孫愛(ài)芹

摘要：在我國(guó)財(cái)政體制改革的道路上，中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的矛盾始終是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所探討的核心內(nèi)容，從原來(lái)的中央高度集權(quán)逐漸發(fā)展成為了地方分權(quán)的局面。地方分權(quán)的財(cái)政管理方式能夠賦予地方政府進(jìn)行財(cái)政配置的權(quán)力，但也在一定程度上衍生出了中央財(cái)政能力減弱、地方建設(shè)過(guò)度等問(wèn)題。本文從闡述財(cái)政分權(quán)的概念及其演變過(guò)程入手，分析了我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的缺陷及其可能造成的后果，并提出了完善我國(guó)財(cái)政體制改革的相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制改革；分權(quán)；問(wèn)題；對(duì)策

前言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革開(kāi)放的逐步推進(jìn)，國(guó)家財(cái)政的管理體制也在不斷發(fā)生改變，尤其是改革開(kāi)放之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變成為了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，關(guān)于中央集權(quán)與地方分權(quán)的矛盾處理問(wèn)題始終是財(cái)政體制改革難以回避的核心問(wèn)題。財(cái)政管理的高度中央集權(quán)一直沿用到改革開(kāi)放初期，地方政府沒(méi)有實(shí)際的財(cái)政配置的權(quán)力，但是改革進(jìn)行到現(xiàn)在，地方分權(quán)已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，這為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件的同時(shí)也帶了一系列不可忽視的問(wèn)題。

一、財(cái)政分權(quán)理論概述

（一）財(cái)政分權(quán)理論的概念

我國(guó)之所以要將財(cái)政權(quán)力進(jìn)行下放，其最主要的目的就是為了解決中央財(cái)政難以實(shí)現(xiàn)的對(duì)于地方公共事業(yè)進(jìn)行管理的問(wèn)題。傳統(tǒng)的中央集權(quán)將財(cái)政的配置權(quán)力牢牢掌握在中央財(cái)政部門(mén)的手里，地方政府難以進(jìn)行高效的公共事業(yè)建設(shè)工作，這樣就導(dǎo)致了中央管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，而地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展普遍存在滯緩的現(xiàn)象。為了提高地方政府公共事業(yè)管理的效率，中央逐步將財(cái)政權(quán)力分散給了各地方政府，地方分權(quán)的財(cái)政管理制度由此形成。

（二）我國(guó)財(cái)政體制改革中分權(quán)問(wèn)題的產(chǎn)生與演變

從新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政體制一直處于不斷的演變當(dāng)中，各個(gè)時(shí)期的財(cái)政體制改革都包含了該時(shí)期獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征和政治環(huán)境特征，因此，我們?cè)趯?duì)經(jīng)濟(jì)體制的演變過(guò)程進(jìn)行探究時(shí)，可以結(jié)合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與政治環(huán)境來(lái)綜合分析?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革中關(guān)于分權(quán)制度的產(chǎn)生與演變主要可以分為以下三個(gè)階段：

1.高度集中的財(cái)政資源配置

高度集中的財(cái)政資源配置是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最主要的特征，這一階段的時(shí)間范圍是從1950年到1978年之間，在這一階段我國(guó)主要實(shí)行了兩種財(cái)政體制，包括“統(tǒng)收統(tǒng)支”和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”?！敖y(tǒng)收統(tǒng)支”的體制主要就是指全國(guó)各個(gè)地方的財(cái)政資源統(tǒng)一由中央進(jìn)行管理，收入與支出的權(quán)力也全部掌握在中央政府的手中。這一財(cái)政管理制度從1950年一直延續(xù)到1952年，當(dāng)時(shí)新中國(guó)剛剛成立，政治局面與經(jīng)濟(jì)發(fā)展都不穩(wěn)定，地方政府的組織建立也存在嚴(yán)重的問(wèn)題，所以才會(huì)采取高度集權(quán)的管理方式。而從1953年之后，直至1978年，我國(guó)的政治與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境逐漸穩(wěn)定，政府就采取“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的方式，但其側(cè)重點(diǎn)依舊是政府集權(quán)的形式。

2.“財(cái)政包干”的財(cái)政體制

“財(cái)政包干”是在改革開(kāi)放的時(shí)代背景之下采取的財(cái)政體制，在這個(gè)階段當(dāng)中，出現(xiàn)了財(cái)政分權(quán)的雛形。中央政府逐漸意識(shí)到財(cái)政的高度集權(quán)對(duì)于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)就有極大的局限性，為了順應(yīng)改革開(kāi)放的發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府采取了“財(cái)政包干”的財(cái)政管理模式。其主要的表現(xiàn)形式就是分級(jí)包干的制度的落實(shí)，政府間的財(cái)政分配關(guān)系逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

3.分稅制的財(cái)政體制

分稅制度是于1994年正式實(shí)施的，也標(biāo)志著地方分權(quán)管理模式的正式出現(xiàn)。此時(shí)正式我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)時(shí)期，為了迎合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，中央政府重新界定了各級(jí)政府以及政府與企業(yè)之間的關(guān)系，劃分出了各級(jí)政府的財(cái)政收支范圍，正式賦予了地方政府進(jìn)行財(cái)政配置的權(quán)力。

二、我國(guó)財(cái)政分權(quán)的制度缺陷及其后果

（一）我國(guó)財(cái)政分權(quán)的制度缺陷

我國(guó)自采取了地方分權(quán)的財(cái)政管理模式以來(lái)，各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速提升，公共事業(yè)的發(fā)展水平也不斷提升，但是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，我們也應(yīng)該對(duì)其所顯現(xiàn)出來(lái)的弊端進(jìn)行探究。我國(guó)目前的財(cái)政分權(quán)制度存在著一定缺陷：首先，財(cái)政關(guān)系失去法律保障。法律是財(cái)政關(guān)系最有效的約束力，但是我國(guó)的財(cái)政體制改革從未出臺(tái)有關(guān)于各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系的法律文件，所有財(cái)政關(guān)系的改變和確定都是以政府通知等形式來(lái)展現(xiàn)的，缺少了明確的法律界定，財(cái)政關(guān)系問(wèn)題就可能出現(xiàn)極其不穩(wěn)定的局面。其次，財(cái)政分權(quán)與政府集權(quán)存在矛盾。我國(guó)現(xiàn)在依然保持著行政垂直集權(quán)的管理模式，其中所包含了事權(quán)下放的內(nèi)容，這就與財(cái)政分權(quán)之間形成了矛盾關(guān)系。最后，財(cái)政分權(quán)制度自身存在缺陷。財(cái)政分權(quán)制度雖然劃分了地方政府的收支范圍，但實(shí)際上只注重收入情況的詳細(xì)劃分，對(duì)于支出問(wèn)題和事權(quán)問(wèn)題的規(guī)范并不明確。

（二）財(cái)政分權(quán)制度可能造成的不良后果

第一，過(guò)度建設(shè)與地方保護(hù)主義誕生。財(cái)政分權(quán)的落實(shí)，賦予了地方政府更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，但是容易引起地方政府盲目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的現(xiàn)象，或者因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)致使保護(hù)主義的誕生。第二，各層級(jí)政府之間存在事權(quán)不明現(xiàn)象。改革后的財(cái)政體制依舊存在明顯的層級(jí)管理的特征，這就使得一些上級(jí)政府將事權(quán)刻意下放，進(jìn)而制造層級(jí)之間的矛盾。第三，政府行為出現(xiàn)商業(yè)化趨勢(shì)。由于分稅制的實(shí)施，使得地方政府逐漸呈現(xiàn)出商業(yè)化的傾向，比如隨意收取各項(xiàng)費(fèi)用，進(jìn)行各種商業(yè)性行為等，這直接影響了我國(guó)政府的整體形象。第四，地區(qū)差異逐漸明顯。依據(jù)各個(gè)地方的實(shí)際情況，我國(guó)各省對(duì)于下層市縣的財(cái)政管理體制具有特殊性，這就使得不同地區(qū)間的財(cái)政管理狀況各不相同，形成的地區(qū)間差異也越來(lái)越明顯。

三、完善我國(guó)財(cái)政體制改革的對(duì)策

（一）適當(dāng)減少財(cái)政層級(jí)

我國(guó)目前的政府層級(jí)分為5級(jí)，這種層級(jí)結(jié)構(gòu)并不利于分稅制的進(jìn)一步落實(shí)。層級(jí)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題制造了財(cái)政體制與政治體制之間的矛盾，這就使得財(cái)政制度的全面落實(shí)得不到政治的保障，從而影響財(cái)政改革的效果。所以我國(guó)政府應(yīng)適當(dāng)減少財(cái)政體制的層級(jí)結(jié)構(gòu)，保留中央、各省級(jí)、各市級(jí)的財(cái)政權(quán)力，但是對(duì)于縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政權(quán)力應(yīng)該予以適當(dāng)?shù)奶摶幚?，避免因管理層?jí)過(guò)多而造成財(cái)政資源混亂、各級(jí)政府權(quán)限不清等局面。同時(shí)，保留的三級(jí)管理層級(jí)應(yīng)進(jìn)一步明確自身的權(quán)力界限，進(jìn)行規(guī)范、適度的財(cái)政管理。

（二）進(jìn)一步明確各級(jí)政府事權(quán)

針對(duì)當(dāng)前存在的事權(quán)劃分不合理的現(xiàn)象，應(yīng)進(jìn)一步明確各級(jí)政府事權(quán)界限，各級(jí)政府在自己的權(quán)責(zé)范圍之內(nèi)進(jìn)行財(cái)政管理。對(duì)于各級(jí)政府事權(quán)的界定要結(jié)合當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特征和發(fā)展規(guī)律來(lái)確定，并且要對(duì)政府可以參與的市場(chǎng)領(lǐng)域進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。雖然我國(guó)政府具有宏觀調(diào)控的職能，但是職能的發(fā)揮需要在市場(chǎng)調(diào)節(jié)失去作用的情況之下進(jìn)行，所以對(duì)于一些具有商業(yè)化性質(zhì)的財(cái)政活動(dòng)就應(yīng)當(dāng)予以回避。致力于公共事業(yè)的建設(shè)與管理，進(jìn)一步明確事權(quán)歸屬，從而對(duì)各級(jí)政府的職能履行進(jìn)行有效約束。

（三）改善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

我國(guó)的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，并且由于地域差異導(dǎo)致了各個(gè)地區(qū)的公共事業(yè)建設(shè)目標(biāo)各不相同，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)均等化的目標(biāo)存在著阻礙作用，我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度需要解決的主要問(wèn)題就是改善地區(qū)間發(fā)展差異的問(wèn)題。這就要求我國(guó)政府在制定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，要以地區(qū)間的實(shí)際差異為參考，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)采取不同的、有目的傾向性的財(cái)政措施。還要進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，從法制層面進(jìn)行約束，并且要設(shè)立指定用途的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，比如要設(shè)立用于衛(wèi)生醫(yī)療、教育等公共事業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，這就需要政府間的事權(quán)合作來(lái)完成。

四、結(jié)語(yǔ)

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政制度主要就是以地方分權(quán)的形式為主，雖然提高了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情，也為地方制度創(chuàng)新提供了新的思路，但是這其中也包含著諸多潛在的負(fù)面問(wèn)題。地方分權(quán)的財(cái)政制度賦予了地方政府更大的財(cái)政配置權(quán)力，為地方政府進(jìn)行過(guò)度的經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造了條件，這并不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。對(duì)此，我國(guó)政府在進(jìn)行下一步財(cái)政體制改革時(shí)，應(yīng)著重針對(duì)這些方面的問(wèn)題采取相應(yīng)的措施，對(duì)地方分權(quán)制度加以規(guī)范。