26%的能源消費增速支撐了年均11.2%的經(jīng)濟增長，至2015年全市每萬元GDP能耗為0.452噸標(biāo)準(zhǔn)煤，五年累計下降22.1%。通過科學(xué)規(guī)劃熱源和大型機組供熱改造，供熱能力大幅提升，到2015年，全市供熱效率達(dá)86.9%，較2010年大幅提高6.3個百分點。

4.能源裝備不斷壯大，可再生能源快速發(fā)展

截止2015年全市太陽能發(fā)電裝機容量503兆瓦，比2010年增長120倍，其中分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)率位居全省前列。通過推行先進(jìn)、高效、綠色、環(huán)保的能源技術(shù)創(chuàng)新，太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)電3.4億千瓦時，能源裝備產(chǎn)業(yè)取得長足發(fā)展。

5.技術(shù)創(chuàng)新取得明顯成效，體制機制更加完善

冶金行業(yè)加熱爐蓄熱式燃燒技術(shù)、化工行業(yè)余熱回收利用技術(shù)、電力行業(yè)鍋爐汽機能效提升技術(shù)、電機變頻調(diào)速技術(shù)等一大批先進(jìn)適用的節(jié)能技術(shù)得到推廣應(yīng)用。通過建立市縣兩級節(jié)能改造財政獎勵機制，帶動企業(yè)投入15億元實現(xiàn)節(jié)能量72萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

（三）能源利用政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題

從揚州能源利用政策執(zhí)行的現(xiàn)狀和成效看，前期在調(diào)整能源生產(chǎn)及消費結(jié)構(gòu)取得了一定的成效，但“以煤為主”的用能格局與國家提出的“清潔低碳、安全高效”現(xiàn)代化能源體系仍有較大差距。政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的企業(yè)對政策的被動吸收或是消極抵抗、獎勵扶持資金重爭取輕監(jiān)管、審查和監(jiān)管分散導(dǎo)致項目難落地等現(xiàn)象也逐漸凸顯。究其原因主要有三點：一是地方政府和企業(yè)在能源政策中價值目標(biāo)的差異，導(dǎo)致選擇性執(zhí)行和執(zhí)行不到位；二是人財物保障不足影響執(zhí)行能力存在欠缺，執(zhí)行手段單一；三是執(zhí)行主體設(shè)置有缺陷從而出現(xiàn)執(zhí)行政策權(quán)責(zé)交叉，部門間溝通協(xié)調(diào)不力的現(xiàn)象。

二、產(chǎn)業(yè)升級背景下?lián)P州能源轉(zhuǎn)型的形勢展望

工業(yè)是國民經(jīng)濟的主體和能源消耗、污染物排放的主要領(lǐng)域，是落實綠色發(fā)展理念、推動能源消費革命的重點戰(zhàn)場，實施產(chǎn)業(yè)升級是貫徹落實綠色發(fā)展的必然要求。今年又是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，要持續(xù)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，推動高耗能行業(yè)“去產(chǎn)能、去庫存”進(jìn)程，引導(dǎo)供給側(cè)改革走向深入。此外，堅持產(chǎn)業(yè)提檔升級來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的良性化循環(huán)，才能在碧水藍(lán)天下帶來順應(yīng)人民群眾的期盼的發(fā)展成果，這也是推進(jìn)省委“兩聚一高”新實踐的現(xiàn)實選擇。這需要積極審視經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新形勢新問題，才能作出最佳的能源政策執(zhí)行應(yīng)對和平衡。

（一）宏觀經(jīng)濟環(huán)境出現(xiàn)一系列新變化

當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入換檔減速新常態(tài)，同時新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革催生著制造業(yè)發(fā)展新模式。我國也提出了“中國制造2025”戰(zhàn)略，并指出要積極應(yīng)用政府治理經(jīng)濟方式調(diào)整帶來一系列宏觀政策創(chuàng)新，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，圍繞“三去一降一補”等方面出臺了系列政策，以期形成制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素升級“三大引擎”，不斷激活經(jīng)濟主體內(nèi)生動力、拉動實體經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

（二）我市工業(yè)升級環(huán)繞一系列新矛盾

當(dāng)前阻滯揚州工業(yè)發(fā)展的矛盾主要包括：人力和動力成本高企嚴(yán)重擠壓企業(yè)的盈利空間，制造模式偏傳統(tǒng)難形成增值空間，“互聯(lián)網(wǎng)+制造業(yè)”等新興業(yè)態(tài)尚處起步階段，發(fā)展路徑依賴投資驅(qū)動難以為繼，節(jié)能減排深層次矛盾依然突出……顯示出全市多數(shù)行業(yè)產(chǎn)能過剩，市場需求普遍轉(zhuǎn)弱，發(fā)展盈利模式亟待從“速度效益型”的模式向“質(zhì)量效益型”轉(zhuǎn)變。

（三）能源轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨一系列新挑戰(zhàn)

當(dāng)前，省政府已將大氣環(huán)境保護(hù)是否得力與地方領(lǐng)導(dǎo)政績評價掛鉤，大氣環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為能源發(fā)展的先決前提；以鋼鐵為代表的高耗能的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費方式難以快速扭轉(zhuǎn)，煤炭需求仍未見頂，從省下達(dá)《兩減六治三提升專項行動實施方案》看，能源和煤炭總量強度“雙控”工作壓力將持續(xù)加大；此外，新能源利用投入成本較高、企業(yè)節(jié)能投入的能力和意愿不足加大了節(jié)能降耗重點整治目標(biāo)完成難度，缺乏強制性的可再生能源市場保障政策阻滯了該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、優(yōu)化揚州能源政策執(zhí)行的具體舉措

新的宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展常態(tài)下，國家《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《江蘇省“十三五”工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》給揚州指明了未來能源發(fā)展方向?！笆濉睍r期，揚州能源轉(zhuǎn)型發(fā)展要實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變：一是能源消費由“以煤為主”向“清潔多元”轉(zhuǎn)變；二是能源增效由“結(jié)構(gòu)節(jié)能”向“多向推進(jìn)”轉(zhuǎn)變；三是能源保障由“注重供給”向“供需調(diào)節(jié)”轉(zhuǎn)變；四是能源發(fā)展由“注重規(guī)?！毕颉吧鷳B(tài)協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變；五是能源管理由“落后粗放”向“智能精細(xì)”轉(zhuǎn)變。

這“五大轉(zhuǎn)變”對應(yīng)的任務(wù)分別是推進(jìn)煤炭清潔高效開發(fā)利用、有序擴大天然氣規(guī)?；?，大力發(fā)展可再生能源、促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，協(xié)調(diào)發(fā)展電源電網(wǎng)、構(gòu)建現(xiàn)代電力體系，推進(jìn)需求供給協(xié)調(diào)、提高能源利用效率，加快發(fā)展能源裝備、促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展。為保證實施任務(wù)的順利進(jìn)展，要從以下三方面完善政策執(zhí)行。

（一）以加強規(guī)劃銜接為宗旨完善政策配套措施

適應(yīng)能源發(fā)展的新形勢、新要求，發(fā)揮規(guī)劃對能源發(fā)展的引導(dǎo)調(diào)控作用，必須完善能源政策的配套措施，加強與各項規(guī)劃之間的銜接。一是在落實國家法律法規(guī)基礎(chǔ)上，制定實施細(xì)則。積極研究制定與之相配套并適合市情的能源利用政策實施細(xì)則，對具體操作規(guī)范、獎勵配套、違法處罰等進(jìn)行說明，增強政策在執(zhí)行過程中的可操作性。二是健全市場化能效利用方式，與行政手段互補。要想長足健康發(fā)展，首先還是要改變以行政力量推動為主的能源政策執(zhí)行機制，借助市場的力量建立新機制，如實行能耗等量（減量）置換，碳交易市場化運營等。三是建立政策評估系統(tǒng)，推動科學(xué)合理運行。可以判斷政策執(zhí)行是否收到了預(yù)期效果，總結(jié)能源政策執(zhí)行的經(jīng)驗教訓(xùn)，為政策的適時調(diào)整、執(zhí)行指明方向。

（二）以深化能源體制改革為目的推動服務(wù)平臺搭建

深化能源領(lǐng)域行政審批制度改革，必須加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的機構(gòu)職能體系，通過構(gòu)建公正、公平、透明、規(guī)范的交易服務(wù)平臺，有效促進(jìn)企業(yè)能源利用效率提升。“平臺搭建工程”包括三方面，一是煤炭總量控制監(jiān)測服務(wù)平臺。通過平臺建設(shè)實現(xiàn)煤炭消費統(tǒng)計、替代指標(biāo)信息及交易、煤炭品質(zhì)監(jiān)測三大功能，最終實現(xiàn)煤炭消費負(fù)增長和高效清潔利用；二是金融服務(wù)平臺。建立三方協(xié)調(diào)機制，為企業(yè)與金融機構(gòu)搭建溝通銜接橋梁，提供能源（尤其是可再生能源發(fā)展）方面的便利、高效的金融服務(wù)，三是公共技術(shù)平臺。將可再生能源等納入其中，重點推進(jìn)光伏、安全科技、新能源汽車、節(jié)能環(huán)保、智能電網(wǎng)等核心關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、示范和推廣應(yīng)用。

（三）以能源“雙控”為抓手健全政策執(zhí)行工作機制

控制能源消費總量和煤炭消費總量是“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要抓手，也是破解能源瓶頸約束、保障能源安全的必然選擇。要實現(xiàn)趨緊的能源約束目標(biāo)，建立完善以部門合作、監(jiān)督管理和考核約束等方法為主要手段的政策執(zhí)行機制是根本出路。一是加強部門間協(xié)調(diào)合作，促進(jìn)節(jié)能政策全面執(zhí)行。各部門應(yīng)該根據(jù)職責(zé)分工進(jìn)一步明確責(zé)任，形成密切協(xié)調(diào)配合、多方齊抓共管的工作機制，共同促進(jìn)節(jié)能政策的全面有效執(zhí)行。二是強化節(jié)能監(jiān)督管理，充分發(fā)揮激勵與處罰作用。對于存在違法違規(guī)用能行為且屢教不改的企業(yè)，要嚴(yán)肅處罰，強化節(jié)能執(zhí)法的約束力。也要積極幫助指導(dǎo)企業(yè)爭取國家、省節(jié)能政策和專項資金扶持，激發(fā)企業(yè)開展節(jié)能工作的積極性。三是創(chuàng)新考核問責(zé)機制，將“雙控”列為約束性目標(biāo)。通過能源“雙控”倒逼機制，促使地方政府主動關(guān)注經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升其有效執(zhí)行能源“雙控”政策的積極性和主動性。