羅甜甜+陳運(yùn)雄

摘 要：本文首先闡述了大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理創(chuàng)新的含義，其次探討了電子政務(wù)在政府管理創(chuàng)新中的地位與作用，并由此分析了大數(shù)據(jù)時(shí)代我國(guó)政府管理創(chuàng)新存在的問題，最后從發(fā)展方式、管理重點(diǎn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律環(huán)境等方面提出了大數(shù)據(jù)時(shí)代創(chuàng)新政府管理的對(duì)策，以期為政府改革和創(chuàng)新提供參考。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)時(shí)代；政府管理創(chuàng)新；電子政務(wù)

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）04 — 0071 — 03

大數(shù)據(jù)是一場(chǎng)新技術(shù)與管理革命，也是人類社會(huì)邁進(jìn)智能時(shí)代的重要標(biāo)志。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用有助于提高政府治理能力，有助于全面深化社會(huì)管理與公共服務(wù)改革。因此，探析大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理創(chuàng)新的現(xiàn)狀、問題及其解決路徑，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，從而發(fā)揮引領(lǐng)政府改革和創(chuàng)新的積極作用。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理創(chuàng)新的含義

一般而言，大數(shù)據(jù)是指在一定時(shí)期內(nèi)和既定條件下，結(jié)合應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和統(tǒng)計(jì)方法對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行集合、管理及分析，挖掘和提取其中有價(jià)值的知識(shí)與信息?！?〕近年來，學(xué)界對(duì)大數(shù)據(jù)的定義有著不同的解釋，狹義的大數(shù)據(jù)從字面理解，是指數(shù)據(jù)的形式多樣，且信息規(guī)模大。廣義的大數(shù)據(jù)不僅包含其字面意思，也包含儲(chǔ)存、提煉、處理數(shù)據(jù)的信息化方法與技術(shù)。本文采廣義的大數(shù)據(jù)說，認(rèn)為大數(shù)據(jù)時(shí)代語(yǔ)境下的大數(shù)據(jù)是指在巨量數(shù)據(jù)集合的基礎(chǔ)上，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，從而提煉出有應(yīng)用價(jià)值的信息資源。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，政府管理創(chuàng)新的重要性日益凸顯。目前，關(guān)于政府管理創(chuàng)新的界定，國(guó)內(nèi)學(xué)者各抒己見。王瀾明認(rèn)為政府管理創(chuàng)新是指政府通過轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化管理機(jī)制和政務(wù)流程，提升綜合素質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)政務(wù)工作的高效率和高收益的創(chuàng)新活動(dòng)?！?〕張廷君認(rèn)為政府管理創(chuàng)新是政府改進(jìn)不足與優(yōu)化服務(wù)流程，以自上而下的變革切實(shí)保證社會(huì)良性運(yùn)行的政治和行政策略。〔3〕綜合多方觀點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際，本文認(rèn)為政府管理創(chuàng)新是指在適應(yīng)新環(huán)境與形勢(shì)的過程中，積極探索政府管理的新路徑，從而有效配置社會(huì)資源和公共資源。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理創(chuàng)新的現(xiàn)狀及問題

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，大數(shù)據(jù)就是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的新路徑，其有效集成信息資源的能力為電子政務(wù)提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政府管理創(chuàng)新的一個(gè)重要方面就是電子政務(wù)的建設(shè)。目前，關(guān)于電子政務(wù)的界定，國(guó)內(nèi)學(xué)者眾說紛紜。孫寶文、王天梅等認(rèn)為電子政務(wù)是政府通過對(duì)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，進(jìn)而提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率?！?〕閻波、吳建南等認(rèn)為電子政務(wù)是指政府通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向利益相關(guān)者提供政務(wù)信息和公共服務(wù)?！?〕綜合多方觀點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際，本文認(rèn)為電子政務(wù)是指政府在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)提供中，全面運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)超越時(shí)空和部門分隔的限制，為政府管理創(chuàng)新提供高效、廉潔的治理模式。

電子政務(wù)為政府實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和提高管理水平發(fā)揮著積極作用的同時(shí)，在管理創(chuàng)新過程中也面臨著一些亟需解決的問題。

（一）缺乏理念上的認(rèn)識(shí)

在推進(jìn)我國(guó)政府管理創(chuàng)新的過程中，不僅面臨制度結(jié)構(gòu)和權(quán)力格局調(diào)整問題，還缺乏對(duì)電子政務(wù)科學(xué)發(fā)展的理念認(rèn)識(shí)。電子政務(wù)作為不斷發(fā)展的新興事物，“電子”和“政務(wù)”如何結(jié)合，“電子政務(wù)”和“管理創(chuàng)新”是什么關(guān)系，這些概念尚未厘清。在缺乏對(duì)電子政務(wù)科學(xué)發(fā)展的理念認(rèn)識(shí)下，電子政務(wù)技術(shù)未能發(fā)揮其積極作用，及時(shí)、有效地解決政府機(jī)構(gòu)在運(yùn)行上存在協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、權(quán)力約束不到位和信息共享不完全等問題。同時(shí)，電子政務(wù)建設(shè)在普及程度和平臺(tái)適用等方面也遇到瓶頸，如信息共享機(jī)制中的安全問題，使用者的權(quán)利保障與隱私保護(hù)問題等，一定程度上影響了行政改革進(jìn)程中對(duì)電子政務(wù)平臺(tái)的依托。目前，我國(guó)行政改革與電子政務(wù)的關(guān)聯(lián)程度相對(duì)較低，政務(wù)信息公開及社會(huì)公眾有效參與不足，正確認(rèn)識(shí)二者之間的關(guān)系有利于推進(jìn)信息共享和政務(wù)協(xié)同。

（二）電子政務(wù)發(fā)展定位不準(zhǔn)

電子政務(wù)建設(shè)被視作一種投資行為，而不是推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的舉措。電子政務(wù)建設(shè)需要大量資本的投入，尤其是在實(shí)踐中軟硬件與管理層面的投資巨大，因此需要政府高度重視電子政務(wù)的投資效率和效益。但是，有些政府部門將電子政務(wù)建設(shè)作為一種獲取經(jīng)濟(jì)利益的投資行為，而忽略了電子政務(wù)建設(shè)在加快政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革方面的功能價(jià)值，特別是在政府改革和創(chuàng)新中所能發(fā)揮的積極作用。目前，多數(shù)電子政務(wù)項(xiàng)目在硬件設(shè)施、系統(tǒng)軟件方面投入了大量資本，然而缺乏基于使用者需求的充分考慮，導(dǎo)致部分政務(wù)項(xiàng)目成了形式主義，未能發(fā)揮其預(yù)期的作用和效果。事實(shí)上，電子政務(wù)建設(shè)更多的是一項(xiàng)為了推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的重要舉措，應(yīng)當(dāng)在兼顧經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，重視電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展，以期為政府改革和創(chuàng)新提供參考依據(jù)。

（三）技術(shù)進(jìn)步和應(yīng)用的關(guān)系亟待厘清

目前，電子政務(wù)建設(shè)中技術(shù)進(jìn)步和應(yīng)用的關(guān)系尚未完全厘清，不是應(yīng)用引導(dǎo)技術(shù)，而是技術(shù)主導(dǎo)應(yīng)用。我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展中存在著重技術(shù)、輕應(yīng)用的問題，雖然不斷創(chuàng)新管理手段和引用先進(jìn)技術(shù)，但政務(wù)系統(tǒng)的適用性和可操作性仍未得到有效提升。近年來，政府除了投資辦公樓建設(shè)以外，均對(duì)其他電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)投入不足。電子政務(wù)的建設(shè)呈現(xiàn)出一種值得注意的新趨向，具體表現(xiàn)為辦公樓建設(shè)及其他硬件設(shè)施愈加先進(jìn)的同時(shí)，軟件設(shè)施卻難以適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展的要求，導(dǎo)致“重電子輕政務(wù)”傾向愈發(fā)嚴(yán)重，電子政務(wù)建設(shè)正面臨發(fā)展瓶頸。因此，正確厘清技術(shù)進(jìn)步和應(yīng)用之間的關(guān)系顯得尤為重要，以“軟能力”為根本推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，是大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)電子政務(wù)發(fā)展提出的新要求，也是加快政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的有效舉措。

（四）網(wǎng)絡(luò)信息安全問題突出

近年來，計(jì)算機(jī)病毒、安全漏洞、網(wǎng)絡(luò)攻擊和虛假信息傳播等網(wǎng)絡(luò)信息安全問題日益嚴(yán)峻，現(xiàn)有的信息安全基本法難以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代電子政務(wù)發(fā)展的要求。2010年，全球大部分政府機(jī)構(gòu)的電腦平均每天遭受數(shù)百次攻擊，政府門戶網(wǎng)站平均每天遭受 92.7次攻擊?！?〕2016年2月，境內(nèi)有194萬(wàn)個(gè)終端數(shù)感染了網(wǎng)絡(luò)病毒；有5744個(gè)網(wǎng)站被惡意篡改，其中87個(gè)為政府門戶網(wǎng)站；有4298個(gè)網(wǎng)站被黑客植入后門，這其中123個(gè)為政府門戶網(wǎng)站。〔7〕由此可見，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻，大部分政府門戶網(wǎng)站存在安全漏洞，且預(yù)防措施有效性不足，多數(shù)網(wǎng)站管理權(quán)限頻遭盜取，非法加掛“黑鏈”代碼，篡改政務(wù)信息甚至社情民意的現(xiàn)象也時(shí)常發(fā)生。因此，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全問題亟待解決，否則會(huì)成為電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展的瓶頸，也會(huì)阻礙政府改革和創(chuàng)新的有效推進(jìn)。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代電創(chuàng)新政府管理的對(duì)策分析

為適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展的需求，充分發(fā)揮其推進(jìn)行政改革的積極作用，故針對(duì)政府管理創(chuàng)新中存在的問題，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，從發(fā)展方式、管理重點(diǎn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律環(huán)境等方面提出大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理創(chuàng)新的對(duì)策，以期為政府改革和創(chuàng)新提供參考。

（一）轉(zhuǎn)變電子政務(wù)發(fā)展方式

加快轉(zhuǎn)變電子政務(wù)發(fā)展方式有利于推動(dòng)行政改革和管理創(chuàng)新。目前，我國(guó)電子政務(wù)亟需將傳統(tǒng)的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化、效能型的發(fā)展方式，主要可從建設(shè)重點(diǎn)、服務(wù)方式、管理和推進(jìn)方法等四個(gè)方面著手進(jìn)行。電子政務(wù)建設(shè)重點(diǎn)需要由傳統(tǒng)的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，轉(zhuǎn)向社會(huì)管理智能化系統(tǒng)；服務(wù)方式需要從服務(wù)部門內(nèi)部科室和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)向服務(wù)部門管理對(duì)象、行業(yè)管理對(duì)象乃至全體公民；管理方法需要從傳統(tǒng)的自建自管轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌管理；推進(jìn)方法需要從基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施轉(zhuǎn)向政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。行政改革和創(chuàng)新旨在全面運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)超越時(shí)空和部門分隔的限制，提高政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，為政府管理創(chuàng)新提供高效廉潔的治理模式，從而高效公平地處理社會(huì)公共事務(wù)，在此行政環(huán)境下有助于加快電子政務(wù)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（二）擴(kuò)大社會(huì)公眾有序參與

人民群眾的支持和參與是政府改革和創(chuàng)新的根本前提。政府門戶網(wǎng)站是了解民意的主要窗口，也是電子政務(wù)建設(shè)的重中之重。然而，部分政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)仍比較落后。據(jù)中國(guó)信息社會(huì)發(fā)展報(bào)告顯示，近5年內(nèi)有10個(gè)?。?區(qū)、市） 的政府門戶網(wǎng)站透明度指數(shù)得分呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，近2年內(nèi)有17個(gè)?。?區(qū)、市）的政府門戶網(wǎng)站透明度指數(shù)出現(xiàn)得分倒退情況?！?〕當(dāng)前，加強(qiáng)政府、企業(yè)和公眾的有效互動(dòng)交流，及時(shí)順暢地傳遞信息是大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理創(chuàng)新的必然要求?！?〕因此，加強(qiáng)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)迫在眉睫，亟需人民群眾積極參與網(wǎng)站建設(shè)，從政民良好互動(dòng)開始，逐步拓寬政府門戶網(wǎng)站的社會(huì)互動(dòng)范圍?；鶎诱?wù)信息公開更應(yīng)緊貼群眾需求，從而有效解決社會(huì)問題和矛盾，避免基層官員在資源配置過程中出現(xiàn)以權(quán)謀私的現(xiàn)象。

（三）構(gòu)建國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系

電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)是大數(shù)據(jù)時(shí)代政府改革和創(chuàng)新的重要內(nèi)容，其對(duì)實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)決策和公民有序政治參與具有重大影響。首先，在構(gòu)建國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系時(shí)不分內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)，由國(guó)家層面統(tǒng)一指定技術(shù)管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系的科技支撐和服務(wù)保障。其次，在全國(guó)各省建立電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)分管中心，形成統(tǒng)一完整的國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)支撐體系，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府和政府部門之間信息共享和政務(wù)協(xié)同。建設(shè)國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，一方面需要中央和地方聯(lián)動(dòng)，另一方面要規(guī)范網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和管理技術(shù)。最后，在國(guó)家電子政務(wù)技術(shù)管理機(jī)構(gòu)和各省的國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)分管中心之間，建立和加強(qiáng)緊密的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，推行網(wǎng)絡(luò)化績(jī)效考核模式，逐漸實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)和跨部門的協(xié)同管理和服務(wù)，真正建設(shè)多向、多部門等復(fù)雜結(jié)構(gòu)的電子政務(wù)發(fā)展模式。

（四）加強(qiáng)信息安全法制建設(shè)

加強(qiáng)和完善信息安全法制建設(shè)需要循序漸進(jìn)。首先，應(yīng)遵循立法基本原則，在保障國(guó)家網(wǎng)絡(luò)與信息安全，切實(shí)維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的前提下，建立與完善網(wǎng)絡(luò)信息安全基本法。其次，結(jié)合實(shí)踐出臺(tái)司法解釋，切實(shí)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境的建設(shè)，充分認(rèn)識(shí)電子政務(wù)法律體系構(gòu)建工作的重要性，明確制定網(wǎng)絡(luò)信息安全法的目標(biāo)和內(nèi)容。再次，應(yīng)在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一指揮下，明確政務(wù)信息公開的內(nèi)容和范圍，提高政府工作人員對(duì)電子政務(wù)信息的立法意識(shí)，從低層級(jí)的立法開始，循序推進(jìn)高層級(jí)的立法建設(shè)。最后，積極借鑒他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善信息安全保護(hù)制度的建設(shè)，從而真正制定出一部保障電子政務(wù)信息安全的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)，有效保障電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展，充分發(fā)揮其推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的作用。

四、結(jié)語(yǔ)

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用有利于加快推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，其應(yīng)用工具和分析技術(shù)還將不斷完善，電子政務(wù)建設(shè)也會(huì)隨之不斷發(fā)展。因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下應(yīng)及時(shí)認(rèn)清電子政務(wù)在政府管理創(chuàng)新中的地位和作用，針對(duì)存在的問題提出合理的解決對(duì)策，以期為政府科學(xué)決策提供精準(zhǔn)支持，發(fā)揮電子政務(wù)推進(jìn)政府改革和創(chuàng)新的積極作用。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕