□ 貴州地稅法律法規(guī)骨干人才班第四調研組

資源稅改革政策效應分析
——基于貴州省礦產企業(yè)近年相關數(shù)據(jù)*

□ 貴州地稅法律法規(guī)骨干人才班第四調研組

從資源稅改革后產生的各種宏觀與微觀效應入手，分析改革對礦產資源開采企業(yè)總體稅負以及產業(yè)結構、財政收入、生態(tài)環(huán)境等方面的影響，通過對貴州省內礦產企業(yè)近年相關數(shù)據(jù)分析，比較從量計征與從價計征的稅費差異，進而針對資源稅改革產生的效應及存在的問題，提出相關意見與建議。

資源稅改革；效應分析；貴州礦產

一、貴州省礦產資源及資源稅改革基本情況

（一）貴州省礦產資源基本情況

貴州省位于云貴高原東部，在長期的地質演變過程中具有良好的成礦地質條件，形成了如今貴州分布廣泛、類別較全、礦種豐富的礦產資源格局。通過地質勘查研究，已發(fā)現(xiàn)貴州省礦產達110種以上（含亞礦種），涉及此次資源稅改革主要礦產品保有儲量情況如下表（表1）。

（二）貴州省資源稅改革基本情況

按照《財政部國家稅務總局關于全面推進資源稅改革的通知》（財稅〔2016〕53號）規(guī)定，本次改革涉及我省的主要內容為礦產資源稅從價計征改革，將財政部、國家稅務總局列舉名稱的21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦由從量計征改為從價計征，未列舉名稱的其他非金屬礦產品，授權由省級人民政府確定計征方式。按照總體上不增加企業(yè)稅費負擔的原則，將全部資源品目礦產資源補償費費率降為零，平移進資源稅，涉及全省2015年資源稅12．33億元，礦產資源補償費2．25億元。

根據(jù)往年征收資源稅、礦產資源補償費的歷史數(shù)據(jù)統(tǒng)計，納入我省改革品目的礦產品共20種。屬于財稅〔2016〕53號文件列舉名稱的重點改革品目有10種，其中：鐵礦、金礦、鋁土礦、鉛鋅礦、石灰石、硫鐵礦、磷礦、螢石、煤層（成）氣，資源稅按規(guī)定由從量定額計征改為從價定率計征；粘土、砂石仍實行從量定額計征。屬于未列舉名稱授權由省級政府確定計征方式的改革品目有10種，其中：錳礦、銻礦、礦泉水、重晶石、玉石、頁巖、板巖、大理石、硅石實行從價計征改革。同時，將地熱水納入資源稅征稅范圍，按照便利征管原則，實行從量定額計征。

表1 貴州資源稅改革涉及主要礦產品保有儲量情況

二、資源稅改革效應分析

（一）宏觀效應

1．促進產業(yè)結構重整。貴州省一直以來礦產資源產業(yè)結構規(guī)模較小，開采較零散，導致開采效益較低，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，產業(yè)結構優(yōu)化升級提上議事日程。此次資源稅從價計征改革之后，使資源稅通過“價內稅”的形式轉嫁到礦產品價格中去，一定程度上會使企業(yè)銷售量下降，影響生產利潤。另外，隨著市場行情的好轉，礦產品價格的隨之上漲，會使相關礦產企業(yè)繳納更多的資源稅，從而增加了企業(yè)的成本，進一步縮小了利潤空間。與此同時，礦產企業(yè)兼并重組、企業(yè)集團化生產步伐會進一步加快，從而優(yōu)化了產業(yè)結構。

在調研的過程中，對同一種礦產品不同企業(yè)就會反映出不同的情況，如磷礦，開采品位較高的企業(yè)（就貴州而言，開磷集團開采的磷礦品味相對較高，簡稱K企業(yè)），由于礦山原礦品味較高，開采出來的礦產品銷售價格就相對高，獲利就相對較高，對一些較低品味的礦產品的開發(fā)利用就會不重視。而對于開采品位較低的企業(yè)（翁福集團開采的磷礦品味相對較低，簡稱O企業(yè)），由于之前他們重視低品味的礦產品的開發(fā)利用，雖然在科技方面投入較大，且開采礦產品銷售價格低，但由于開采利用率較高，即使在經濟低迷的市場環(huán)境下，也能讓企業(yè)正常生產經營。此次資源稅的改革給兩類企業(yè)帶業(yè)的效應就截然不同，K企業(yè)認為稅負較改革前增加了，而O企業(yè)認為稅負較改革前降低了，在此，我們假設，如果K企業(yè)固守原來的思想不變，不重視低品味的礦產品的開發(fā)利用，在開采成本恒定的情況下，資源稅的改革就會讓他們生產經營更為困難，甚至無法經營。所以，這次資源稅的改革會倒逼企業(yè)調整生產經營方式。

2．平衡區(qū)域經濟發(fā)展。近年來，由于我國西部地區(qū)礦產資源豐富，東部地區(qū)資源相對匱乏，加之中西部地區(qū)經濟基數(shù)小，加上西部大開發(fā)相關政策支持，表面上經濟增長速度較東部地區(qū)快。事實上中西部的經濟發(fā)展遠遠落后于東部地區(qū)。而此次資源稅改革，對促進中西部地區(qū)經濟平穩(wěn)較快發(fā)展是有積極意義的。作為能源開采地及輸出地，之前的開采模式（殺雞取卵式）使中西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到了一定程度的破壞，且資源稅稅額低，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和經濟無法補償。此次資源稅從價計征改革提高了資源稅的稅額，使得中西部資源大省財政收入增加（雖然此次改革的一個原則是不增加企業(yè)的稅收負擔，但在我們的調研過程中，多數(shù)企業(yè)表示，這僅僅是體現(xiàn)在經濟較為低迷的時期，礦產品銷售價格較低的情況。待經濟形勢好轉之后，其稅負遠高于改革之前，意味著當?shù)刎敹愂杖雽蠓嵘?。而對于資源輸入的東部地區(qū)來說，將增加東部地區(qū)企業(yè)的生產成本，間接影響當?shù)氐呢斦杖耄艽蟪潭壬蠈ζ胶馕覈洕l(fā)展起到了積極的作用。

3．對地方財政收入積極的影響。資源稅改革之前，由于資源稅收入較低，各地為了彌補礦產開采給當?shù)丨h(huán)境造成的破壞，各種各樣的如礦產資源補償費、環(huán)境治理費等10余種收費強加給礦產開采企業(yè)，而政府對這些收費的使用卻缺乏監(jiān)管。此次資源稅改革，不僅增加了地方政府的財政收入（如前面分析），而且規(guī)范了其財政收入來源，也為國家有關部門更好地實行監(jiān)督管理奠定了基礎。提高了地方政府投資、轉移支付的能力，有利于當?shù)鼗A設施的建設，以及改善“民生”項目的開展，使當?shù)鼐用穹窒淼搅瞬糠仲Y源收益，提高他們的生活水平。通過政府投資、轉移支付，進一步縮小區(qū)域間社會、經濟發(fā)展的差距。

4．利于礦產資源產品價格“市場化”。我國自然資源的分布不平衡，中西部地區(qū)的礦產資源豐富，并且較為集中，而東部地區(qū)的礦產資源相對貧乏。但是，中西部地區(qū)卻未很好地將資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，經濟發(fā)展遠落后于東部地區(qū)。一方面，我國產業(yè)格局是以東部地區(qū)深層次加工為主，中西部地區(qū)資源供給為主，就產業(yè)鏈而言，中西部地區(qū)是東部地區(qū)的上游企業(yè)，僅限于礦產資源的原始輸出，或初級加工輸出。另一方面，中西部地區(qū)又以高價從東部地區(qū)購進加工產品、制成品。礦產品的高附加值不在資源生產地。此外，由于我國之前資源稅制的種種弊端，較低的資源稅率，使作為初始生產要素的礦產資源價格低廉，可以說，經濟發(fā)展落后的中、西部用低廉的優(yōu)勢資源產品，成就了東部地區(qū)經濟的發(fā)展。而發(fā)達的東部地區(qū)卻未能有效反哺資源輸出地的中西部地區(qū)。因此，對中西部而言，資源稅改革使作為初始生產要素的礦產資源價格與市場需求真正地結合，通過市場供求機制、價格機制，作為市場主體之一的要素生產者，其地位得到了提高，在面對需求旺盛的局面時，其議價能力也得到了提高，使礦產資源的真實價值得到了公平公正的反映，也真正體現(xiàn)了資源的“稀缺性”，很大程度上改變了這一現(xiàn)狀。

5．有利于生態(tài)環(huán)境的恢復與保護。資源稅改革將推進社會建設，改善民生。作為西部地區(qū)，由于經濟比較落后，資源稅改革后，資源稅將真正發(fā)揮補償社會成本、恢復生態(tài)環(huán)境作用。社會公共基礎設施較缺乏，尤其是與資源利用配套的基礎設施更是薄弱。因此，以此次的資源稅改革將會進一步為生態(tài)環(huán)境的恢復與保護提供重要契機。

（二）微觀效應

1．對資源開采企業(yè)的影響。從此次資源稅改革來看，多數(shù)礦產品資源稅稅率提高，企業(yè)的稅負增加，也就是說企業(yè)的生產成本增加。根據(jù)稅收杠桿原理，成本的增加會使企業(yè)的成本控制意識增強，促進企業(yè)在開采過程中提高生產效率、節(jié)約資源等。（1）稅負負擔影響，在此次調查過程中，我們抽樣對一些典型企業(yè)的數(shù)據(jù)進行分析，下表（表2）是其中幾個企業(yè)2014年到2016年8月資源稅及礦產資源補償費比對表：

表2 2014年到2016年8月資源稅及礦產資源補償費比對表單位：萬元

從上表數(shù)據(jù)不難看出，幾戶企業(yè)在資源稅改革后稅負情況均大幅度降底了的，企業(yè)反映，在目前經濟形勢下，稅負的降低對企業(yè)的生產經營情況無疑雪中送炭。待經濟形勢好轉后，礦產品銷售價格會逐步提高，相應的稅負也較改革之前會有所升高，但這也是與市經濟是相適應的，是改革需要達的效果之一。但對于不同類別礦產品開采企業(yè)，資源稅的增減情況也會不一樣，即使是同一類別的礦產品，品位不一，稅負增減情況也不一樣。具體表現(xiàn)如下：對于A礦產品，在資源稅改革之前，噸均資源稅為一個恒量P元／噸，資源補償費為Q元／噸，則應繳納稅費為P＋Q元／噸，在資源稅從價計征改革后，設稅率為t%，礦產品價格為X元／噸，則在X×t%＞P＋Q時，對于納稅人而言，稅負增加，未減輕納稅人負擔；在X×t%＝P＋Q時，對于納稅人而言，稅負不變，納稅人負擔不變；在X×t%＜P＋Q時，對于納稅人而言，稅負降低，減輕納稅人負擔；對于同一礦產品，t%是一致的，銷售價格越高稅負就越高，以貴州磷礦為例，資源稅改革前，資源稅為15元／噸，資源補償費為4元／噸，開磷集團磷礦石屬品位較高的礦石，市場價在270元／噸，從價計征資源稅稅率噸均稅負大于從量計征的稅費，而甕福（集團）開采的磷礦石品位較低，磷礦石在150元／噸，從價計征資源稅稅率噸均稅負則小于從量計征的稅費。（2）企業(yè)生產的影響：資源稅從價計征改革，改變了傳統(tǒng)的從量計征中無論資源品位如何，稅負水平“一刀切”的情況，鼓勵企業(yè)對品位較低的廢礦的重新采選，企業(yè)生產經營更加靈活。實行從價計征后對企業(yè)低品位的礦石開采形成實質利好，為企業(yè)分礦產品級銷售提供了有利條件，企業(yè)愿意將低品位的礦石開采出來，有利于企業(yè)實行分級開采、銷售，促進礦產資源的有效開采和利用。對于礦產品位較低的企業(yè)來說，企業(yè)負擔得到減輕。當資源價格上漲、企業(yè)效益提高時相應增加稅收，當價格下跌、效益降低時企業(yè)少納稅。這是對礦產資源先天稟賦較差的企業(yè)的一種保護。

2．對資源消耗企業(yè)的影響。目前來說，由于資源稅改革推進時間較短，下游產業(yè)還未受到資源稅改革的直接影響。但勿需質疑，由于資源消耗性企業(yè)在資源需求方面是剛性的，因此資源稅稅負的增加必然會轉移下游產業(yè)，轉移部份或者全部到資源消耗企業(yè)，而成本的增加會使礦產資源消耗企業(yè)通過提高生產技術、提高勞動生產率、更全面細致的成本管理控制等方式來實現(xiàn)對資源的節(jié)約，某種程度上達到實現(xiàn)節(jié)能減排的效果。而資源稅稅負的降低也會不同程度的減輕下游企業(yè)的負擔。

3．對居民消費的影響。居民個人的消費習慣取決于所需產品的“性價比”。相同作用的產品，價格越低的越受消費歡迎（除開追求品牌因素）。此次資源稅改革改變會使相關礦產品及相關下游產品價格有所提高，如果其它的清潔能源或者其它替代品價格與之接近甚至還低，那么該種礦產品及相關下游產品的市場占用率會大幅降低。

4．資源稅改革能去產能、去庫存，推動產業(yè)升級換代。去產能、去庫存，推動產業(yè)升級換代是供給側結構性改革的主要目的。此次資源稅的改革，其實就是從稅制角度來施行的供給側結構性改革，它通過稅收杠桿作用，引導市場向供需的平衡發(fā)展，去產能、去庫存，推動產業(yè)升級換代。因此在供給側結構性改革中，資源稅改革發(fā)揮著積極作用。

（三）貴州相關礦產資源稅改革前收入與下一步預測對比

到9月份已是全面推進資源稅改革的第二個征收期，通過調研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)礦產品資源稅以目前的價格來說稅負有所下降，如鋁土礦、磷礦（較低品位的，如翁福磷礦），硫鐵礦、石灰石等，但一些礦產品資源稅又有所上升，如金礦、鉛鋅礦等，這其中又分相同礦產品的不同品位，如高品位的磷礦，在開陽磷礦這邊品位較高，銷售價格相對就高，從價計征后相應的稅負就較高?？傮w來說，專門稅收方面，稅負是上升了，但由于此次資源稅改革是建立在“清費立稅”的基礎之上，故加上礦產資源補償費等相關行政收費，總體稅負是降低了的。綜上，如果專門稅收方面，按2015年產量與銷售價格計算，稅收應增加1．11億元左右，如果稅費合并計算的話，企業(yè)降負也1．11億左右，具體如表3。

表3 貴州省資源稅改革前后收入影響測算表

三、存在問題及建議

（一）部門協(xié)作配合需要進一步加強

一是國地稅之間的協(xié)作配合。納稅人銷售礦產資源須開具增值稅發(fā)票，地稅部門在進行資源稅征收管理時，為加強納稅評估和風險防范，需要就納稅人申報的礦產品資源稅應稅銷售額與國稅部門相應的增值稅計稅銷售額進行比對，需要國稅提供增值稅計稅銷售額等相關數(shù)據(jù)，建議在總局層面明確相關協(xié)調配合工作制度，從而提高資源稅征管效率。二是地稅與其他政府職能部門之間的配合。在調研的9家各類礦產品開采企業(yè)中，幾乎都反映各職能主管部門都在“各自為政”，同一種數(shù)據(jù)資料各職能部門都在要求提供。一方面增加企業(yè)的負擔、職能部門的管理成本；另一方面不利于信息的共享。

建議政府各部門之間建立起礦產資源信息共享運行工作機制，尤其是國地稅之間、稅務與國土資源管理部門之間應近快形成很好的協(xié)調機制。

（二）稅收優(yōu)惠政策的條件認定存在較大難度

一是財稅〔2016〕54號規(guī)定：“對依法在建筑物下、鐵路下、水體下通過充填開采方式采出的礦產資源，資源稅減征50%?！痹趯嶋H工作中，建議總局明確“建筑物”的界定范圍，如企業(yè)在礦產品開采地的地表修建廠房等建筑物，是否符合文件中規(guī)定的“在建筑物下”開采的條件。另外對衰竭期礦山也存在同樣的認定難問題。基層稅務機關無法取得納稅人是否屬于衰竭期礦山的認定依據(jù)。二是財稅〔2016〕54號規(guī)定：“對鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產品，由省級人民政府根據(jù)實際情況確定是否給予減稅或免稅?！被鶎拥囟悪C關在實際征管中難以確認納稅人申報減免稅的礦產品是否屬于低品位礦，或者是否屬于從尾礦及廢石、廢渣、廢水、廢氣中提取的礦產品。建議總局明確“低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等”具體認定標準。

（三）作為資源稅征稅對象的“精礦”的具體品種未明確界定

部分礦產資源從原礦加工為最終產品，其間可能存在多種形態(tài)的中間產品，不同形態(tài)的中間產品銷售價格也不一樣，在適用折算率、換算比計算資源稅應稅銷售額時存在明顯差異。以精礦作為資源稅征稅對象的，應將何種中間產品確定為精礦征收資源稅暫未明確界定，實際征管中存在較大的納稅爭議風險。建議統(tǒng)一明確各品目“精礦”的具體品種或概念。

（四）征管力量不足及征管方式的不適應

資源稅改革涉及面廣，從價計征與從量計征工作區(qū)別較大，由于改革之前的從量計征計稅依據(jù)簡單，征管較為容易，征管要求不高。改為從價計征以后，相關礦產資源的開采銷售要求稅務管理人員全面掌握，各種礦產資源的征稅對象“選礦比”與“折算率”之間關系容易混淆，獲取各種信息手段要求較高，原來的征管方式已經不適應。建議在下一步的工作中，加強資源稅管理人力資源的補給。以及加強對相關管理人員的培訓，同時加強宣傳力度，對企業(yè)財務人員作好申報輔導。

（五）“清費立稅”后，短期內一定程度上增大了納稅人資金壓力

在資源稅改革之前，納稅人主要繳納的費用為礦產資源補償費，按照《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》采礦權人應當于每年的7月31日前繳納上半年的礦產資源補償費；于下一年度1月31日前繳納上一年度下半年的礦產資源補償費。在走訪企業(yè)過程中納稅人反應目前市場蕭條，企業(yè)效益不好，要求資源稅也按照礦產資源補償費的征收方式進行征收，以便緩解納稅人在生產經營中的困境。納稅人認為此次資源稅改革原則上不增加納稅人的負擔，但從這一方面看，卻無形中增大了納稅人資金壓力。建議在當前情況下，采取階段性措施，給納稅人1至2年時間，根據(jù)納稅人的申請，在現(xiàn)行繳納的礦產資源稅中對以原標準征收的礦產資源補償費數(shù)額部份按每半年繳納一次。

（六）地熱水的“量”缺乏統(tǒng)一衡量標準

地熱水（溫泉）資源稅實行從量定額計征，在實地調研過程中，企業(yè)反映地熱水是自行從地下冒出，在申報資源稅時，怎么來確定量的問題，目前沒有統(tǒng)一衡量標準。建議總局或省局聯(lián)合相關部門，近快出臺地熱水計量方法與標準。

［1］冬梅，馬靜．我國資源稅改革的經濟效應分析［J］．東南學術，2014（2）．

［2］林伯強等．資源稅改革：以煤炭為例的資源經濟學分析［J］．中國社會科學，2012（2）．

［3］楊興．我國資源稅改革研究——以新疆油氣資源稅改革為例［D］．西南財經大學，2012．

［4］曹書，王立國．資源稅改革綜合影響及經濟效應分析［J］．人民論壇，2014（35）．

F810．424

A

1008－4614－（2017）02－0010－05

2017－3－6

本文系長沙稅務干部學院貴州地稅法律法規(guī)骨干人才班第四調研組論文，調研組成員：張景玲、付開相、張啟福、張洪、楊洪武、諶春穆、董均祥、柳春燕、王富強、王盛、龍明滿