丁蕓

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，水事違法案件逐年攀升，水行政執(zhí)法工作受到主客觀因素的影響面臨許多困境，給水行政執(zhí)法的正常開展和規(guī)范運(yùn)行帶來了一定難度。以湖北省Y縣為例，結(jié)合近年來水行政執(zhí)法過程中的真實(shí)案例，從客觀環(huán)境設(shè)施、法律環(huán)境、違法成本、主體利益和主觀思想意識(shí)等5個(gè)方面，對(duì)Y縣水行政執(zhí)法面臨的困境和原因進(jìn)行了分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)水行政執(zhí)法的軟硬件設(shè)施不足，法律依據(jù)缺位，處罰力度較輕，地方保護(hù)思想嚴(yán)重畸形，群眾水保護(hù)觀念極為落后。從現(xiàn)實(shí)考量，提出了改善環(huán)境設(shè)施、健全法律法規(guī)、加強(qiáng)司法銜接、強(qiáng)化制度建設(shè)、加大水法規(guī)宣傳等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：水行政執(zhí)法；水事違法行為；執(zhí)法困境

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.10.062

1引言

在依法治國方略的不斷深入推進(jìn)下，現(xiàn)階段對(duì)依法治水的要求也越來越高。然而當(dāng)前基層水行政執(zhí)法普遍存在執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法任務(wù)繁重、執(zhí)法困難重重的局面，加強(qiáng)水行政執(zhí)法能力，完善水行政執(zhí)法體系，成為當(dāng)前環(huán)境下不可逃避的公共管理問題。

湖北省Y縣位于湖北省西部，全縣有3條主要較大河流呈“川”字分布，大小溪河46條。該縣水政監(jiān)察大隊(duì)承擔(dān)全縣的水行政執(zhí)法、水資源管理、河道管理、河道采砂管理和水利規(guī)費(fèi)征收等工作。在水行政執(zhí)法工作中困難重重，具有一定的典型性。

本文以湖北省Y縣為例，重點(diǎn)從傳統(tǒng)公共管理方法角度探究縣級(jí)水行政執(zhí)法困境的破解對(duì)策。解決縣級(jí)水行政執(zhí)法難問題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)水行政執(zhí)法的良性運(yùn)行，切實(shí)維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)管理相對(duì)人的合法利益，具有十分重要的意義。

2當(dāng)前環(huán)境下水行政執(zhí)法面臨的困境

2.1執(zhí)法力量十分薄弱

作為Y縣水行政主管部門的Y縣水利水電局，其水政監(jiān)察大隊(duì)與水政水資源股合署辦公，雖然定編8人，但實(shí)有4人，其中2人抽調(diào)到行政服務(wù)中心從事涉水行政審批及服務(wù)，剩余2人承擔(dān)著水資源管理、水行政執(zhí)法、水土保持監(jiān)督管理、河道采砂管理和水利規(guī)費(fèi)征收等工作，任務(wù)十分繁重，對(duì)新時(shí)期下的水政監(jiān)察工作顯得力不從心，水政執(zhí)法工作處于應(yīng)付、被動(dòng)狀態(tài)。同時(shí)，執(zhí)法人員素質(zhì)不高。對(duì)法律、法規(guī)及相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)不夠熟悉，在很多案件中，反復(fù)信訪、企業(yè)與水利部門關(guān)系緊張等情況經(jīng)常出現(xiàn)。當(dāng)前環(huán)境下，水行政執(zhí)法正在向綜合性執(zhí)法方向發(fā)展，形勢(shì)要求水行政執(zhí)法人員要一專多能，復(fù)合型人才的緊缺是做好水行政執(zhí)法工作的一大難題。

2.2水事違法屢禁不止

近年來，隨著水行政執(zhí)法的普遍開展，Y縣雖然在水行政執(zhí)法能力上得到加強(qiáng)，但全縣少數(shù)企業(yè)單位、部分干部群眾的水法制觀念依然淡薄，非法占用、破壞水域、水資源和水利工程設(shè)施，人為水土流失、河道濫挖亂采和水污染現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。尤其是礦砂企業(yè)較多，破壞河道、濫挖濫采現(xiàn)象屢禁不止。以2015年9月某電視節(jié)目曝光Y縣一流域兩處碎石場(chǎng)侵占河道情況為例，該兩處碎石場(chǎng)此前多次在橋上、下游河邊堆放礦渣，Y縣水政監(jiān)察大隊(duì)也多次督促其進(jìn)行了清理，但其總是在執(zhí)法人員離開后再次堆放。

2.3行政干預(yù)尤為突出

近年來，Y縣河道非法采砂、非法占用河道的行為時(shí)有發(fā)生，這是當(dāng)前水行政執(zhí)法工作中存在的突出問題。在查處水事違法行為的過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、保護(hù)自身利益出發(fā)，采用不正當(dāng)方式強(qiáng)加干預(yù)水行政執(zhí)法，使原本應(yīng)該依法查處的水事案件大事化小、小事化了。同時(shí)，政府對(duì)招商引資企業(yè)和縣內(nèi)納稅大戶的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，給執(zhí)法工作帶來了一定的難度。

3水行政執(zhí)法難的原因分析

3.1從客觀環(huán)境設(shè)施來看，水行政執(zhí)法的軟硬件設(shè)施不足

目前，Y縣沒有專門的水行政執(zhí)法隊(duì)伍，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站改革后，各站配備人員少，專職水行政執(zhí)法人員幾乎沒有。同時(shí)，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足，必要的執(zhí)法裝備、設(shè)備短缺，甚至連最基本的日常巡查等都無法正常開展。在水行政執(zhí)法過程中，經(jīng)常會(huì)受到人身傷害，安全得不到保證，有時(shí)因?yàn)檠b備的落后貽誤了查處時(shí)機(jī)。

3.2從客觀法律環(huán)境來看，水行政執(zhí)法的法律依據(jù)缺位

當(dāng)前我國對(duì)水行政執(zhí)法的法律法規(guī)不夠完善，由于行政職能劃分，與其他行政管理機(jī)關(guān)的法律法規(guī)之間也存在交叉、沖突。例如根據(jù)現(xiàn)行的水法規(guī)和刑法，目前還沒有對(duì)非法采砂行為的明確規(guī)定，即沒有定罪量刑的具體標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，水利與環(huán)保、與礦產(chǎn)等存在職能交叉，部門法又各有側(cè)重，均可能會(huì)造成執(zhí)法難的困境。

3.3從水事違法成本來看，水行政處罰力度相對(duì)較輕

按照我國現(xiàn)行《水法》規(guī)定，水行政處罰的額度上限為10萬元，而這個(gè)額度與非法采砂獲得的暴利相比而言太低。根據(jù)行政處罰中的“一事不再罰”原則，執(zhí)法主體對(duì)同一個(gè)人的同一違法行為只能進(jìn)行一次處罰，受處罰對(duì)象繳納完罰款后，可能會(huì)變本加厲地進(jìn)行水事違法行為，從而獲得更多的非法利潤(rùn)，來彌補(bǔ)其損失。

3.4從主體利益驅(qū)動(dòng)來看，地方保護(hù)思想嚴(yán)重畸形

水涉及千家萬戶，水資源的有限性、特殊性和不可替代性決定了水行政執(zhí)法工作的重要性。水行政執(zhí)法的對(duì)象往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的主要來源，一些地方領(lǐng)導(dǎo)受短期效益和本位利益驅(qū)動(dòng)，非常注重“政績(jī)工程”建設(shè)，極易進(jìn)行行政干預(yù)。同時(shí)，一些地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，實(shí)行對(duì)招商引資企業(yè)減免征收行政規(guī)費(fèi)，有些甚至以紅頭文件、會(huì)議紀(jì)要下發(fā)，導(dǎo)致少數(shù)企業(yè)抵制繳費(fèi)。

3.5從主觀思想意識(shí)來看，群眾水保護(hù)觀念極為落后

近幾年的水政執(zhí)法實(shí)踐顯示，當(dāng)前人民群眾對(duì)水行政執(zhí)法的認(rèn)識(shí)不足，普遍認(rèn)為水是用之不竭的，雖然湖北省地處長(zhǎng)江中游，水系發(fā)達(dá)，降水也比較充沛，但湖北省自產(chǎn)水資源并不豐富。數(shù)據(jù)顯示，湖北省人均占有水資源量1719立方米，接近國際公認(rèn)的人均1700立方米的“用水緊張警戒線”。甚至有些群眾認(rèn)為水庫、小型水利設(shè)施等是永久性的，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列非法采砂、攔河修建建筑物等水事違法行為。同時(shí)，部分群眾在水行政執(zhí)法過程中極力不配合，更有甚者暴力抗法，導(dǎo)致水政執(zhí)法困難。

4縣級(jí)水行政執(zhí)法的對(duì)策分析

4.1改善環(huán)境設(shè)施，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

隨著社會(huì)的快速發(fā)展，水利部門依法行政、依法管理任務(wù)日益繁重，水事違法案件涉及的法律法規(guī)知識(shí)面更多。應(yīng)當(dāng)利用多種方式，邀請(qǐng)有關(guān)法律專家，全面系統(tǒng)講授法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)提高執(zhí)法水平，增強(qiáng)水事案件處理的主動(dòng)性。同時(shí)，改善基層水政部門的辦公環(huán)境，配全電腦、相機(jī)、傳真、攝像機(jī)等系列執(zhí)法裝備。通過競(jìng)爭(zhēng)上崗、專業(yè)招考等方式，調(diào)整充實(shí)業(yè)務(wù)素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)、熟悉法律的同志到執(zhí)法隊(duì)伍中去。

4.2健全法律法規(guī)，完善水政執(zhí)法依據(jù)

考慮到水法不健全的實(shí)際，作為地方政府應(yīng)當(dāng)完善與國家水法律法規(guī)相配套、與依法治水要求相適應(yīng)、契合地方實(shí)際的地方性法律法規(guī)，制定地區(qū)水事糾紛矛盾的預(yù)防和協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)基層水政執(zhí)法內(nèi)容的可操作性。同時(shí)，將涉及各部門的法定權(quán)利進(jìn)行分解和細(xì)化，明確各自執(zhí)法范圍和權(quán)限。

4.3加強(qiáng)司法銜接，增強(qiáng)水政執(zhí)法能力

在違法者依靠各種關(guān)系，想逃避行政處罰時(shí)，或是違法者拒不履行義務(wù)時(shí)，作為縣級(jí)水行政主管部門，要更加嚴(yán)格執(zhí)法，加大處罰力度，并加強(qiáng)與公安、法院和檢察院等司法部門的銜接，通過司法部門來強(qiáng)制執(zhí)行，加大執(zhí)行力度。

4.4強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范水政執(zhí)法行為

從長(zhǎng)遠(yuǎn)和宏觀的角度出發(fā)，水行政主管部門要真正解決執(zhí)法難、執(zhí)行難的問題，就必須加強(qiáng)制度建設(shè)，用制度來約束和保證執(zhí)法者和當(dāng)事人守法。同時(shí)，還應(yīng)建立健全有效的激勵(lì)機(jī)制，樹立勇于執(zhí)法、敢于碰硬的精神，全面提升水政執(zhí)法水平和工作效率。

4.5加大水法規(guī)宣傳，增強(qiáng)群眾法律意識(shí)

利用電視、廣播、報(bào)刊、舉辦培訓(xùn)班等多種形式，廣泛深入宣傳水法律法規(guī)，使廣大群眾知法、懂法、守法。尤其要落實(shí)水政執(zhí)法進(jìn)黨?；顒?dòng)，通過舉辦培訓(xùn)班、召開座談會(huì)等方式，面向領(lǐng)導(dǎo)干部宣傳水政執(zhí)法工作，使領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識(shí)有新的飛躍，加深各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水政執(zhí)法工作的理解和支持，為扎實(shí)有效地開展水政執(zhí)法工作夯實(shí)思想基礎(chǔ)。

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