◎劉凡

構(gòu)建完整的跨行政區(qū)劃人民法院體系，推進司法體制改革

◎劉凡

劉凡

設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，是此輪司法體制改革工作中的一個亮點，對于解決多年來困擾我國司法審判中出現(xiàn)的地方保護主義問題具有重要的意義。我們高度贊同中共中央關(guān)于設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院的決定。

但在調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)，改革措施還存在一定的局限性。一是地方設(shè)置的案件跨行政區(qū)劃管轄范圍仍局限在省級內(nèi)部，不僅難以增進法院審判的獨立性，而且在管轄上疊床架屋，司法機關(guān)更顯臃腫。二是目前最高人民法院設(shè)置巡回法庭的制度設(shè)計，案件受理與職能分工未改，只有訴訟地點的變化，沒有審級設(shè)置的突破，可能導(dǎo)致最高人民法院內(nèi)部司法決策差異增大。這與通過設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，破除地方保護主義藩籬、解決“特殊案件”的“主客場”問題和專業(yè)性較強案件集中審理問題，實現(xiàn)司法權(quán)的國家屬性的改革目標(biāo)，還有一定距離。

我國幅員遼闊，人口眾多，案件數(shù)量巨大且逐年上升，法官基數(shù)較大，不可能像一些中小國家那樣實行全部法官由最高行政長官或最高權(quán)力機關(guān)任命。通過設(shè)置跨行政區(qū)劃法院，徹底解決一些案件的“主客場”問題，是司法體制改革應(yīng)當(dāng)努力的方向。當(dāng)前司法體制改革已推進到“深水區(qū)”，跨行政區(qū)劃人民法院改革須在體制上取得新的突破。中央應(yīng)進一步明確“構(gòu)建與行政區(qū)劃適當(dāng)分離、審級科學(xué)合理、適合我國國情的、完整的跨行政區(qū)劃人民法院體系”的目標(biāo)導(dǎo)向，推進對“特殊案件”和專業(yè)性較強案件的集中審理。具體建議如下：

一、加快設(shè)立跨行政區(qū)劃法院。以現(xiàn)有的跨行政區(qū)劃法院、海事法院和鐵路法院中、基層法院為基礎(chǔ)，在不增加機構(gòu)、不增加編制的情況下，置換審判隊伍。在每省設(shè)置與案件數(shù)量相適應(yīng)的跨行政區(qū)劃人民法院，集中審理行政案件、涉外商事和海事案件、跨省級行政區(qū)劃商事、知識產(chǎn)權(quán)和環(huán)境保護案件，解決存在已久的地方保護主義問題。這類跨行政區(qū)劃法院為中級法院一審建制，可在鐵路法院和海事法院基礎(chǔ)設(shè)置巡回法庭，方便群眾訴訟。對人民群眾反映強烈的商事案件和行政案件的地方保護主義問題，通過最高人民法院制定管轄規(guī)則，實行“第三方”跨行政區(qū)劃人民法院管轄，徹底解決案件的“主客場”問題。

二、設(shè)立跨行政區(qū)劃上訴法院。參照最高人民法院設(shè)立巡回法庭的做法，按照東、南、西、北、中五個地理分區(qū)，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌設(shè)立跨行政區(qū)劃上訴法院，審理一審跨行政區(qū)劃人民法院上訴的二審案件，再審由最高人民法院受理。由此形成完備的跨區(qū)劃人民法院體制，徹底解決法院“去地方化”問題。五個上訴法院屬于高級法院建制，可到所轄各省市巡回審判。

三、構(gòu)建三級跨行政區(qū)劃國家訴訟體系。一些普通的刑事、民事案件，可由省內(nèi)三級審判系統(tǒng)完成。最高人民法院集中精力管理跨行政區(qū)劃人民法院系統(tǒng)，對應(yīng)當(dāng)由省內(nèi)法院終審或再審的案件原則上不再受理。以解決多年來最高法院受理案件過多、管理四級法院鞭長莫及的問題，有利于最高人民法院統(tǒng)一行使好國家司法權(quán)。

四、完善跨行政區(qū)劃法院的管理體制。與審理特殊案件和專業(yè)性較強案件的性質(zhì)對應(yīng)，跨行政區(qū)劃法院、上訴法院由中央統(tǒng)一管理，法官由全國人大常委會任免，經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一保障。同時，在跨區(qū)劃法院內(nèi)全面探索司法體制改革舉措，實行審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)，落實扁平化管理，精簡設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)，保證審判質(zhì)效。為確?？缧姓^(qū)劃法院能夠依法履職，跨行政區(qū)劃法院的機構(gòu)規(guī)格應(yīng)當(dāng)與其職能相對應(yīng)。

此外，根據(jù)人民法院與人民檢察院對應(yīng)設(shè)置原則，我們建議同步設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民檢察院。

（劉凡，民革中央副主席。本文為作者在全國政協(xié)十二屆五次會議上代表民革中央、全國政協(xié)社會和法制委員會所作的大會發(fā)言。編入本刊時，題目有所變動/責(zé)編 王宇航）