喬美麗+史彥虎

【摘 要】 本文分析了金羅鎮(zhèn)采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置存在的主要問題，介紹了搬遷安置的相關(guān)政策，提出了推進(jìn)金羅鎮(zhèn)采煤沉陷區(qū)搬遷安置的措施。要多元化籌措資金；用地供給指標(biāo)優(yōu)先；各部門相互協(xié)調(diào)；充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢。

【關(guān)鍵詞】 采煤沉陷區(qū)；村莊搬遷安置；綜合治理；措施；金羅鎮(zhèn)

山西素有“煤?！敝Q，煤炭資源為山西帶來經(jīng)濟(jì)的騰飛，但也給人民留下了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境和生存問題。山西省委、省政府決定把采煤沉陷區(qū)治理作為改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要內(nèi)容和重點(diǎn)工程，從2014年開始在全省啟動新一輪采煤沉陷區(qū)治理工作，2017年前基本解決全省現(xiàn)有采煤沉陷區(qū)受災(zāi)群眾的安居問題。加快推進(jìn)采煤沉陷區(qū)治理既是改善農(nóng)村人居環(huán)境，全面建成小康社會的德政工程，又是關(guān)注困難群體生活，關(guān)心群眾冷暖安危的民生工程，更是修復(fù)環(huán)境、恢復(fù)植被、再現(xiàn)秀美山川的生態(tài)工程。

山西省中陽縣金羅鎮(zhèn)煤炭資源豐富，隨著長期煤炭資源的開采，地表沉陷、生態(tài)破壞問題日益嚴(yán)重。近年來，采煤沉陷區(qū)綜合治理成為企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的嚴(yán)重障礙，也是政府部門民生問題的一大難題。

一、金羅鎮(zhèn)采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置存在的主要問題

1、搬遷安置資金短缺

一方面，受市場經(jīng)濟(jì)形勢的影響，煤炭需求由旺轉(zhuǎn)淡，造成煤炭價格持續(xù)低位運(yùn)行，產(chǎn)能不能充分發(fā)揮，企業(yè)效益嚴(yán)重不景氣，用于搬遷安置的資金嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致移民搬遷安置出現(xiàn)“兩難”。一是移民搬遷工作難。金羅煤礦所涉五大主體，9個礦井，應(yīng)徹底進(jìn)行移民搬遷的有5306戶，17432人，但由于煤礦資金緊張等原因，目前簽約搬遷的只有2268戶，7504人，搬遷率僅為42.7%。二是工程建設(shè)難。目前啟動在建的8棟956套移民安置房，由于各項(xiàng)資金緊缺，工程建設(shè)進(jìn)度十分緩慢，華潤、中鋼三期主體工程已基本竣工，但附屬工程、地面設(shè)施設(shè)備及綜合服務(wù)大樓因資金原因還未動工，目前只能停留在籌資以便下一步的啟動工作過程中。資金短缺導(dǎo)致諸多環(huán)節(jié)不能如期進(jìn)行。另一方面，由于煤炭市場持續(xù)低謎，市縣財政收入受到很大程度的影響，所以項(xiàng)目建設(shè)中市、縣兩級應(yīng)該配套的各5%資金不能及時到位，煤礦企業(yè)主體籌措配套的30%資金也難以及時到位，從而造成項(xiàng)目建設(shè)資金缺口較大。

2、土地規(guī)劃指標(biāo)無法落實(shí)

由于全縣用地指標(biāo)嚴(yán)重緊張，導(dǎo)致新建工程的其他相關(guān)手續(xù)無法辦理，工程無法正常推進(jìn)。金羅鎮(zhèn)水峪村、堯峪村兩個新建項(xiàng)目安置小區(qū)是金羅鎮(zhèn)2015-2016年采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置項(xiàng)目的集中區(qū)域，總用地面積為143514.044m2（折合215.49畝），目前土地部門僅上報了用地規(guī)劃，沒有通過上級建設(shè)用地審批，多處新建項(xiàng)目未取得土地預(yù)審文件和批復(fù)新建項(xiàng)目用地手續(xù)，項(xiàng)目不能按時開工建設(shè)。除在建項(xiàng)目外，由于需要搬遷人口眾多，需新增建設(shè)用地230.48畝，目前土地部門正在調(diào)整用地規(guī)劃，增加用地規(guī)劃指標(biāo)很難得到批準(zhǔn)。

3、項(xiàng)目審批實(shí)施存在諸多問題

一方面，項(xiàng)目審批中支持性文件難以出具。由于新建項(xiàng)目未納入建設(shè)用地規(guī)劃，國土部門目前正在調(diào)整規(guī)劃和用地指標(biāo)，所以，項(xiàng)目單位在向國土部門申請土地預(yù)審和向住建部門申請選址意見書時按規(guī)定暫不能出具相關(guān)支持性文件，影響了項(xiàng)目審批，也影響了搬遷安置工作的進(jìn)度。另一方面，項(xiàng)目環(huán)評審批的問題，省發(fā)改委晉發(fā)改地區(qū)發(fā)〔2014〕1336號文件關(guān)于加快推進(jìn)深化采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置工作有關(guān)問題的通知中對項(xiàng)目審批的環(huán)保要求是市、縣環(huán)保部門出具環(huán)評預(yù)審意見，而晉政辦發(fā)〔2015〕22號文件山西省采煤沉陷區(qū)治理2015年行動方案的通知中要求出具環(huán)保審批意見，這類環(huán)評審批讓下層工作人員模棱兩可，不知該如何處理，更不知道以哪個為準(zhǔn)。

二、金羅鎮(zhèn)采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置相關(guān)政策

采煤沉陷區(qū)治理涉及面積廣、搬遷人口多、資金投入大，是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程和重要的民生工作，也是改善農(nóng)村人居環(huán)境中重要的關(guān)鍵性工程之一。參照國有重點(diǎn)煤礦治理的標(biāo)準(zhǔn)，對采煤沉陷區(qū)內(nèi)受損嚴(yán)重的村莊在“據(jù)實(shí)補(bǔ)償”的基礎(chǔ)上采取“按戶補(bǔ)償”為原則的搬遷安置治理方式?！皳?jù)實(shí)補(bǔ)償”：即對采煤塌陷范圍內(nèi)的所有建筑物、構(gòu)筑物及其附屬物據(jù)實(shí)丈量調(diào)查，分類登記造冊，依據(jù)不同的補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)，算出各類補(bǔ)償項(xiàng)目的價格，匯總統(tǒng)一后進(jìn)行補(bǔ)償?！鞍磻粞a(bǔ)償”：即對采煤沉陷區(qū)范圍內(nèi)的所有人口以戶為單位，以人口為參照，按當(dāng)前所在戶籍為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配。相關(guān)政策主要有：

1、安置方式

在充分征求群眾意見的基礎(chǔ)上，靈活采取集中安置、分散安置、貨幣補(bǔ)償、統(tǒng)一回購存量商品房、市場化方式安置等多種方式進(jìn)行搬遷安置。集中安置，即統(tǒng)一規(guī)劃選址，新建小區(qū)進(jìn)行安置，前期大多采取此類安置方式。貨幣補(bǔ)償安置，即針對部分村民已在異地購房，給予貨幣補(bǔ)償安置的方式，貨幣補(bǔ)償現(xiàn)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)煤礦效益和礦區(qū)居民給予發(fā)放?；刭彺媪糠?，即針對選址困難且城區(qū)有一定存量房，群眾積極要求回購的安置方式，近兩年金羅鎮(zhèn)大部分地區(qū)搬遷安置采取回購房安置的形式?；刭徤唐贩啃问匠杀镜停矢?，交房安置進(jìn)度快。因此，各級政府部門開始實(shí)施回購商品房的方式進(jìn)行搬遷安置工作。總之，無論采取哪種安置方式，必須要滿足村民自愿和同意的條件。

2、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

受損嚴(yán)重的村莊采用搬遷重建方式進(jìn)行治理，按戶均60平方米進(jìn)行補(bǔ)助，每平方米造價2014元，戶均搬遷成本為12.08萬元，超出60平方米部分由個人以成本價購買。由于受傳統(tǒng)觀念和計劃生育政策的影響，金羅鎮(zhèn)居民每戶人口相對眾多，家庭結(jié)構(gòu)龐雜，60平方米不能確保正常生產(chǎn)生活，所以，當(dāng)?shù)鼐用翊蠖嗖扇⊙a(bǔ)助加個人出資購買大面積住房的方式解決安置問題。

3、資金來源

目前，采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置資金主要由國家投資、省級投資、市級配套投資、縣級配套投資、企業(yè)配套投資和居民個人出資構(gòu)成。對于采礦權(quán)主體存在的，治理資金主要由企業(yè)和政府承擔(dān)，其比例為：國家40%、省級10%、市級5%、縣級5%、企業(yè)30%、個人10%；對于采礦權(quán)主體滅失的，治理資金主要由政府承擔(dān)，其比例為：國家50%、省級20%、市級10%、縣級10%、個人10%。根據(jù)調(diào)查了解得知：國家投資40%資金即每戶12.08萬基本能夠到位，企業(yè)出資的30%資金很難到位，原因主要有：其一，金融危機(jī)的影響，煤炭市場下滑，企業(yè)效益降低，其二，企業(yè)還需出資礦區(qū)居民每人4.5萬元補(bǔ)助金，個別地方會給與二次補(bǔ)償，企業(yè)投資巨大，一時無力支付。省市縣三級由于煤炭經(jīng)濟(jì)下滑，財政收入縮減，資金補(bǔ)償也不能及時到位。補(bǔ)償資金空缺較大。

4、建設(shè)選址

采煤治理區(qū)搬遷異地安置新建住宅小區(qū)的用地選址，應(yīng)充分考慮與城鎮(zhèn)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整相結(jié)合，因地制宜把握就近和地價相對低廉的原則選址建設(shè)，力爭以劃撥方式供應(yīng)土地。為節(jié)約土地，打破原先村莊獨(dú)門獨(dú)戶的安置形式，堅(jiān)持以新建集中居住小區(qū)進(jìn)行安置。充分利用和完善城鎮(zhèn)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，科學(xué)引導(dǎo)搬遷安置向縣城周邊集中，向基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)或其他地域集中。對新建住宅小區(qū)的選址開展工程地質(zhì)勘察和科學(xué)論證，避開采煤沉陷區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)等區(qū)域，確保地質(zhì)條件穩(wěn)定安全。

三、推進(jìn)金羅鎮(zhèn)采煤沉陷區(qū)搬遷安置的措施

1、多元化籌措資金

資金問題是目前搬遷安置工作中存在的主要障礙，面對企業(yè)資金短缺，搬遷安置工作停滯，政府要積極與所涉主體企業(yè)協(xié)調(diào)，盡快落實(shí)移民搬遷專項(xiàng)資金，進(jìn)一步推進(jìn)安置房的建設(shè)進(jìn)度。同時嚴(yán)格按照政策規(guī)定以回購存量住房的形式，多元化解決安置問題，積極推進(jìn)移民安置工作進(jìn)度，不僅保障居民的生存安全問題，而且盡快帶領(lǐng)農(nóng)民群眾脫貧致富。另一方面，面對目前煤炭市場下滑，企業(yè)出資困難的形勢，國家應(yīng)考慮酌情加大補(bǔ)助比例，盡快幫助礦區(qū)居民實(shí)現(xiàn)有序搬遷安置。第三，積極利用第三方資源解決建設(shè)資金困難問題，比如以回購商品房的形式解決部分地區(qū)資金嚴(yán)重短缺的安置問題。

2、用地供給指標(biāo)優(yōu)先

采煤沉陷區(qū)治理屬救災(zāi)項(xiàng)目，用地指標(biāo)視同國家項(xiàng)目，對異地安置的沉陷區(qū)治理項(xiàng)目用地，凡搬遷村莊具備復(fù)墾條件的，可以通過調(diào)配城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策解決。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，全縣用地指標(biāo)嚴(yán)重緊張，導(dǎo)致新建工程的其他相關(guān)手續(xù)無法有序辦理，工程無法正常推進(jìn)。金羅鎮(zhèn)兩個新建項(xiàng)目安置小區(qū)總用地面積為143514.044m2（折合215.49畝），目前土地部門僅上報了用地規(guī)劃，未完成審批程序，建議國土部門走增減掛鉤渠道批撥土地，為項(xiàng)目審批出具土地預(yù)審文件。政府部門應(yīng)協(xié)調(diào)國土部門，國土上下部門之間也應(yīng)相互協(xié)調(diào)，按時提供土地預(yù)審文件和批復(fù)手續(xù)，保證按時開工建設(shè)。各部門應(yīng)相互協(xié)調(diào)、相互配合，各司其職，共同服務(wù)于地方人民。

3、各部門相互協(xié)調(diào)

在一個急速變動、從搖籃到墳?zāi)苟茧x不開政府的名副其實(shí)的行政主導(dǎo)時代，政府行使的職能不斷增多，隨之而來的是政府部門協(xié)調(diào)能力差，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，這必然出現(xiàn)相互牽制掣肘扯皮推諉的現(xiàn)象，導(dǎo)致工作效率低下。搬遷安置工作需要發(fā)改部門、國土部門、建設(shè)部門、財政部門、煤炭部門、教育、衛(wèi)生部門、人社、民政部門等多個部門相互協(xié)調(diào)合力才可能預(yù)期順利完成。

4、充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢

首先要積極研究把農(nóng)戶中經(jīng)營粗放、土地效率較低的土地集中起來，發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，政府在政策和開發(fā)資金上給予適當(dāng)?shù)膬A斜，鼓勵并支持農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。其次，多途徑引入第二、三產(chǎn)業(yè)，通過企業(yè)入駐、成立合作社等模式，流轉(zhuǎn)土地，租賃入股，把農(nóng)民從有限的土地上解放出來，讓搬遷戶得到實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，解決“失地”農(nóng)民的后顧之憂。農(nóng)民住進(jìn)樓房生存問題成為金羅鎮(zhèn)乃至全縣將要面對的難題。就金羅鎮(zhèn)而言，應(yīng)加快張子山、蘇村核桃產(chǎn)業(yè)建設(shè)，加大對姚家?guī)X綠源等2個菌種實(shí)驗(yàn)基地建設(shè)，同時對景源物流、鑫琪物流、電商等多種特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)給予大力扶持，在人員、資金、政策等方面給予傾斜。以便于多渠道、多方面的解決移民戶、貧困戶再就業(yè)問題，以此來保證移民戶搬得放心、住的舒心，收入穩(wěn)定，不返遷，徹底解決失地農(nóng)民從生存到脫貧，再到致富的民生問題。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 山西省人民政府關(guān)于印發(fā)山西省采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案的通知.山西省人民政府文件.晉政發(fā)〔2016〕31號.

[2] 劉大勝，高禮奎.多措并舉推進(jìn)采煤塌陷區(qū)村莊搬遷安置工作[J].煤炭工程，2014.3.140-145.

【作者簡介】

喬美麗（1989-）女，山西呂梁人，太原理工大學(xué)研究生.

史彥虎（1963-）男，山西左權(quán)人，太原理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授.