羅曦

美國(guó)現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普多次在推特等公開場(chǎng)合上表示，美國(guó)必須大力加強(qiáng)和擴(kuò)大其核能力?！凹訌?qiáng)”和“擴(kuò)大”二字，暗示特朗普將有可能在數(shù)量和質(zhì)量上對(duì)美國(guó)核武庫(kù)進(jìn)行強(qiáng)化升級(jí)。2017年初，特朗普在接受媒體采訪時(shí)再次表示，一是要加強(qiáng)核武庫(kù)建設(shè)，聲稱只要還有核武器，美國(guó)就得保持領(lǐng)先地位;二是2010年簽署的美俄《削減和限制進(jìn)攻性戰(zhàn)略武器條約》是“單邊協(xié)議”，類似于伊朗核協(xié)議，是美國(guó)達(dá)成的“另一項(xiàng)壞交易”。與此針鋒相對(duì)的是，俄羅斯總統(tǒng)普京亦表示，俄羅斯將以戰(zhàn)略核盾牌為優(yōu)先任務(wù)繼續(xù)鞏固武裝力量。

優(yōu)先任務(wù)：確保核安全，防范核恐怖主義威脅

2016年第四屆核安全峰會(huì)期間，與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人集體合影

根據(jù)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的定義，核安全指的是對(duì)涉及核材料、其他放射物質(zhì)及其附屬設(shè)施的盜竊、蓄意破壞、非授權(quán)進(jìn)入、非法轉(zhuǎn)移和其他惡意行為的防范、探測(cè)和響應(yīng)。從廣義上說，核安全所涉及的內(nèi)容應(yīng)包括核恐怖主義、核事故、核走私與核擴(kuò)散等，所關(guān)注的對(duì)象應(yīng)包括核武器、軍用核材料、民用核材料以及相關(guān)核設(shè)施等。美國(guó)核安全戰(zhàn)略并非一成不變，自核武器問世以來，美國(guó)對(duì)核恐怖主義威脅及核安全重要性的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了逐步深入的過程。第一階段為20世紀(jì)50-60年代，美國(guó)初步建立確保核安全的相關(guān)機(jī)制與力量，包括啟動(dòng)“改錐計(jì)劃”和“門擋計(jì)劃”，用以防范蘇聯(lián)和東歐的核走私活動(dòng);第二階段為20世紀(jì)70-90年代，國(guó)際恐怖主義趨于活躍，美國(guó)由對(duì)蘇防范開始轉(zhuǎn)向援蘇防擴(kuò)，實(shí)施《納恩-盧格法案》和“合作削減威脅”計(jì)劃，援助原蘇聯(lián)國(guó)家特別是俄羅斯增強(qiáng)核武庫(kù)及核材料安全;第三階段為“9·11”事件后，美國(guó)對(duì)核安全領(lǐng)域的優(yōu)先次序進(jìn)行了重新界定，認(rèn)為美國(guó)面臨的首要核威脅已不再是來自擁有核武器的國(guó)家級(jí)別的威脅，而是升級(jí)后的核恐怖主義和核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。2002年12月頒布的《反大規(guī)模殺傷性武器的國(guó)家戰(zhàn)略》認(rèn)為，大規(guī)模殺傷性武器落入敵對(duì)國(guó)家和恐怖主義組織手中是美國(guó)面臨的最大的安全挑戰(zhàn)之一，將防止恐怖分子和“流氓國(guó)家”獲得制造大規(guī)模殺傷性武器所必需的材料、技術(shù)和專門知識(shí)成為防擴(kuò)散的重點(diǎn)。

奧巴馬政府上臺(tái)以來，尋求將“防止核擴(kuò)散和核恐怖主義”置于核政策關(guān)鍵目標(biāo)之首，核安全與核不擴(kuò)散問題被置于了核議程的絕對(duì)優(yōu)先地位。2010年發(fā)布的《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》和2013年6月發(fā)布的《美國(guó)核武器使用戰(zhàn)略》均明確指出，要將打擊核恐怖主義作為美國(guó)核政策的首要目標(biāo)，“必須把阻止其他國(guó)家獲得核武器和阻止恐怖分子獲得用于制造核武器的物資作為最優(yōu)先的任務(wù)”。美國(guó)對(duì)核恐怖主義威脅的重視達(dá)到了歷史空前的程度。具體措施包括：首先在國(guó)際社會(huì)層面，提出“無核世界構(gòu)想”，高調(diào)推動(dòng)在全球范圍內(nèi)采取多樣化措施提升核安全，并投入巨大政治資源推動(dòng)核安全國(guó)際合作。推動(dòng)召開四屆核安全峰會(huì)，加強(qiáng)對(duì)全球范圍內(nèi)核材料的安全保護(hù)，重塑全球核安全治理議題，將核安全威脅由歐美國(guó)家的核心關(guān)切升級(jí)為全球范圍內(nèi)的核心議題。其次在國(guó)內(nèi)層面，推動(dòng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《全面禁止核試驗(yàn)條約》、削減本國(guó)核武器數(shù)量、不開發(fā)新的核武器。第三則是將國(guó)際國(guó)內(nèi)層面相結(jié)合，將核武器的地位與核擴(kuò)散直接掛鉤，將降低核武器在美國(guó)家安全戰(zhàn)略中的地位視為推動(dòng)他國(guó)履行核不擴(kuò)散義務(wù)的榜樣，將“削減本國(guó)核武庫(kù)規(guī)?！弊鳛橐幌盗泻瞬粩U(kuò)散與核安全議程的首要任務(wù)。

奧巴馬政府大力推動(dòng)在全球范圍內(nèi)提升核安全，既是全球核恐怖主義威脅加大的客觀因素使然，也是奧巴馬政府重視核恐怖主義以及尋求恢復(fù)美國(guó)在核領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位等主觀因素的作用結(jié)果。小布什政府時(shí)期，美國(guó)因?yàn)槠鎻?qiáng)調(diào)以先發(fā)制人的軍事打擊、威脅進(jìn)行軍事打擊和軍事入侵以及軍事介入為主要方式的反擴(kuò)散，盲目發(fā)動(dòng)伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)以及降低核武器使用門檻而備受批評(píng)，國(guó)際形象有所下滑。為徹底扭轉(zhuǎn)這種頹勢(shì)，奧巴馬政府上臺(tái)后，著力從核材料安全這一議題入手，大力推動(dòng)核峰會(huì)、開展核安全外交，構(gòu)筑大多邊與小多邊交織的核安全合作網(wǎng)絡(luò)。正是以核安全這一議題為抓手，奧巴馬政府成功塑造了核安全衛(wèi)士的形象，本人也因此獲得了諾貝爾和平獎(jiǎng)。

調(diào)整與轉(zhuǎn)變：核武現(xiàn)代化壓倒核安全成為優(yōu)先議題

2015年之后，隨著美國(guó)從反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的逐漸撤出，美國(guó)對(duì)安全領(lǐng)域威脅來源的判斷由恐怖主義轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)國(guó)家間沖突。2015年版的《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》將首要軍事戰(zhàn)略目標(biāo)由原來的“打擊暴力極端主義”調(diào)整為“應(yīng)對(duì)國(guó)家威脅”。投射在核戰(zhàn)略領(lǐng)域，表現(xiàn)為核安全議題的重要性逐漸讓位于核武現(xiàn)代化戰(zhàn)略，核武器在國(guó)家軍事戰(zhàn)略中的地位有所上升，核武戰(zhàn)略的目標(biāo)重心由確保國(guó)家與盟友安全逐漸向備戰(zhàn)大國(guó)沖突回歸。2017年美國(guó)國(guó)防預(yù)算則明確提出，強(qiáng)化核武就是為了反制俄羅斯的“侵略行為”。

一方面，對(duì)核安全的重視程度在降低。2015財(cái)年預(yù)算中，奧巴馬政府將能源部國(guó)家核安全管理局的包括核安全在內(nèi)的防擴(kuò)散項(xiàng)目開支削減4000萬美元。2011-2016年，美國(guó)的核安全預(yù)算申請(qǐng)連續(xù)5年遞減。

另一方面，加緊核武器小型化、常規(guī)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。2012年1月，美國(guó)防部發(fā)表《防務(wù)戰(zhàn)略指南》指出，只要核武器存在，美國(guó)就要維持安全的、有效的核武庫(kù)，并強(qiáng)調(diào)美國(guó)的核武庫(kù)要適應(yīng)各種環(huán)境，要能對(duì)敵人造成不可承受之損失。表明美國(guó)雖然承認(rèn)要縮減核武庫(kù)規(guī)模，但并沒有放棄核武器改進(jìn)和升級(jí)的計(jì)劃。一是繼續(xù)研發(fā)核武器小型化技術(shù)。2006年3月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過“可靠替換彈頭”（RRW）計(jì)劃，目的是重新改造當(dāng)前美國(guó)陸基和潛射彈道導(dǎo)彈彈頭的核裝置和材料。二是加緊核武器常規(guī)化建設(shè)。美國(guó)正加緊研發(fā)各型特種核彈頭，以針對(duì)多樣化的打擊目標(biāo)。例如，美國(guó)正在研制具有可控釋能和特種破壞的第三代核武器，包括X射線激光器、增強(qiáng)輻射彈、強(qiáng)沖擊波彈等。第三，加速核武庫(kù)現(xiàn)代化進(jìn)程。當(dāng)前，美國(guó)戰(zhàn)略核武庫(kù)老化嚴(yán)重，多數(shù)彈頭及其運(yùn)載工具均面臨著延壽或淘汰問題，距離上一次核武庫(kù)升級(jí)已經(jīng)40年有余。2014-2023年，美國(guó)預(yù)期將耗資3550億美元用于核武庫(kù)的升級(jí)與現(xiàn)代化進(jìn)程，其中包括新型的核動(dòng)力彈道導(dǎo)彈潛艇、新的遠(yuǎn)程轟炸機(jī)、新的空射巡航導(dǎo)彈、新一代陸基洲際彈道導(dǎo)彈、執(zhí)行核任務(wù)的新型戰(zhàn)術(shù)殲擊機(jī)、完成W76-1核彈頭規(guī)模生產(chǎn)并開始B61-12、W80-4核彈生產(chǎn)，對(duì)核指揮控制系統(tǒng)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，以及建造新的核武器制造與模擬設(shè)備。第四，研發(fā)新式彈頭。美國(guó)還計(jì)劃為彈道導(dǎo)彈重新設(shè)計(jì)3種互用彈頭。第一種互用彈頭為IW-1或W78/W88-1，既可用于Mk21A洲際彈道導(dǎo)彈，也可用于Mk5 潛射彈道導(dǎo)彈。計(jì)劃于2020年開始正式研制，費(fèi)用預(yù)計(jì)超過150億美元。第二種互用彈頭為IW-2，計(jì)劃2023年開始研制，預(yù)計(jì)費(fèi)用超過170億美元。第三種彈頭IW-3是W76-1的改進(jìn)型，預(yù)計(jì)費(fèi)用超過180億美元。

轉(zhuǎn)變?cè)颍簢?guó)內(nèi)政治羈絆、大國(guó)博弈回歸與全球治理弱化

核安全治理在美國(guó)國(guó)內(nèi)遭遇政治阻力，奧巴馬政府政治動(dòng)員能力不復(fù)往昔。奧巴馬政府的執(zhí)政理念有著比較濃厚的左翼自由主義色彩，其經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃和醫(yī)療改革方案便可窺見一斑，在核安全議程表現(xiàn)更為明顯：提出“無核武器世界”倡議，削弱核武器在美國(guó)家安全戰(zhàn)略中的地位與作用。然而，這些并未獲得美國(guó)戰(zhàn)略界尤其是軍方的支持。奧巴馬政府推動(dòng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《全面禁止核試驗(yàn)條約》一再遭遇阻力，表明美國(guó)國(guó)內(nèi)政治高層對(duì)核安全議題的淡漠。此外，奧巴馬政府寄希望于重建核秩序以重塑美國(guó)領(lǐng)袖地位的努力，也沒有得到普通民眾的認(rèn)可。2008年金融危機(jī)之后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入衰退，增速動(dòng)力不足，再加上巨額政府債務(wù)與財(cái)政赤字，國(guó)內(nèi)貧富差距進(jìn)一步拉大，中產(chǎn)階級(jí)收入嚴(yán)重縮水，美國(guó)民眾對(duì)國(guó)內(nèi)問題的關(guān)注逐漸壓倒對(duì)海外作為的興趣。而奧巴馬政府仍繼續(xù)將其政府利益“天然地”視作國(guó)內(nèi)社會(huì)乃至國(guó)際社會(huì)的共同利益，導(dǎo)致其對(duì)外議題尤其是核安全議題在國(guó)內(nèi)的政治動(dòng)員力持續(xù)下降，更導(dǎo)致了以反建制與反精英為代表的特朗普政府的上臺(tái)。

核安全領(lǐng)域大國(guó)共識(shí)松動(dòng)，大國(guó)合作模式讓位于大國(guó)傳統(tǒng)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)與博弈。作為擁有世界上80%的武器級(jí)核材料的國(guó)家，美俄兩個(gè)超級(jí)核大國(guó)曾在加強(qiáng)核安全方面進(jìn)行了很多合作，例如美國(guó)發(fā)起的“合作削減威脅”項(xiàng)目，“打擊核恐怖主義全球倡議”。除了核安全領(lǐng)域，在深度核裁軍領(lǐng)域也有所進(jìn)展。2010年，美俄簽署《削減戰(zhàn)略武器新條約》，決定在2018年條約到期之時(shí)，將兩國(guó)部署的核彈頭總數(shù)降至1550枚，運(yùn)載工具降至700件。可以說，美俄在核安全與核裁軍領(lǐng)域的合作與共識(shí)，為推動(dòng)國(guó)際核安全與核不擴(kuò)散作出了極大的貢獻(xiàn)。

但至此之后，美俄關(guān)系卻出現(xiàn)了巨大倒退。由于斯諾登事件及隨后的烏克蘭危機(jī)，兩國(guó)關(guān)系降至冰點(diǎn)，俄羅斯缺席2014年海牙峰會(huì)和2016年華盛頓峰會(huì)。與此同時(shí)，美國(guó)對(duì)于威脅來源的判斷也開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。2015年2月發(fā)布的新版《國(guó)家安全戰(zhàn)略》將俄羅斯的“侵略”列為美國(guó)需重點(diǎn)應(yīng)對(duì)的三大挑戰(zhàn)之首。此后接連發(fā)布的《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》《亞太地區(qū)海上安全戰(zhàn)略》《網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略》等文件中，俄、中、伊、朝成為幾個(gè)文件中都必須提及的4個(gè)國(guó)家。這表明，“大國(guó)威脅”已重新成為美關(guān)注的重點(diǎn)，核安全與核不擴(kuò)散領(lǐng)域中的大國(guó)合作共識(shí)將可能被大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與博弈所取代。而之前美國(guó)認(rèn)為可以適當(dāng)縮減核武庫(kù)規(guī)模的前提，是美國(guó)在常規(guī)軍備上享有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。但隨著俄羅斯和中國(guó)常規(guī)軍力的不斷提升，該前提存在著被打破的趨勢(shì)，因此有必要重新強(qiáng)調(diào)其核軍力的重要作用，核武器在美國(guó)家戰(zhàn)略中的作用與地位亟需提升。

全球核安全態(tài)勢(shì)逐漸惡化，全球核安全治理遭遇瓶頸。自核武器誕生以來，圍繞核安全治理問題，國(guó)際社會(huì)形成了一套機(jī)制和規(guī)范，如國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)《核不擴(kuò)散條約》《核材料實(shí)物保護(hù)公約》《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》以及多種核出口控制制度等，對(duì)遏制和管控核武器擴(kuò)散以及確保核安全起到了積極作用。在這套管理和治理制度中，美國(guó)一直扮演著主要乃至主導(dǎo)角色。然而，冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球核安全態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出惡化趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是在國(guó)家層面，從南亞、中東到東北亞地區(qū)，一些國(guó)家尋求核武器的動(dòng)力上升、動(dòng)作加大，使這些地區(qū)頻頻亮起紅燈;二是在非國(guó)家層面，隨著核武器制造技術(shù)門檻降低，核武器與恐怖分子和極端勢(shì)力結(jié)合的勢(shì)頭增大，成為核擴(kuò)散的新源頭。在這一背景下，現(xiàn)有全球核安全治理機(jī)制遭遇不少“短板”：一是無法對(duì)非國(guó)家行為體進(jìn)行有效管控;二是無核國(guó)家與有核國(guó)家矛盾突出;三是核安全區(qū)域治理缺失;四是全球核安全峰會(huì)結(jié)構(gòu)性難題仍未得到有效解決。這些均表明美國(guó)強(qiáng)化全球多邊核不擴(kuò)散機(jī)制的努力難以向縱深發(fā)展。

第一，難以對(duì)非國(guó)家行為體進(jìn)行有效管控。2005年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》，將非國(guó)家行為體非法持有或使用核材料、核設(shè)施乃至核武器都視為犯罪行為，各國(guó)應(yīng)采取包括立法在內(nèi)的必要措施，在制度上和法律上確保涉恐行為受到嚴(yán)懲。但當(dāng)前的核安全治理機(jī)制仍難以對(duì)非國(guó)家行為體的涉核行為進(jìn)行管控。例如，聯(lián)合國(guó)第1540號(hào)決議對(duì)非國(guó)家行為體的定義存在著一定的技術(shù)漏洞，這種技術(shù)漏洞實(shí)際上為各國(guó)通過非國(guó)家行為體進(jìn)行核擴(kuò)散提供了一個(gè)政策性的活動(dòng)空間。此外，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，非國(guó)家行為體亦可能利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)有核國(guó)家的核武器、核設(shè)施指揮控制系統(tǒng)進(jìn)行攻擊，而現(xiàn)有核安全治理機(jī)制并沒有將該可能性考慮在內(nèi)。

第二，無核國(guó)家與有核國(guó)家矛盾日益凸顯。美國(guó)在核武器使用、核安全保證以及核不擴(kuò)散等政策上的利己主義與“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，導(dǎo)致無核國(guó)家對(duì)美國(guó)核政策詬病已久。作為《核不擴(kuò)散條約》的三大支柱，防擴(kuò)散、核裁軍與和平利用核能本應(yīng)得到同樣的重視。但美國(guó)過于重視防擴(kuò)散，輕視核裁軍與和平利用核能，并且其防擴(kuò)散政策一直具有濃厚的選擇性，即一方面堅(jiān)決反對(duì)所謂“流氓國(guó)家”發(fā)展核武器，另一方面又接受盟國(guó)和所謂民主國(guó)家開發(fā)核武器。而無核國(guó)家對(duì)于核裁軍與和平利用核能的訴求長(zhǎng)久以來卻得不到重視與解決。出于對(duì)核裁軍進(jìn)程停滯不前的不滿，無核武器國(guó)家發(fā)起“人道主義倡議”，試圖將核武器制造與使用非法化。目前已有100多個(gè)國(guó)家參加。而對(duì)于美國(guó)聚焦的核恐怖主義問題，無核國(guó)家卻認(rèn)為與自己關(guān)系不大。

第三，核安全區(qū)域治理普遍缺失。從治理范圍來看，核安全治理應(yīng)包括國(guó)家核安全治理、區(qū)域核安全治理與全球核安全治理。與國(guó)家核安全治理相對(duì)成熟、全球核安全治理初見成效相比，區(qū)域核安全治理要薄弱的多，主要表現(xiàn)為無核區(qū)的覆蓋范圍、控制內(nèi)容、控制對(duì)象都已經(jīng)難以適應(yīng)國(guó)際新的擴(kuò)散形勢(shì)和防擴(kuò)散要求。就覆蓋范圍來看，當(dāng)前國(guó)際上共有6個(gè)無核區(qū)，分別為拉丁美洲-加勒比無核區(qū)、東南亞無核區(qū)、南太平洋無核區(qū)、蒙古無核區(qū)、中亞無核區(qū)和非洲無核區(qū)，而在防擴(kuò)散形勢(shì)最危險(xiǎn)的中東、南亞和東北亞地區(qū)，核安全態(tài)勢(shì)日益惡化，無核化前景日益渺茫;就控制內(nèi)容而言，無核區(qū)并沒有限制一切可搭載核武器的運(yùn)載工具的研制、開發(fā)與獲取，也沒有將其他大規(guī)模毀傷性武器如生化武器列入控制范圍;就控制對(duì)象方面，無核區(qū)并未將恐怖組織等非國(guó)家行為主體的核行為以及國(guó)際“核黑市”列為其主要控制對(duì)象。

第四，全球核安全峰會(huì)的諸多“結(jié)構(gòu)性”難題尚未解決。首先是缺乏全球統(tǒng)一的核安全標(biāo)準(zhǔn)。盡管修訂后的《核材料實(shí)物保護(hù)公約》建立了通用安全準(zhǔn)則，但仍缺少適用于民用核材料的特定標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)原則。其次，2004年聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1540號(hào)決議要求各國(guó)提供確保核材料安全的“合適有效”措施，但卻沒有明確其“合適有效”措施的具體內(nèi)容和步驟。第三，2016年核安全峰會(huì)也沒有就高濃鈾使用的最低標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識(shí)。第四，核安全峰會(huì)的正式議程仍然沒有考慮軍用核材料的問題。核安全峰會(huì)公報(bào)雖然明確表示適用于所有核材料，但多數(shù)會(huì)議仍強(qiáng)調(diào)民用核材料，極大忽視了世界上多達(dá)4/5的高濃縮鈾和钚被各國(guó)軍隊(duì)所控制的既定事實(shí)。第五，世界上多數(shù)國(guó)家的核設(shè)施仍面臨極大的安全隱患，阿根廷、巴西、荷蘭、斯洛伐克、西班牙和瑞典仍然缺少確保核設(shè)施安全的武裝警衛(wèi)。

特朗普在競(jìng)選總統(tǒng)乃至正式上臺(tái)后，針對(duì)核武器作用、核武庫(kù)建設(shè)、朝核問題、美俄核裁軍協(xié)議以及伊朗核協(xié)議不斷“大放厥詞”，認(rèn)為“要降低核武器使用門檻”“加強(qiáng)和擴(kuò)大其核武庫(kù)”“應(yīng)盡早解決朝核問題”“退出伊核協(xié)議與美俄核裁軍協(xié)議”等。從其個(gè)人因素來看，這些言論有著“語不驚人死不休”的特立獨(dú)行與商人交易式的個(gè)性色彩。但背后也有著深刻的國(guó)際政治背景，那就是因美國(guó)實(shí)力相對(duì)衰退所帶來的全球核安全治理領(lǐng)袖地位已難以為繼，美國(guó)急需新的手段與旗號(hào)使美國(guó)在核領(lǐng)域里“重新偉大起來”，通過繼續(xù)擴(kuò)大并強(qiáng)化美國(guó)核武庫(kù)，為以“實(shí)力保證和平”提供足夠有效的核威懾力量，繼而重塑其全球核秩序領(lǐng)導(dǎo)地位。

責(zé)任編輯：彭振忠