付達院

摘要：都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益保障主要是兩個方面：一是以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的土地產(chǎn)權(quán)安排問題，二是失地或流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民就業(yè)問題。本文通過對浙江綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體等都市農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民土地權(quán)益保障的案例進行深入研究，分析紹興都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益保障的成功經(jīng)驗，進而從中探討解決農(nóng)民土地權(quán)益保障的具體途徑，以及所需要的相關(guān)條件。

關(guān)鍵詞：紹興都市農(nóng)業(yè)；農(nóng)民土地權(quán)益保障；關(guān)鍵環(huán)節(jié)；重要啟示

隨著三農(nóng)問題日益深化解決與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略縱深推廣，都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中的農(nóng)民土地權(quán)益問題將會日益突出。從矛盾論及主次矛盾可能轉(zhuǎn)化這一點看，優(yōu)先進行都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益保障研究，在黨中央國務(wù)院正確領(lǐng)導(dǎo)與決策前提條件下抓緊研究這一理論、政策、實踐問題，總結(jié)經(jīng)驗的同時著手研究下一步亟待解決的問題，可望提出可行的對策建議以供政府部門決策參考，以推進紹興經(jīng)濟、社會、生態(tài)的和諧發(fā)展，具有重要理論價值和戰(zhàn)略意義。

一、都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組成部分，都市農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅顯著推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，有效促進農(nóng)業(yè)資源保護和可持續(xù)利用，也會導(dǎo)致城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)以及土地供求狀況等多方面變化。在都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中，土地作為生產(chǎn)要素實現(xiàn)優(yōu)化配置和高效利用，在很大程度上能夠產(chǎn)生外部效益并增加社會財富，并由此增進原有土地產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟福利。但由于我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度本身具有的缺陷和矛盾，使得在都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益并沒有得到有效保障，這在我國欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)比較突出。如何在完善都市農(nóng)業(yè)發(fā)展體制機制并厚植都市農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢的同時，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配體系，讓廣大農(nóng)民平等參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程并共享都市農(nóng)業(yè)成果，在推進全國多路徑、多形式、多層次農(nóng)業(yè)新格局中顯得尤為重要。都市農(nóng)業(yè)具有許多傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)所不具備的新的產(chǎn)業(yè)功能，與市場的聯(lián)系更加緊密，城市需求的拉動更加直接，因此當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和市場發(fā)達程度，是都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要條件。而城鄉(xiāng)一體化進程、都市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率等前提條件不盡一致，導(dǎo)致我國不同地域農(nóng)民利益訴求和農(nóng)民土地權(quán)益保障內(nèi)容及現(xiàn)狀存在某種不同。都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益保障主要是兩個方面：一是以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的土地產(chǎn)權(quán)安排問題，二是失地或流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民就業(yè)問題。前者與都市農(nóng)業(yè)的制度基礎(chǔ)有關(guān)，后者與都市農(nóng)業(yè)的組織形態(tài)有關(guān)。

針對前者，以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的土地產(chǎn)權(quán)安排對農(nóng)民權(quán)益的影響主要表現(xiàn)為：在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村，許多農(nóng)民進城經(jīng)商務(wù)工，留守農(nóng)民則通過土地流轉(zhuǎn)，集中耕地而成為種地大戶。隨著內(nèi)部勞動力分工的細化，土地逐步集中到專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的部分村民，形成規(guī)模經(jīng)營。有的當?shù)卣鶕?jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，集中流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包土地，建設(shè)高標準的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)。有的則通過招商引資，工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)引起農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)。成立農(nóng)民股份合作公司，農(nóng)民以土地入股，每年除獲得一定的糧食補助以外，還可以參與公司分紅。土地向種田能手集中，土地向規(guī)?；r(nóng)業(yè)集中，土地向高效農(nóng)業(yè)集中，促進了農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的改變，加快了土地適度規(guī)模經(jīng)營步伐，實現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。進一步優(yōu)化了農(nóng)村土地的配置，提高了對土地的利用效率，同時通過土地流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，進一步提高了農(nóng)民的收入，可以保證農(nóng)民穩(wěn)定的受益權(quán)。當然，土地流轉(zhuǎn)不當也會導(dǎo)致耕地減少，破壞了糧食綜合生產(chǎn)能力，影響到糧食生產(chǎn)和國家的糧食安全；隨之產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，這些農(nóng)民頓然成了種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無”農(nóng)民。而針對后者，失地或流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民就業(yè)問題也非常重要。因此，建立失地農(nóng)民權(quán)益保障的長效機制，有效解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題，既是推動工業(yè)化、城市化健康發(fā)展的現(xiàn)實需要，更是建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會主義和諧社會必須面對的重要問題。

二、紹興都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益保障案例的基本情況

為貫徹落實浙江省政府《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》（浙政發(fā)[2015]8號）精神，紹興市各地積極開展特色小鎮(zhèn)培育和建設(shè)工作，市縣鄉(xiāng)三級聯(lián)動，圍繞地方產(chǎn)業(yè)特點和歷史文化積淀，深入挖掘資源，初步規(guī)劃了一批具有紹興特色、對區(qū)域發(fā)展有較強帶動和支撐作用的特色小鎮(zhèn)。其中，飛翼農(nóng)業(yè)休閑小鎮(zhèn)、漓渚花木小鎮(zhèn)等農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)為載體的都市農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢良好，以下即以浙江綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體為典型案例，深入分析紹興都市農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民土地權(quán)益保障問題。在浙江省特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略實施背景下，紹興農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)為主體建設(shè)的都市農(nóng)業(yè)就是一個很好的例子。浙江綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體位于浙江紹興市嵊州飛翼農(nóng)業(yè)休閑小鎮(zhèn)。嵊州綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體由嵊州三界籍企業(yè)家杜東方先生創(chuàng)辦的上海匯潤豐集團投資興建。2012年7月，成立浙江飛翼生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司，園區(qū)由臺北吳彥光建筑師事務(wù)所根據(jù)臺灣有機農(nóng)業(yè)發(fā)展理念規(guī)劃設(shè)計，集多功能為一體的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地。項目計劃投資10億元，規(guī)劃面積10000畝。目前是浙江省規(guī)模最大的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園之一。從2012年開始動建，到2014年8月已累計投資3.8億元。共流轉(zhuǎn)土地7500畝，完成大棚建設(shè)3800畝。園區(qū)也是2013年浙江省重點建設(shè)項目和浙商回歸重大項目。

綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體項目總投資20多億元，規(guī)劃用地面積13000多畝，計劃分3個階段通過10年時間打造成一個具有全球影響力的農(nóng)業(yè)論壇永久性會址。無論是從政策處理、土地流轉(zhuǎn)到開工建設(shè)，還從產(chǎn)前傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)機械、化肥、水利，到產(chǎn)中種植業(yè)、林畜、水產(chǎn)業(yè)，再到產(chǎn)后農(nóng)產(chǎn)品加工、運輸、營銷，綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體建設(shè)進展都非常順利。科研開道是綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體項目的顯著特點之一，工廠化、智能化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理，可實現(xiàn)讓農(nóng)民穿著皮鞋進田頭的愿景。位于甘霖鎮(zhèn)的施工地塊只是綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體項目一期核心區(qū)的示范園，占地面積1500多畝，在2013—2015年間逐步布局四個功能區(qū)塊，即“農(nóng)業(yè)科研、推廣中心”“優(yōu)質(zhì)果苗、蔬菜新品繁育中心…”“農(nóng)產(chǎn)品檢測服務(wù)中心”及“農(nóng)產(chǎn)品物流服務(wù)中心”。與此同時，綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體已建立中國工程院院士、浙江省農(nóng)科院院長陳劍平領(lǐng)銜的院士專家工作站，原有果樹區(qū)已經(jīng)進行重新規(guī)劃設(shè)計，邀請省農(nóng)科院專家進行渠道優(yōu)化和品種升級，為農(nóng)戶提供全過程的科技支撐和咨詢服務(wù)。甘霖鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)全程參與項目的政策處理和土地流轉(zhuǎn)，為爭取村民的理解和支持，工作組成員和村、指揮部干部一起放棄雙休日與村民一家一家地談，給村民講項目的情況，讓村民看到項目發(fā)展的長遠意義。農(nóng)民變成產(chǎn)業(yè)工人后，每年可獲得固定的收入，并且可參加園區(qū)內(nèi)的觀摩、學(xué)習(xí)等科技培訓(xùn)，掌握種養(yǎng)殖的前沿技術(shù)。創(chuàng)造工作崗位，增加農(nóng)民收入，其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面的科研成果、農(nóng)耕文明、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面的探索有望為整個甘霖現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)開拓思路。不僅如此，綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體還會帶來人流、物流、信息流的增長，帶動當?shù)剞r(nóng)業(yè)專業(yè)合作社提檔升級和鄉(xiāng)村旅游等三產(chǎn)服務(wù)業(yè)更好地發(fā)展。

三、紹興都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益保障案例的重要啟示

通過對浙江綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體等都市農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民土地權(quán)益保障的案例進行深入研究，可以分析紹興都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益保障的成功經(jīng)驗，進而從中探討解決農(nóng)民土地權(quán)益保障的具體途徑，以及所需要的相關(guān)條件。

其一，利用科技創(chuàng)新發(fā)展都市農(nóng)業(yè)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和高效利用，極大可能增加外部效益和社會財富，并由此增進原有土地產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟福利。針對不同的都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，農(nóng)民土地權(quán)益保障水平及方式又有較多差異。嵊州綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體的主要特色體現(xiàn)在：其一是有機化。有機產(chǎn)品禁止使用農(nóng)藥、化肥、生長調(diào)節(jié)劑。嵊州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園生產(chǎn)的蔬菜遵循自然規(guī)律和生態(tài)學(xué)原理，完全摒棄傳統(tǒng)農(nóng)藥和化學(xué)肥料。其二是品牌化。首先是塑造品牌。嵊州市現(xiàn)代新有機農(nóng)業(yè)園以“一方水土養(yǎng)一方人，自然有機，樣健康人的理念”塑造了“綠色、有機”特色品牌，推出了“匯潤豐”品牌有機蔬菜系列；其次是運用現(xiàn)代化的營銷手段，精準目標客戶定位，采用會員制的方式進行銷售。其三是科學(xué)化。裝備水平高。園區(qū)擁有完備的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施。包括綜合玻璃溫室、蔬果加工車間、鋼架結(jié)構(gòu)鋼棚等等這些現(xiàn)代化設(shè)施保障；種苗研發(fā)培育方面。其四是多元化。園區(qū)集有機蔬果產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、配送、銷售、觀光、休閑和科普等多種功能于一體。正是因為嵊州綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體利用科技創(chuàng)新發(fā)展都市農(nóng)業(yè)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和高效利用，才為原有土地產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟福利的增長提供了支撐條件。

其二，產(chǎn)業(yè)化組織創(chuàng)新。在專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體基礎(chǔ)上，近年來紹興部分農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)相繼產(chǎn)生“公司+農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)社+農(nóng)戶”、“公司+家庭農(nóng)場”等新型都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，有效利用“獨立公司制”或“企業(yè)+科研院所”等運營模式，發(fā)揮強有力的輻射帶動作用，讓更多農(nóng)民分享都市農(nóng)業(yè)發(fā)展成果和商業(yè)機會，從而實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會共贏。嵊州綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體的運作是由綠城農(nóng)業(yè)通過資金、技術(shù)、品牌和市場渠道等優(yōu)勢，牽頭、組織、輻射帶動周邊地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社或家庭農(nóng)場，讓農(nóng)戶以流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)為權(quán)益資產(chǎn)入股，通過“公司+農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)社+農(nóng)戶”、“公司+家庭農(nóng)場”的產(chǎn)業(yè)化組織模式，與合作社、農(nóng)戶訂立合同，為其提供種苗技術(shù)咨詢服務(wù)，形成互惠互利、緊密合作的關(guān)系。實現(xiàn)了“執(zhí)行一套生產(chǎn)標準、培育一個綠城農(nóng)業(yè)品牌、制作一張生產(chǎn)模式圖、建立一份生產(chǎn)檔案”的農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)。除此之外，農(nóng)業(yè)綜合體作為農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)，也將積極發(fā)揮農(nóng)民科技培訓(xùn)功能，培養(yǎng)大量有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營、高素質(zhì)的新型農(nóng)民。構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民教育培體系。當然，這里不僅要求建立現(xiàn)代生產(chǎn)要素支撐體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)農(nóng)業(yè)市場和資源，從而切實提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益；而且要求健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制，不斷完善農(nóng)業(yè)支持保護政策，這樣才能真正讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中受益。

其三，就我國部分東部地區(qū)而言，由于經(jīng)濟發(fā)展程度及社會網(wǎng)絡(luò)資本等因素影響，都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益保障相對較為完善。嵊州區(qū)位優(yōu)勢明顯，屬浙江省“一小時經(jīng)濟圈”，以一個“金十字”與杭州、寧波、溫州和金華-義務(wù)等浙江四大都市區(qū)連接起來，隨著嘉紹跨江大橋的通車，到上海的路程縮短為一個多小時。嵊州憑借這一獨特的區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不僅能為大都市居民提供豐富的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，還可以成為人們休閑旅游、體驗農(nóng)業(yè)、了解農(nóng)村的重要場所。近年來，嵊州市高度重視現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)發(fā)展，強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等平臺建設(shè)，堅持以工業(yè)理念抓農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐不斷加快，全市在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)平臺建設(shè)、品牌建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的總體水平走在全省前列。2006年被國家農(nóng)業(yè)部評為全國無公害農(nóng)產(chǎn)品出口示范基地縣（市），2007年被省政府評為浙江省農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)綜合強縣（市）和茶葉、蔬菜、花木產(chǎn)業(yè)單項強縣（市），2010年嵊州市被評為中國果菜標準化建設(shè)十強縣（市、區(qū)），2012年綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司、綠城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)院士專家工作站、浙江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院嵊州綜合試驗站成立，2013年嵊州市現(xiàn)代新有機農(nóng)業(yè)園基地項目被批準為省級重點建設(shè)項目。經(jīng)濟發(fā)展程度及社會網(wǎng)絡(luò)資本等因素都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益保障提供了良好的外部環(huán)境。

四、研究結(jié)論

從歷屆政策及當下國情來看，農(nóng)業(yè)的發(fā)展與改革都是主基調(diào)。與工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化相比，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是目前我國國民經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。黨的十八屆五中全會提出，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進步和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，使得農(nóng)業(yè)和農(nóng)村有了更強勁的“造血”機制。但“三農(nóng)”問題要從根本上解決，必須建立起一種能夠促使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村內(nèi)部積累資產(chǎn)和財富的激勵制度，使集體經(jīng)濟成員的權(quán)利相互平衡和一般村民權(quán)利得到切實保護，確保與農(nóng)民土地相關(guān)的經(jīng)濟權(quán)益、政治權(quán)益以及社會權(quán)益不受侵蝕。在對以上四個方面問題進行研究的基礎(chǔ)上，可以采取發(fā)展都市農(nóng)業(yè)中保障農(nóng)民土地權(quán)益的政策措施，如在都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中確立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的民主決策機制、構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場價格形成機制、改革農(nóng)地流轉(zhuǎn)的增值利益分享機制、完善農(nóng)民土地權(quán)益協(xié)調(diào)與訴求機制。此外，針對不同的都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，采取相對應(yīng)的農(nóng)民土地權(quán)益保障方式等，從而構(gòu)建發(fā)展都市農(nóng)業(yè)中保障農(nóng)民土地權(quán)益的具體途徑和政策體系。