朱益明

[摘 要]延長義務(wù)教育年限是教育改革與發(fā)展中的一個議題。以上海市為例，作為中國教育最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，當(dāng)前不宜延長義務(wù)教育年限，而是更應(yīng)該為打造世界一流的義務(wù)教育而努力，將學(xué)生發(fā)展為中心的理念轉(zhuǎn)化為教育實踐，為國家義務(wù)教育發(fā)展樹立示范，為上海城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)。延長義務(wù)教育是一項系統(tǒng)工程，需要有理論依據(jù)和科學(xué)規(guī)劃。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育，延長年限，上海

2016年3月，時任教育部長的袁貴仁同志曾公開表示，經(jīng)過中央決策，“十三五”期間，中國義務(wù)教育仍然為九年。即延長義務(wù)教育年限暫不納入政策議題。但在推進(jìn)教育現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，是否延長義務(wù)教育年限始終是一個話題。本文以上海為例，討論在延長義務(wù)教育年限方面應(yīng)有的立場與政策選擇。

一、上海教育發(fā)展的特殊性

1.上海教育發(fā)展進(jìn)入高水平

改革開放以來，上海教育的發(fā)展取得了令人信服的成就。目前，上海已基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，高質(zhì)量地普及了九年義務(wù)教育，并在全國甚至全世界做出了表率和榜樣。上海學(xué)生在2009、2012年連續(xù)兩次PISA測試的成績，充分顯示出上海在義務(wù)教育方面的成就。上?；A(chǔ)教育已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育的代表之一，并已表現(xiàn)出能夠“走出去”的特點。2016年5月，世界銀行發(fā)布報告《上海是如何做的》，認(rèn)為上海市教育體系是世界上最強(qiáng)大的教育體系之一。

2015上海教育工作年報顯示，上海義務(wù)教育入學(xué)率保持在99.9%，普及九年制義務(wù)教育的各項指標(biāo)均達(dá)到或超過國家標(biāo)準(zhǔn)；高中階段新生入學(xué)率達(dá)97.08%，高中畢業(yè)生升入大學(xué)的比例超過或達(dá)到81.9%。上海的義務(wù)教育、中等教育與高等教育發(fā)展都進(jìn)入了普及化水平。

同樣，上海的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也進(jìn)入了一個很高的水平，延長義務(wù)教育年限至少在經(jīng)費(fèi)保障方面不會有問題。問題是：上海是否有必要在全國率先延長義務(wù)教育年限？上海義務(wù)教育是否真的發(fā)展到了“完美”的境地？

2.上海教育的國家責(zé)任

上海是中國最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，并不能代表整個中國，在教育領(lǐng)域也同樣如此。所以，上海是否延長義務(wù)教育年限，不只是上海的事情。

按照中央對上海教育綜合改革實驗的要求，上海教育要在全國起示范引導(dǎo)作用。上海要按照中央的部署與要求，以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，以可復(fù)制、可推廣為基本要求，主動承擔(dān)改革攻堅任務(wù)，在不斷提升上海教育現(xiàn)代化水平的同時，為國家基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化探索經(jīng)驗。上海教育改革與發(fā)展必須服務(wù)于國家戰(zhàn)略與上海戰(zhàn)略的雙重要求。

我國基礎(chǔ)教育實現(xiàn)分級管理，九年義務(wù)教育是國家教育制度的基本內(nèi)容之一。發(fā)展義務(wù)教育屬于地方政府職責(zé)范疇，必須遵循國家教育基本制度的要求，按照現(xiàn)有的義務(wù)教育法實施。所以，一旦上海考慮延長義務(wù)教育年限，就必須考慮由此給中央及其他地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展產(chǎn)生的后續(xù)影響與實際效應(yīng)。當(dāng)前，我國義務(wù)教育發(fā)展在區(qū)域之間還存在著不均衡，國家正致力于縮小地區(qū)間差距，不斷提升教育質(zhì)量和實現(xiàn)教育均衡發(fā)展。義務(wù)教育自身的改革與發(fā)展，仍然是一個重要任務(wù)。提升義務(wù)教育內(nèi)部質(zhì)量，勢必要優(yōu)先于考慮延長義務(wù)教育年限。上海也是如此。

3.上海義務(wù)教育中的問題

上海實現(xiàn)了義務(wù)教育普及的高水平，但是否也實現(xiàn)了讓人民群眾高度滿意？2017年上?！皟蓵逼陂g熱議的“孩子問題”，足以顯示基礎(chǔ)教育發(fā)展面臨的窘境。在會上，上海市委書記韓正指出，“孩子們太苦了，比家長還辛苦。孩子們的上課時間、做功課時間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大人上班時間”“教育培訓(xùn)市場必須整頓”[1]。這是一個社會問題，不只是單純的教育問題。但面對影響青少年健康成長的不良現(xiàn)象，學(xué)校教育必須釋放正能量，有效發(fā)揮學(xué)生成長主陣地作用，為學(xué)生創(chuàng)造一個健康成長與全面發(fā)展的良好環(huán)境。

上海學(xué)生參與PISA測試的成績，顯示了上海基礎(chǔ)教育的成果，也暴露了上海學(xué)生的問題。2012年P(guān)ISA測試結(jié)果顯示，上海市學(xué)生作業(yè)時間為平均每周13.8小時，高居65個參與測試國家與地區(qū)的首位。學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)過重、家長盲目擇校與學(xué)校片面應(yīng)試等現(xiàn)象仍然存在。

習(xí)近平總書記提出的“從小積極培育和踐行社會主義核心價值觀”與“做黨和人民滿意的好老師”等講話與要求，對于當(dāng)前義務(wù)教育改革具有十分重要的意義。從全面落實立德樹人根本任務(wù)出發(fā)，在建設(shè)高水平的教師隊伍與培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神與實踐能力方面，上?；A(chǔ)教育改革與發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。

上海旨在建設(shè)世界級科創(chuàng)中心，需要包括義務(wù)教育在內(nèi)的整個教育的投入與貢獻(xiàn)。如何打造一流的基礎(chǔ)教育，真正實現(xiàn)以人為本的創(chuàng)新教育，為創(chuàng)新城市建設(shè)做好人才供給，顯然是更為重要而迫切的大事。如何樹立創(chuàng)新人才培養(yǎng)的新理念、如何創(chuàng)新人才培養(yǎng)的模式以及如何建立激發(fā)人才成長的環(huán)境與機(jī)制等，都是義務(wù)教育發(fā)展中必須研究的課題。

因此，目前上海不宜考慮延長義務(wù)教育年限的問題，而應(yīng)更關(guān)注義務(wù)教育領(lǐng)域的改革深化與科學(xué)發(fā)展，包括教育思想的更新、課程與教學(xué)的改革、學(xué)生全面發(fā)展的實現(xiàn)以及學(xué)校優(yōu)質(zhì)均衡的整體發(fā)展等。上海不延長義務(wù)教育年限，也是對國家義務(wù)教育制度統(tǒng)一性的維護(hù)。

二、延長義務(wù)教育年限是系統(tǒng)工程

教育是一個整體系統(tǒng)，義務(wù)教育是其中一個組成部分。延長義務(wù)教育年限就成為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及一系列問題。下面只討論三個最直接的基本問題。

1.年限增加數(shù)量與依據(jù)

延長義務(wù)教育年限，需要科學(xué)依據(jù)，比如，是依據(jù)教育供給的可能性、教育發(fā)展的規(guī)律性，還是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求？

目前，上海學(xué)前兒童三年教育普及率（2020年目標(biāo)達(dá)到99%以上）和高中階段教育入學(xué)率都達(dá)到了國內(nèi)與國際上的高水平。如果歸入到義務(wù)教育階段，似乎不存在很大的困難。但問題是，義務(wù)教育的屬性并非只看入學(xué)機(jī)會、入學(xué)率。在終身教育思想成為主流和學(xué)習(xí)型社會背景下，教育發(fā)展日益顯示出結(jié)果為本（result-based）的發(fā)展取向。義務(wù)教育在關(guān)注投入（input）（其中包括義務(wù)教育年限）的同時，需要更加關(guān)注產(chǎn)出（output）、效果（outcome）與影響（impact），關(guān)注其給國家、社會、年輕人的發(fā)展帶來的影響是否切實有效。延長義務(wù)教育年限，是否就能夠帶來增值（value-added）？增加投入倒是必然的。事實上，當(dāng)前上海對義務(wù)教育的重視和投入是有充分保障的。

世界銀行“2020教育戰(zhàn)略發(fā)展報告”的主題是“全民學(xué)習(xí)：投資于人們的知識和技能以促進(jìn)發(fā)展”。該報告指出：“經(jīng)濟(jì)增長、發(fā)展和減貧取決于人們獲得的知識和技能，而不是他們坐在教室里有多少年。對個人而言，盡管擁有一張文憑可能為就業(yè)打開一扇門，但決定一個人生產(chǎn)力和適應(yīng)新技術(shù)和機(jī)會的能力的是他或她擁有的技能。知識和技能還有助于提高一個人的生活質(zhì)量，使其擁有一個健康的受過教育的家庭和具備參與公民生活的能力。對社會而言，最近的研究顯示，一個國家勞動力的技能水平比平均受教育程度能更好地預(yù)測該國的經(jīng)濟(jì)增長率[2]?！?這段論述使我們認(rèn)識到，義務(wù)教育的改革與發(fā)展，還是要優(yōu)先考慮給學(xué)生與社會發(fā)展帶來的實際影響和價值。

同時，當(dāng)代義務(wù)教育已經(jīng)進(jìn)入了一個新時期，超越了傳統(tǒng)的“強(qiáng)迫教育”，“讓兒童參與、讓兒童選擇、讓兒童享受”已經(jīng)成為義務(wù)教育發(fā)展的追求。一些家長對義務(wù)教育的認(rèn)識正在發(fā)生變化，懷疑、抵觸與批評學(xué)校教育的人數(shù)在不斷增加，不愿送孩子上學(xué)或者在家教學(xué)（homeschooling）的家長在增多。美國教育統(tǒng)計中心的調(diào)查報告顯示，全美在家上學(xué)的孩子與在校上學(xué)孩子的人數(shù)比率，從1999年的1.7%增加到2012年的3.4%[3]。

2.延長的方法與要求

關(guān)于延長義務(wù)教育年限的方式，通常人們會想到向前包括學(xué)前3年或者向后包括高中3年的12年義務(wù)教育，但實際上完全可以有更多的假設(shè)或者選項，如10年、11年或12年以上等，每一種年限都可以有多種排列組合，但都要對現(xiàn)有學(xué)段與學(xué)制進(jìn)行重新調(diào)整。義務(wù)教育年限延長或者學(xué)制變化，勢必影響到每個學(xué)段的教育目標(biāo)與課程內(nèi)容。

例如，一旦目前的學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系，就必須對其教育目標(biāo)與內(nèi)容進(jìn)行重新審視和界定，包括人才培養(yǎng)目標(biāo)、課程科目設(shè)置、教學(xué)組織方式、師資隊伍要求與配置等。此外，政府要增加投入，包括開設(shè)更多的教育機(jī)構(gòu)、向非公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)補(bǔ)貼，以及培養(yǎng)更多專業(yè)化的學(xué)前教育師資和招聘更多的教師。最大的挑戰(zhàn)在于，如何統(tǒng)一規(guī)范確立學(xué)前教育的學(xué)習(xí)要求、課程體系和教學(xué)方式等。當(dāng)前，國際上強(qiáng)調(diào)學(xué)前兒童的關(guān)愛和發(fā)展（early child care and development），而放棄了以往“早期教育（early education）”的概念。如果學(xué)前三年教育成為義務(wù)教育，這三年究竟是“學(xué)前”還是“小學(xué)”？“學(xué)前教育小學(xué)化”問題可能就要成為一個更大的問題了。

如果把高中3年納入義務(wù)教育，可能遇到的問題更多、更大。例如，學(xué)生進(jìn)入高中究竟要不要考試？如何安置學(xué)生進(jìn)入普通高中或職業(yè)高中？對于兩類高中的政策是否要一視同仁（如學(xué)費(fèi)政策）？學(xué)生是否有選擇的權(quán)利？對于那些學(xué)力的確不夠的學(xué)生，是否一定要求他們讀完高中？等等。把高中納入義務(wù)教育，就要改變普通高中與職業(yè)高中嚴(yán)格分離的雙軌制，這將對現(xiàn)存高中體系產(chǎn)生極大挑戰(zhàn)。

總之，義務(wù)教育屬于國家層面的規(guī)定與規(guī)范，要確保其基本性、公共性、公正性和全覆蓋性。義務(wù)教育具有強(qiáng)制性特征，要確保學(xué)生入學(xué)的機(jī)會；但義務(wù)教育也不能忽視個體的選擇愿望，一旦義務(wù)教育年限延長，這種選擇的要求就會更大?！皬?qiáng)制”不能成為“壓迫”，“機(jī)會”不能成為“束縛”，教育需要堅持以人民為中心的發(fā)展思想。

3.義務(wù)教育年限與經(jīng)費(fèi)成本

縱觀世界各國義務(wù)教育普及年限與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系，并非線性相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，義務(wù)教育年限有長有短，并非經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)年限越長；同樣，一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國家，也有一些年限比較長的義務(wù)教育制度。目前，全球義務(wù)教育年限平均9.3年。各國在制訂義務(wù)教育及其年限政策時，除考慮經(jīng)濟(jì)因素外，還要綜合各自的文化觀念與歷史傳統(tǒng)等社會因素。

我國義務(wù)教育法規(guī)定了“實施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”“對家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)”。但并沒有排除家庭為孩子接受義務(wù)教育所需要承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)成本。上學(xué)的成本遠(yuǎn)超學(xué)雜費(fèi)，當(dāng)前我國的義務(wù)教育還不是完全免費(fèi)教育，家庭還需要承擔(dān)一部分費(fèi)用。延長義務(wù)教育年限勢必會增加學(xué)生的家庭教育支出，而義務(wù)教育要求不能因家庭教育費(fèi)用而影響個體入學(xué)。因此，考慮學(xué)生家庭的教育支出變化及其負(fù)擔(dān)能力，同樣是延長義務(wù)教育年限時必須考慮的因素之一。

延長義務(wù)教育年限，涉及到重新制定合理的經(jīng)費(fèi)政策，而不只是簡單地增加公共財政教育的支持；政府必須考慮學(xué)生資助、貸款或補(bǔ)貼等各種相關(guān)經(jīng)費(fèi)政策，以確保每個適齡青少年入學(xué)。

三、上海義務(wù)教育發(fā)展的政策建議

綜上所述，即使是上海，目前都沒有必要延長義務(wù)教育年限，而需要全力聚焦義務(wù)教育的內(nèi)涵發(fā)展，聚焦全面貫徹落實立德樹人的根本任務(wù)，以創(chuàng)新和開放的新理念促進(jìn)義務(wù)教育科學(xué)發(fā)展，為國家義務(wù)教育做好示范，創(chuàng)造中國教育發(fā)展的道理自信，在全球樹立一流義務(wù)教育的旗幟。

1.營造有利于學(xué)生成長的社會環(huán)境

“為了每一個學(xué)生的終身發(fā)展”是《上海中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的核心理念，并已得到廣泛認(rèn)可。而將這種先進(jìn)的發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為學(xué)校教育教學(xué)的實踐，則任重而道遠(yuǎn)。近年來，上海推行了“零起點”小學(xué)入學(xué)，實施等第制評分和開展綠色評價等一系列改革措施；但上海義務(wù)教育階段仍然存在學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)過重、學(xué)習(xí)時間過長、應(yīng)試教育現(xiàn)象尚未得到根本性轉(zhuǎn)變的情況。

實現(xiàn)人民滿意的教育，是一個合理的要求，但其前提是，社會及其人民對教育有正確的認(rèn)知。在商業(yè)化氣息過盛的社會轉(zhuǎn)型期，盲目的、功利的教育觀念大行其道，類似“不要輸在起跑線上”的觀念及行為在社會上仍然大量存在。在當(dāng)前教育普及化、學(xué)習(xí)便利化、知識信息化的創(chuàng)新時代，社會上很多人對教育的認(rèn)知還停留在狹隘的傳統(tǒng)認(rèn)識水平：教育是經(jīng)濟(jì)性投資，教育是競爭的手段，教育是謀生的工具等。當(dāng)前校外教育輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)和各種考證機(jī)構(gòu)的興旺發(fā)達(dá)，就是有力證明。20年前，國際21世紀(jì)教育委員會向聯(lián)合國教科文組織提交的報告《教育——財富蘊(yùn)藏其中》所提出的“四個支柱”（學(xué)會認(rèn)知、學(xué)會做事、學(xué)會共同生活、學(xué)會共存）在當(dāng)今中國仍未得到有效的傳播和認(rèn)可[4]。

2015年聯(lián)合國教科文組織《重新思考教育》的報告中提出，教育需要回到人本主義的立場，教育作為公共商品的理論具有其局限性[5]。所以，必須傳播現(xiàn)代教育理論關(guān)照下的學(xué)生成長與發(fā)展的正確觀念，致力于打造一個有利于義務(wù)教育發(fā)展的社會環(huán)境，使政府、學(xué)校、社會與家長等各方達(dá)成對教育尤其是基礎(chǔ)教育的共識。

2.切實關(guān)注義務(wù)教育的學(xué)生發(fā)展

對照當(dāng)前國家提出的立德樹人的要求，上海義務(wù)教育在全面激發(fā)每個學(xué)生的潛能和切實提高學(xué)生發(fā)展的綜合素質(zhì)方面，還有諸多領(lǐng)域需要關(guān)注。高質(zhì)量的義務(wù)教育需要有更全方位的展現(xiàn)。世界一流的教育應(yīng)該是培養(yǎng)世界一流的學(xué)習(xí)者，培養(yǎng)有創(chuàng)造力和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神的學(xué)生[6]。

首先，必須滿足當(dāng)代青少年學(xué)生發(fā)展的真實需求。關(guān)注義務(wù)教育階段中學(xué)生成長與生活、學(xué)習(xí)與發(fā)展的需求。這不僅是課程改革的需求，更是學(xué)校實踐的內(nèi)容。學(xué)校必須關(guān)注每個學(xué)生參與學(xué)習(xí)的主動性、表現(xiàn)性和獲得感，關(guān)注每個學(xué)生的體驗和經(jīng)歷，關(guān)注每個學(xué)生進(jìn)步與發(fā)展的結(jié)果，關(guān)注學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的精神與實踐能力的培育。其次，必須關(guān)注信息技術(shù)在教育中的運(yùn)用?；ヂ?lián)網(wǎng)改變教育、改進(jìn)教育的領(lǐng)域，義務(wù)教育階段的學(xué)生應(yīng)該首先被惠及，必須將信息素養(yǎng)作為學(xué)生發(fā)展的核心素養(yǎng)之一而予以重視和培育。這些關(guān)注遠(yuǎn)非考試及分?jǐn)?shù)所能夠顯示，且絕非短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)，但這些都是教育現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，理應(yīng)成為義務(wù)教育的追求。

3.打造一流的義務(wù)教育條件保障

當(dāng)前上海在義務(wù)教育條件保障方面不斷提升，但是需要基于學(xué)生發(fā)展的立場而討論其“供給”與“投入”，有必要考慮繼續(xù)加大對義務(wù)教育的投入與建設(shè)。

第一，考慮擴(kuò)大義務(wù)教育領(lǐng)域中的免費(fèi)服務(wù)和供給，如將書本費(fèi)、午餐費(fèi)、活動費(fèi)或者校服費(fèi)等納入免費(fèi)范疇，增強(qiáng)人民群眾對義務(wù)教育的享受感。第二，不斷提高義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，包括校舍建設(shè)、運(yùn)動場地、實驗室、活動室、圖書資料以及生均公用經(jīng)費(fèi)等，讓學(xué)校成為學(xué)生有愉悅體驗的場所。第三，有必要提高義務(wù)教育階段教師的工資與福利，吸引更多優(yōu)秀人才，激發(fā)教師工作的積極性與職業(yè)潛力。

4.延長義務(wù)教育年限的可能性

政府選擇延長義務(wù)教育年限也并非完全不可取，前提是現(xiàn)有九年義務(wù)教育具有高質(zhì)量的發(fā)展水平，有系統(tǒng)的頂層設(shè)計和綜合規(guī)劃，尤其是教育內(nèi)部的系統(tǒng)設(shè)計，包括教育目標(biāo)、教育內(nèi)容、教師隊伍、教育標(biāo)準(zhǔn)以及教育管理制度等。

聯(lián)合國教科文組織在2015年發(fā)布的《仁川宣言》中提出，“希望確保提高12年免費(fèi)的、公共資金資助的、公平而有質(zhì)量的初等與中等教育，其中，至少9年是義務(wù)教育，這種教育產(chǎn)生有關(guān)的學(xué)習(xí)成果。鼓勵提高至少一年免費(fèi)而強(qiáng)制性的有質(zhì)量的學(xué)前教育，使所有兒童有機(jī)會獲得早期開發(fā)、關(guān)愛和教育的機(jī)會[7]”。

基于上海的情況，延長義務(wù)教育年限不宜以區(qū)縣為基本單位，而應(yīng)該在市級政府層面統(tǒng)籌安排，以優(yōu)先關(guān)注不利地區(qū)和不利人群為出發(fā)點。如果分步實施，則需要從目前義務(wù)教育最薄弱、問題最多的地區(qū)做起，而不是從那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、教育發(fā)達(dá)的地區(qū)開始。要將均衡發(fā)展、教育公平作為延長義務(wù)教育試點或?qū)嵤┑闹匾疤嶂弧?/p>

當(dāng)前，上海不妨先考慮把學(xué)前1年納入義務(wù)教育范疇，并實現(xiàn)完全免費(fèi)，包括對學(xué)前1年民辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)支持。在高中教育未納入義務(wù)教育范疇的情況下，不妨先考慮高中教育階段學(xué)費(fèi)減免甚至全免（包括普通高中與職業(yè)中學(xué)）。

綜上所述，延長義務(wù)教育年限并不是簡單增加投入的問題，而是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，更重要的是先考慮將九年義務(wù)教育變成真正服務(wù)于學(xué)生全面發(fā)展、終身發(fā)展和個性發(fā)展的一流義務(wù)教育。延長義務(wù)教育年限，不一定是教育現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求，在本質(zhì)上是一種重要的政治選擇。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯 郭向和）