何旗+郭文亮

〔摘要〕 在我國現(xiàn)行政治體制下，縣委書記是中國共產(chǎn)黨縱向領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)中起著承上啟下重要作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不僅地位獨特且權(quán)力較大。近年來縣委書記成為了腐敗的高發(fā)層、重災(zāi)區(qū)，這不得不引起人們的高度關(guān)注和擔(dān)憂。從數(shù)據(jù)和案例透視縣委書記權(quán)力腐敗的體制機制根源主要有：權(quán)力配置不夠合理、權(quán)力監(jiān)督不到位、權(quán)力運行不透明。因此，要切實把縣委書記的權(quán)力“關(guān)進籠子里”，需科學(xué)配權(quán)，改革縣委書記權(quán)力過于集中體制；適度分權(quán)，規(guī)范縣委書記權(quán)力運行機制；嚴(yán)格監(jiān)權(quán)，創(chuàng)新縣委書記權(quán)力監(jiān)督制度；陽光曬權(quán)，建立縣委書記權(quán)力透明運行機制。

〔關(guān)鍵詞〕 縣委書記，腐敗重災(zāi)區(qū)，權(quán)力配置，權(quán)力運行，治理體制創(chuàng)新

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）03-0075-09

一、防治縣委書記權(quán)力腐敗的突出重要性

古訓(xùn)云：“郡縣治則天下治，郡縣安則天下安?！痹诂F(xiàn)行黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)架構(gòu)中，縣一級起著上承中央與省市權(quán)力、下理百姓生計的關(guān)鍵作用，處于宏觀管理之末、微觀治理之始，是國家政權(quán)與基層社會的結(jié)合部、城市與鄉(xiāng)村的交匯點。縣委書記 ① 不僅地位獨特且權(quán)力很大，在縣域內(nèi)堪比一言九鼎、威震一方的“諸侯”。2009年時任湖南省湘潭縣縣委書記陳忠紅曾在《人民日報》上這樣描述道：“縣委書記居于縣級政權(quán)的權(quán)力中心位置，能夠統(tǒng)籌運用廣泛而全面的權(quán)力，除了國防和外交，什么事都管?！?〔1 〕這使得大權(quán)在握的縣委書記這一崗位既是最容易有所作為的大舞臺，又是最容易滋生腐敗的重災(zāi)區(qū)。

縣委書記是我們黨執(zhí)政治國的骨干力量，是黨在當(dāng)?shù)貓?zhí)政團隊的帶頭人，是黨在當(dāng)?shù)馗骷壗M織的領(lǐng)導(dǎo)人，是在當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娭悬h的形象的具體代表人。毫無疑問，縣委書記腐敗帶來的危害要比同級別其他官員大得多，不僅直接影響執(zhí)政一方的政治生態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，而且嚴(yán)重?fù)p壞黨在基層社會的執(zhí)政形象和人民群眾的利益。如果不痛下決心解決縣委書記腐敗問題，勢必影響到黨中央“四個全面”戰(zhàn)略部署的落地生根，甚至有動搖黨的執(zhí)政根基、毀掉黨和人民事業(yè)之危險。為此，黨中央對縣委書記這一群體高度重視。2008年12月，中央開始對全國縣委書記進行大規(guī)模集中培訓(xùn)。2009年4月，中央辦公廳頒布《關(guān)于加強縣委書記隊伍建設(shè)的若干規(guī)定》，首次就縣委書記的選拔任用、培訓(xùn)監(jiān)督等作出專門規(guī)定。2010年11月，中紀(jì)委、中組部正式印發(fā)《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，要求加強對縣委書記職權(quán)的規(guī)范。與此同時，各省份也紛紛出臺縣委書記任免權(quán)收歸省委、高配縣委書記等措施。2015年1月，習(xí)近平總書記在同中央黨校縣委書記研修班學(xué)員座談時對在場和全國的縣委書記明確提出了“四有”新要求——心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒，并告誡他們：作為一縣之內(nèi)最有權(quán)力的公眾人物“要正確行使權(quán)力，依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)……做到心有所畏、言有所戒、行有所止” 〔2 〕10，謹(jǐn)防成為被各種誘惑競相“圍獵”的對象。

的確，作為一域之“首”、一地之“帥”的縣委書記遠(yuǎn)離中心城市，處于“山高皇帝遠(yuǎn)”的政治地理邊緣，權(quán)力制約與監(jiān)督失控程度遠(yuǎn)比省、市委書記嚴(yán)重得多，更易滋生“一朝權(quán)在手，便把令來行”的念頭，難免“唯我獨尊”，濫權(quán)腐敗，以至于許多落馬縣委書記不斷發(fā)出“沒想到縣委書記有這么大的權(quán)，能管這么多的錢”“當(dāng)書記與當(dāng)縣長就是不一樣”“官要做到縣委書記才過癮”等感慨。這表明，縣委書記的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機制還存在許多不合理、不完善之處。事實上，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時談及近年出現(xiàn)的一系列觸目驚心的腐敗現(xiàn)象時就特別講到，之所以會出現(xiàn)這個狀況，其中一個重要原因就是我們一些領(lǐng)域的體制機制還不健全 〔3 〕124。他指出：“沒有健全的制度，權(quán)力沒有關(guān)進制度的籠子里，腐敗現(xiàn)象就控制不住……牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的，空隙太大，貓可以來去自如?！?〔3 〕125進而特別強調(diào)要“加強對典型案例的剖析……深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，最大限度地減少體制機制缺陷和制度漏洞，通過深化改革不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤” 〔3 〕121。因此，從體制機制上加強對縣委書記腐敗問題的治理研究，乃是當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期內(nèi)我國反腐敗實踐和學(xué)術(shù)研究中需要關(guān)注和思考的重要時代性課題。

二、從數(shù)據(jù)和案例透視縣委書記權(quán)力腐敗的體制機制根源

這些年來縣委書記腐敗案件高發(fā)頻發(fā)，僅從近年來查處的相關(guān)數(shù)據(jù)中便可窺豹一斑。有學(xué)者統(tǒng)計，黨的十八大召開后不到3年的時間，就有300多名省、市、縣現(xiàn)任黨委書記被立案查處，涉及全國近10%的縣，其中縣委書記涉及29個省 〔4 〕。據(jù)媒體報道，從2015年2月江西省會昌縣縣委書記傅春榮被查至2016年3月，全國共有40余名縣委書記因涉及權(quán)力腐敗被拉下馬 〔5 〕，而僅2015年上半年就有不少于25名縣委書記涉腐被查處〔6 〕。不容忽視的是，在1995年6月中組部從2800多人中精心遴選出表彰的100名全國優(yōu)秀縣委書記中（入選幾率僅為3.5%），目前已有7人因違紀(jì)違法而鋃鐺入獄 〔7 〕。而在一些省份甚至出現(xiàn)了縣委書記“塌方式腐敗”，可謂觸目驚心。在震驚全國的廣東省茂名市腐敗群案中，茂名市轄6位縣區(qū)委書記無一幸免。而早在2005年，安徽省皖北地區(qū)先后有18名時任和曾任縣委書記接連涉腐被查，占全省縣（區(qū)）委書記總數(shù)的1/6，釀成震驚全國的縣委書記群體落馬案。河南省從2006年換屆到2009年短短三年多時間里，相繼落馬的縣委書記高達22名，以至于全省突出強調(diào)把加強縣委書記隊伍建設(shè)作為組織工作的重中之重。

此外，從近年來查處的案例看，因腐敗落馬的縣委書記不僅發(fā)案率高、蔓延面廣，而且腐敗情形也極為惡劣，有的腐敗行徑令人發(fā)指。如國家級貧困縣——湖北省監(jiān)利縣自1997年到2012年的16年間，接連四任縣委書記楊道洲、杜在新、余日福、李吉高“前腐后繼”，被媒體戲稱為“縣委書記連環(huán)落馬記”。2006年6月被捕的國家級貧困縣，亦是全國防治艾滋病重點縣——河南省上蔡縣原縣委書記楊松泉涉腐金額約1000萬元，其中相當(dāng)大比例與“防艾”項目有關(guān)，連國家撥付的“防艾”專項資金也貪，著實令人震驚。2010年被立案偵查的甘肅省宕昌縣原縣委書記王先民在任1212天內(nèi)，貪腐金額高達1900多萬，日均受賄金額多達8400多元。河南省封丘縣原縣委書記李蔭奎在7年時間里受賄1575次，平均每月受賄十多次，創(chuàng)下了縣委書記受賄次數(shù)之最。安徽省泗縣原縣委書記晏金星在泗縣任職十年間收受各種禮金財物達600多次，平均每6天一次，幾乎每周都在“收錢”。國家級貧困縣河北省大名縣原縣委書記邊飛貪腐金額則高達1.01億元，屬于典型的“窮縣巨貪”。安徽省蕭縣原縣委書記毋保良腐敗案引發(fā)的“多米諾效應(yīng)”涉及當(dāng)?shù)馗刹?0多人，幾乎覆蓋蕭縣所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直機關(guān)及該縣四大班子成員，一度使當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)瀕臨崩潰。甘肅省華亭縣原縣委書記任增祿貪腐案牽涉到該縣129名官員，重要部門幾乎被“全覆蓋”，可謂是“書記貪腐，全縣雪崩”。

上述數(shù)據(jù)和案例均表明，縣委書記業(yè)已成為腐敗的高危人群，在一些地方甚至成了腐敗的“第一重災(zāi)區(qū)”；因腐敗落馬的縣委書記不僅數(shù)量龐大，而且無論腐敗的性質(zhì)、內(nèi)容還是手段均非常惡劣，給縣域經(jīng)濟社會發(fā)展乃至整體政治生態(tài)造成的危害巨大。

面對上述現(xiàn)狀，人們不禁要問：為什么縣委書記權(quán)力腐敗會高發(fā)頻發(fā)？平心而論，但凡一類腐敗現(xiàn)象系統(tǒng)性發(fā)生而非個案，體制機制上的因素則是起主導(dǎo)作用的。綜觀已被披露的縣委書記腐敗案件可以發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)大數(shù)量落馬縣委書記都屬于縣域治理的強人、能手并有過驕人政績，組織部門對其選拔不可謂不精，宣教部門對其教育不可謂不細(xì)，但后來卻在權(quán)力漩渦中逐步迷失并滑入腐敗泥潭，一方面是因為信仰缺失、道德敗壞、獨斷專行及貪欲不止等個人品行、作風(fēng)等問題，另一方面深層次根源卻在于權(quán)力配置不夠合理、權(quán)力監(jiān)督不夠到位及權(quán)力運行不夠透明，幾乎所有被查處的縣委書記都因權(quán)力過于集中又失去科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督而導(dǎo)致腐敗。

（一）權(quán)力配置不夠合理。概括地說，政治權(quán)力的配置形態(tài)通常有集權(quán)和分權(quán)兩種。在對人類歷史上各種過度集權(quán)體制暴露出的問題進行深刻反思的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代民主國家普遍實行權(quán)力分立體制，即國家或政黨組織中不同形態(tài)或者說不同性質(zhì)的權(quán)力應(yīng)適當(dāng)分離，并由不同的機構(gòu)或個人執(zhí)掌，以防止當(dāng)權(quán)者濫用權(quán)力致使腐敗亂象叢生。我國政治發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)同樣表明，權(quán)力配置不夠合理和權(quán)力的高度集中容易導(dǎo)致權(quán)力失控、行為失范，引發(fā)腐敗。實事求是地說，經(jīng)過改革開放以來的歷次政治體制改革，“權(quán)力過分集中”這一歷史上長期困擾我們的老大難問題有很大改觀，但也毋庸諱言，它仍是一個迄今為止尚未得到根本破解的問題。2009年中組部課題組認(rèn)為，當(dāng)前黨內(nèi)權(quán)力配置是失衡的，這形成了黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的集權(quán)特性，使得黨委常委會尤其是黨委書記手中的權(quán)力過大而很容易濫用權(quán)力 〔8 〕90。2014年4-11月，人民論壇問卷調(diào)查中心曾就“您認(rèn)為權(quán)力個人化現(xiàn)象在哪些層級更為嚴(yán)重”等問題進行了廣泛調(diào)查，50.6%的受訪者選擇“縣一級”，20.1%選擇“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級”，19.8%選擇“中央各部委一級”，6.8%選擇“省市一級”，2.7%選擇“其他” 〔9 〕。“縣一級”得票率過半而位居首位，充分說明縣級權(quán)力個人化、集中化程度比較嚴(yán)重。從現(xiàn)實狀況看，我們現(xiàn)階段的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各系統(tǒng)各部門均在黨的領(lǐng)導(dǎo)下運行，在實踐中有的地方卻曲解了“一元化領(lǐng)導(dǎo)”，即一切權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又集中于書記，凡事都需書記掛帥、拍板。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在有的地方演化為書記個人領(lǐng)導(dǎo)，甚至成了書記等于黨委、等于黨的領(lǐng)導(dǎo)的極端現(xiàn)象。以縣級政權(quán)為例，權(quán)力集中于縣委，是縣級政治系統(tǒng)長期以來的習(xí)慣性權(quán)力運作方式?！半m然上級文件一再強調(diào)該屬于人大、政府等職能范圍內(nèi)的事情由它們各自獨立處理。但在加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)思想之下，各子系統(tǒng)的工作開展經(jīng)常性地會圍繞縣委這個權(quán)力核心來運行。” 〔10 〕109而在縣委內(nèi)部，由于縣黨代會每5年才召開一次且不是常任制，本應(yīng)作為黨代會閉會期間領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的全委會，又由于履職不充分，其職能往往被常委會取代而虛置，而常委會會議通常由書記召集并主持，且會議議題、表決方式等都由書記確定，書記實際成了常委會中的權(quán)力核心，也就成了常委會工作的組織者、推動者和最終決策者；同時，縣紀(jì)委作為黨的專門監(jiān)督機關(guān)要受到同級縣委領(lǐng)導(dǎo)，縣紀(jì)委的監(jiān)督職能無法充分發(fā)揮。由此，縣委書記就自然集一縣之內(nèi)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)于一體。更何況，近年來隨著社會轉(zhuǎn)型過程中各種矛盾復(fù)雜化和顯性化，在涉及縣域經(jīng)濟發(fā)展、“三農(nóng)”、信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)及黨建等各項任務(wù)上，理所應(yīng)當(dāng)?shù)匾罂h委書記負(fù)全責(zé)，有的甚至成為了對縣委書記政績考核的“一票否決”標(biāo)準(zhǔn)，在責(zé)任無限的“壓力型體制”下，作為全縣幾套班子“統(tǒng)帥”的縣委書記必然大小權(quán)力“一把抓”（如成立各種名目繁多的領(lǐng)導(dǎo)小組并親自掛帥），事無巨細(xì)，都要“親自”拍板。于是，縣委作為本地領(lǐng)導(dǎo)核心的合法地位，經(jīng)過層層置換后，演化成了以縣委書記為中心的政治運作過程，形成了縣委書記居于縣級權(quán)力金字塔頂尖的權(quán)力架構(gòu)，以至于河南省盧氏縣原縣委書記杜保乾直言不諱地說：“你們要和縣委保持一致?？h委是什么？縣委就是縣委書記?！?〔11 〕258可見，有些縣委書記成了全縣的權(quán)力中心，幾乎包攬了一縣之內(nèi)的政治、經(jīng)濟、人事、紀(jì)檢、司法、財政等所有權(quán)力。正是在這種不合理的權(quán)力配置格局下，河南省滑縣原縣委書記王新康毫不掩飾地說道：“滑縣的事，我想叫誰干，誰就能干成；我不想叫誰干，誰也干不成。” 〔11 〕259湖南省雙峰縣原縣委書記朱應(yīng)求揚言：“誰不聽招呼，我就拆他的位子，摘他的帽子，砸他的飯碗?！?〔12 〕127江蘇省贛榆縣原縣委書記孫榮章也夸口：“在贛榆縣，我就是老大，我就是法律?！?〔11 〕210廣東省翁源縣原縣委書記黃復(fù)印更是口出狂言：“我用人就像吸煙一樣，想用你就吸兩口，不想用時就掐滅你?！?〔11 〕286這就不可避免地滋生“土皇帝”“山大王”之類的腐敗分子。

平心而論，在改革和發(fā)展現(xiàn)實壓力下，在權(quán)力配置中突出黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)各個性質(zhì)權(quán)力之間的整體性、統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，這本是當(dāng)代中國政治的一大優(yōu)勢，特別是對于掌握資源有限的縣一級來說，便于集中力量辦大事、干實事，但也形成了縣委書記腐敗尋租的主要土壤。“這就勢必使那些想攬工程掙錢的人特別是想攬大工程掙大錢的人，那些想當(dāng)官特別是當(dāng)了官還想當(dāng)更大官的人，把行賄的目標(biāo)對準(zhǔn)位高權(quán)重、能夠‘一錘定音的縣委書記。” 〔13 〕正是通過不合理的“集權(quán)”方式，一些縣委書記把手中的絕對權(quán)力擴展至縣域內(nèi)所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域，把手中權(quán)力變作了尋租設(shè)租工具，從而極大增加了腐敗行為發(fā)生的幾率?？梢?，絕對的權(quán)力在社會經(jīng)濟大發(fā)展中的必然結(jié)果就是“腐敗的絕對化”。

（二）權(quán)力監(jiān)督不夠到位。權(quán)力一旦失去監(jiān)督或監(jiān)督有漏洞，掌權(quán)者就易于濫用權(quán)力而導(dǎo)致腐敗。制度反腐專家李永忠清晰地說道：“當(dāng)權(quán)力失去20%的監(jiān)督時，它就蠢蠢欲動；當(dāng)權(quán)力失去40%的監(jiān)督時，它就破門而出；當(dāng)權(quán)力失去60%的監(jiān)督時，它就鋌而走險；當(dāng)權(quán)力失去80%的監(jiān)督時，它就敢于踐踏一切法律；當(dāng)權(quán)力失去100%的監(jiān)督時，它就不怕上斷頭臺。” 〔14 〕遍覽人類政治文明發(fā)展史也可以洞察到這樣一條鐵律：沒有監(jiān)督的權(quán)力必然趨向于腐敗。相比中央、省市權(quán)力運行而言，縣一級對權(quán)力的監(jiān)督往往比較弱。歷數(shù)落馬的縣委書記，其腐化墮落幾乎都與權(quán)力監(jiān)督的虛化、軟化、弱化分不開，缺少監(jiān)督的權(quán)力會自動尋找腐敗的空隙。從制度設(shè)計上看，當(dāng)前對縣委書記權(quán)力監(jiān)督包括上級、同級、下級及外部媒體監(jiān)督等，似乎監(jiān)督是全方位的，但實際上各種監(jiān)督對縣委書記都很難充分發(fā)揮作用，監(jiān)督效果并不十分理想。因貪腐入獄的王先民在鐵窗下便有如此反思：“在宕昌，沒有人能夠監(jiān)督我這個縣委書記，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督不了，本縣檢察機關(guān)監(jiān)督不了，就是上級監(jiān)督也存在不到位的情況?！?〔15 〕這位如此狂妄囂張的縣委書記，雖屬個案而不代表全部，但從一定程度上可看作是對縣委書記權(quán)力監(jiān)督體制弊端的真實寫照。

首先，上級監(jiān)督不到位。就省一級的監(jiān)督來說，一方面，長期以來省委領(lǐng)導(dǎo)對縣委一把手多是給政策，多是鼓勵，而嚴(yán)格要求和監(jiān)督不夠；另一方面，囿于政治地理邊緣，加之每個省份都有數(shù)量眾多的縣級轄區(qū)，省委的監(jiān)督要么鞭長莫及，要么難以逐一全過程覆蓋，而以往開展的專項巡視又多帶有臨時性、突擊性特點，短時間內(nèi)很難發(fā)現(xiàn)真問題。因此，省級對縣委書記日常權(quán)力監(jiān)督存在“有權(quán)管，但管不到位、管不全面”的窘境，縣委書記很容易成為其監(jiān)管的真空地帶。就地市一級的監(jiān)督來看，按理說地市與其所轄縣級組織之間直接打交道，沒有像省與縣之間那樣存在明顯的“政治隔離地帶”，監(jiān)督縣委書記應(yīng)更方便，但由于縣委書記是省委直接把關(guān)任命且屬于省管干部，而當(dāng)前不論是市委還是市紀(jì)委對縣委書記的監(jiān)督權(quán)限都不十分明確，因此，地市級對縣委書記的監(jiān)督通常是“交任務(wù)多，談思想少”，存在“不便管、不愿管”的難題。

其次，同級不好監(jiān)督。同級監(jiān)督包括縣委班子成員、縣人大等的監(jiān)督。從縣委班子成員的監(jiān)督來看，離縣委書記最近的縣委常委們，按理說最易發(fā)現(xiàn)縣委書記腐敗跡象，其中最有權(quán)監(jiān)督的要數(shù)縣紀(jì)委書記。然而現(xiàn)行政治體制下，縣紀(jì)委的監(jiān)督工作不僅實質(zhì)上要受縣委書記領(lǐng)導(dǎo)，且人、財、物都高度依附于縣委，因此“黨給他下了這個任務(wù)，但作為下級，他看得到，卻不好管”。就其他縣委班子成員來說，由于沒有對等權(quán)力與書記相抗衡，加之監(jiān)督同級缺乏程序性硬要求，同樣存在“監(jiān)督太軟”難題。從縣人大的監(jiān)督看，名義上作為全縣權(quán)力機構(gòu)的縣人大對縣內(nèi)重要人事任免、重大項目安排等有否定權(quán)，可對縣委書記予以制衡，但當(dāng)前縣人大主任普遍由縣委書記兼任，同時縣人大又在縣委領(lǐng)導(dǎo)之下，縣人大監(jiān)督意見往往要看縣委書記的決定，致使縣人大對縣委書記監(jiān)督難以奏效。這方面的典型案例如2010年8月，湖北省監(jiān)利縣人大以“能力太差”為由，否決了時任縣委書記李吉高“中意”的兩名科局長的任命，但不久后縣人大的第二次投票中又重新通過了，通過的原因正如監(jiān)利縣一位人大常委所坦言：縣委書記兼人大主任，最后你不聽他的，能怎么辦？〔16 〕

再次，下級不敢監(jiān)督。下級監(jiān)督主要是干部群眾的監(jiān)督，由于干部群眾平時與縣委書記接觸較少，又處于縣級權(quán)力運作的邊緣，因而很難掌握縣委書記權(quán)力行使的具體情況，基本上無從監(jiān)督；而科局級干部，特別是各縣直機關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)正副職領(lǐng)導(dǎo)很少行使監(jiān)督權(quán)利。據(jù)四川省某縣原縣委書記回憶道：當(dāng)了6年縣委書記后，幾乎所有下級都是他提拔的，都對他感恩戴德，他每次民主測評都是滿票，說什么就是什么，絕對沒有半個反對的聲音，“到后來都不需要說了，我使一個眼色下面的人就知道該怎么辦” 〔17 〕。這番心聲坦白，無疑道出了下級監(jiān)督縣委書記之困難。此外，群眾和媒體監(jiān)督也存在“監(jiān)督不了、難以監(jiān)督”的境況，如群眾監(jiān)督較為弱勢且難以常態(tài)化、制度化和規(guī)范化；新聞主流媒體又容易表現(xiàn)出濃厚的“官方化”“行政化”色彩，如縣級新聞媒體隸屬于當(dāng)?shù)攸h政部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理之下，且一般具有相應(yīng)的行政級別，易受行政權(quán)力的壓制；外地新聞媒體監(jiān)督雖然有一定效應(yīng)，但由于知情度和時效性都相對不足，也多為事后監(jiān)督，常見的情形是：某縣委書記轟然落馬，引來了眾多新聞媒體的連篇報道。因此，群眾和媒體要有效監(jiān)督縣委書記，困難比較大。

（三）權(quán)力運行不夠透明。在現(xiàn)代社會的政治生活中，確保權(quán)力廉潔運行，合理的方案是以權(quán)力運行透明為常態(tài)。一般而言，權(quán)力運行透明度越高，腐敗現(xiàn)象就越難以發(fā)生和蔓延；相反，透明度越低，腐敗現(xiàn)象就越容易滋生蔓延。當(dāng)前縣委書記腐敗現(xiàn)象蔓延還源于權(quán)力運行不夠公開透明，給權(quán)力在私下暗里進行腐敗交易以可乘之機。據(jù)問卷調(diào)查統(tǒng)計顯示，有61.7%的調(diào)查對象認(rèn)為縣委書記權(quán)力運行和決策的公開程度不夠。綜觀查處的縣委書記貪腐案件，落馬縣委書記幾乎都存在權(quán)力運行的暗箱操作。由于大部分落馬縣委書記是栽倒在用人腐敗上，以下試以選人用人這一縣委書記腐敗最為突出的領(lǐng)域為例予以說明。

權(quán)力透明運行的基本要義之一是權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)有規(guī)可循、有程序可言，且規(guī)則和程序本身應(yīng)當(dāng)公開透明。按照規(guī)定，地方黨委對人事安排都有一套特定規(guī)則和程序，但從實踐來看，極個別縣委書記在選人用人中隨意變通規(guī)則和程序，把“黨管干部”的正式規(guī)則變?yōu)椤皶浌芨刹俊钡摹皾撘?guī)則”，將干部選拔程序顛倒，通過各種規(guī)則和程序以外的渠道表達個人意圖和主導(dǎo)人事工作。比如，干部任用中的“倒流水作業(yè)”形象，其影響極壞。從“倒流水作業(yè)”用人來看，表面上是嚴(yán)格按規(guī)則程序辦，看似集體決策，似乎也很陽光、公開，但事實上卻是“書記欽點、暗箱操作”。由此也可以看到，這些“賣官”縣委書記在選人用人中往往是一言九鼎，而其他常委或副職就沒這個權(quán)力，其在使用人事任免權(quán)中看似合法中規(guī)、程序到位，實質(zhì)上體現(xiàn)的是權(quán)力運行的潛規(guī)則化和暗箱操作，用權(quán)既不公開又不透明，腐敗行為就必然發(fā)生。換言之，“倘若干部任免等決策過程能夠透明公開，任人唯親和買官賣官的腐敗現(xiàn)象也一定會大為減少” 〔18 〕。

三、防治縣委書記權(quán)力腐敗的體制機制創(chuàng)新構(gòu)想

由上觀之，縣委書記成為腐敗重災(zāi)區(qū)決不是無緣無故的，從某種意義上說，它印證了孟德斯鳩的“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”這條萬古不易的警訓(xùn)，也印證了阿克頓勛爵的“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”這句流傳千古的名言。針對如何遏制腐敗，美國學(xué)者阿密泰·艾喬尼曾有洞見：“清除腐敗，不僅僅是挑出一個爛蘋果，而更應(yīng)該檢查放蘋果的筐子。” 〔19 〕241這表明，防治腐敗最根本的是依靠完善體制機制，扎緊關(guān)住權(quán)力的制度牢籠。唯有如此，才能確保存放蘋果的“筐”不出問題。因此，重新審視縣委書記權(quán)力，從體制設(shè)計和制度安排上科學(xué)配置并適度分解縣委書記權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力監(jiān)督和公開透明的權(quán)力運行機制，無疑是一條從源頭上防治縣委書記權(quán)力腐敗高發(fā)頻發(fā)的科學(xué)路徑。

（一）科學(xué)配權(quán)，改革縣委書記權(quán)力過于集中的體制。黨的十八大及十八屆三中全會都明確提出了確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的改革要求。這既包括黨內(nèi)權(quán)力的分離與制衡，也包括黨政權(quán)力的分工與協(xié)調(diào)。改革縣委書記權(quán)力過于集中體制，既要實現(xiàn)縣委內(nèi)部權(quán)力的相互制約監(jiān)督，又要理順縣委與縣政府及縣人大之間的關(guān)系，推進權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對均衡。

1.科學(xué)分配縣委機構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力，推進權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對均衡。遵循“配置科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、各負(fù)其責(zé)、制約有效、相互配合”的原則，科學(xué)分配縣委機構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力，厘清縣委決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的主體，使其分別由縣黨代會、縣委全委會和縣紀(jì)委會掌握，形成“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的三元交互結(jié)構(gòu)，推進權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對均衡。同時科學(xué)劃清縣黨代會、縣全委會、縣紀(jì)委會及縣委書記的職權(quán)界限和具體分工，并使紀(jì)委會在黨代會框架下重點對包括縣委書記在內(nèi)的“關(guān)鍵少數(shù)”進行合規(guī)性監(jiān)督。以此權(quán)力配置結(jié)構(gòu)為邏輯起點，合理配置縣委特別是縣委書記的權(quán)力。正如著名反腐專家李永忠所建議的：由縣級黨代會選舉產(chǎn)生黨內(nèi)三個委員會，一個是決策機關(guān)——縣委會（縣級黨代會的常任機構(gòu)），一個是執(zhí)行機關(guān)——縣執(zhí)委會，一個是監(jiān)察機關(guān)——縣監(jiān)委會。其中，縣委會由15～21人組成，實行委員會制，縣委書記作為縣委會唯一縣處級干部是會議召集人，但表決時他的一票與其他委員的效用一樣；執(zhí)委會由5～7人組成，實行首長負(fù)責(zé)制，由縣委專職副書記擔(dān)任執(zhí)委會書記，成員包括縣委常委、副縣長、組織部長、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長、縣委辦主任等；監(jiān)委會由5～7人組成，實行委員會制，縣紀(jì)委書記改稱監(jiān)委會書記。三個委員會不得相互兼任。在黨代會閉會期間，由縣委會代行其職權(quán)，縣執(zhí)委會和縣監(jiān)委會向縣委會報告工作并接受其監(jiān)督，縣監(jiān)委會對縣執(zhí)委會進行有效監(jiān)督，縣執(zhí)委也可對縣監(jiān)委會進行制衡。 〔20 〕

由此，可選取一些條件成熟的縣（市、區(qū)）通過點上試點、面上突破帶動全局突圍進行先行試點，并在實踐探索過程中按照權(quán)力監(jiān)督和制衡的原則，對縣委權(quán)力結(jié)構(gòu)即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)科學(xué)分解與平衡，形成既相互制約又相互監(jiān)督的權(quán)力架構(gòu)，防止縣委尤其是縣委書記權(quán)力過大過于集中。除此以外，還需要進一步明確縣黨代會通過合法程序有權(quán)罷免或彈劾縣委書記，如針對縣委書記存在權(quán)力濫用和腐敗跡象，縣黨代會可按照一定組織程序，就縣委書記的廉政情況進行質(zhì)詢和調(diào)查，并對證據(jù)確鑿者啟動彈劾或罷免程序，如果有一定數(shù)量黨代表聯(lián)名提議或經(jīng)半數(shù)黨代表同意彈劾，就應(yīng)當(dāng)立即啟動彈劾程序，暫?？h委書記的工作，并報上級黨委審批。

2.明確縣委書記與縣政府、縣人大的職責(zé)權(quán)限，正確處理黨政關(guān)系。按照縣委“管方向、議大事、強監(jiān)督”，縣政府“管執(zhí)行、抓落實”的原則，明確縣委書記與縣長的職責(zé)權(quán)限，形成書記定基調(diào)、定目標(biāo)，縣長定措施、抓落實的工作模式，將縣委書記對政府的行政性統(tǒng)領(lǐng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡砸龑?dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，同時把依附在縣委書記身上的事權(quán)、財權(quán)和物權(quán)適當(dāng)剝離，并交還給政府。在這方面，可參照江蘇省睢寧縣等地的做法，實行決議權(quán)與否決權(quán)分離機制。如招商引資、征地拆遷、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、工程建設(shè)等，縣委書記不擔(dān)任這些事項的負(fù)責(zé)人，也不直接參與具體方案的制定，而是由政府職能部門提出具體方案，并交縣政府常務(wù)會議審議，然后提交縣委常委會研究，由縣委全委會討論通過后，提交縣人大審議表決。通過這一系列方式，縣委書記對縣政府的領(lǐng)導(dǎo)可由臺前走向幕后、由直接轉(zhuǎn)為間接、由無限變?yōu)橛邢?，有利于防止縣委書記權(quán)力過分集中，減少權(quán)力腐敗風(fēng)險。此外，也應(yīng)理順縣委書記與縣人大之間的關(guān)系，其關(guān)鍵點在于落實縣人大作為權(quán)力機關(guān)對本縣重大事項的決定權(quán)、對縣“一府兩院”干部的任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)、對大額財政開支的審議權(quán)，為此可改革縣委書記兼任縣人大常委會主任的做法，嘗試由縣委專職副書記兼任縣人大常委會主任，以適度削減縣委書記的權(quán)力，提高人大機關(guān)對縣委書記的監(jiān)督制衡力度。

（二）適度分權(quán)，規(guī)范縣委書記權(quán)力運行機制。美國思想家格倫·廷德指出：“由于所有的權(quán)力都令人懷疑——難以證實其正當(dāng)性，并且很容易腐敗——因此將權(quán)力局限于適當(dāng)?shù)姆秶俏拿魃鐣闹行膯栴}?！?〔19 〕23-24這話可謂一語中的，道出了分權(quán)限權(quán)對于防治腐敗的重要性。在現(xiàn)行壓力型體制下，縣委書記身肩統(tǒng)領(lǐng)全縣、協(xié)調(diào)各方的重要職責(zé)，要使其能正常開展工作、充分履行職責(zé)，就必須具有相匹配的權(quán)力，但其權(quán)力又不宜過大，否則容易濫用權(quán)力滋生腐敗。為此，要減少縣委書記腐敗行為，還應(yīng)適度分解縣委書記權(quán)力，建立規(guī)范其權(quán)力運行的相關(guān)機制。

1.明確縣委議事規(guī)則和決策程序。規(guī)則和程序是確保權(quán)力正確行使的必要條件和重要保障。誠如亨利·M.羅伯特在《議事規(guī)則》中所言：“這些形式在一切事例中是否最合理并不真正重要，重要得多的是應(yīng)當(dāng)有一條通用的規(guī)則，以便有一致的開會程序，而不決定于主席的幻想，或會員們的苛責(zé)。在一個莊嚴(yán)的公共團體中保持秩序、禮儀和正規(guī)是極其重要的?！?〔21 〕12按照黨內(nèi)民主集中制的要求，健全縣委集體領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制，明確縣委內(nèi)部的議事規(guī)則和決策程序，防止縣委書記決策、用人等“一言堂”“一句話”。一是推行“逆序發(fā)言制”以及縣委書記“末位表態(tài)”制度，即：在縣委常委會討論涉及“三重一大”等事項時，按照班子排序，排名靠后的班子成員先發(fā)言或表態(tài)，實施縣委書記不先發(fā)表主導(dǎo)性和傾向性意見，待參會常委充分發(fā)表意見，集思廣益后表態(tài)發(fā)言的規(guī)則。同時為防止會上末位發(fā)言、但會前私下打招呼現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面要明確規(guī)定這一行為是屬于違規(guī)的，另一方面有必要對因會前打招呼造成決策不當(dāng)、用人失察等權(quán)力濫用現(xiàn)象的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進行追責(zé)問責(zé)。二是做實票決制。即：改革地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子中長期實行的醞釀制，在縣委決策中推行“一人一票”的投票表決規(guī)則，采取無記名投票方式，并當(dāng)場公布票決結(jié)果，改變縣委委員、縣委常委和縣委書記的表決權(quán)在事實上的不平等現(xiàn)狀，確保每位投票者所投票的分量相同。三是推行縣委書記“不直接分管”制度。即：縣委書記不直接分管人、財、物，不插手行政審批、工程建設(shè)、土地規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等微觀事務(wù)，而是將主要精力用在掌控全局和宏觀把握上，并加強對各事項執(zhí)行情況的督促檢查，從而逐步形成書記監(jiān)管、副職分管，縣委集體領(lǐng)導(dǎo)的新工作機制。

2.適度限制縣委書記在用人上的重要權(quán)力。從大量腐敗案例來看，在已落馬的縣委書記中，有相當(dāng)部分與用人腐敗密切相關(guān)。從現(xiàn)實情況看，在縣委書記掌握的所有權(quán)力中，最有含金量也是最容易腐敗的權(quán)力是用人權(quán)，其他許多權(quán)力都是在用人權(quán)基礎(chǔ)上衍生而來的。從實踐來看，縣委書記與縣長最大的區(qū)別在于：前者是全縣唯一真正擁有“烏紗帽”總批發(fā)權(quán)的人，大批落馬縣委書記正是通過手中絕對的用人權(quán)“賣官”受賄的?？陀^地講，根據(jù)“黨管干部”原則，縣委書記對縣域內(nèi)干部選任工作實施有效的領(lǐng)導(dǎo)和控制具有其合理性和積極作用，但從實際運作來看，有的縣委書記對干部選任工作掌控的具體方式和手段并不具備完全合法性和規(guī)范性。據(jù)此，可結(jié)合河北省、浙江省、安徽省等地的探索經(jīng)驗，出臺“縣委書記用人行為規(guī)范”，明確規(guī)定縣（市、區(qū)）委書記在用人上的具體權(quán)力、職責(zé)和紀(jì)律，并就縣（市、區(qū)）委書記用人權(quán)從動議、提名、考察、醞釀到討論決定、任職、交流等重要環(huán)節(jié)進行科學(xué)規(guī)范，實現(xiàn)提名權(quán)、考察權(quán)、任命權(quán)相分離。如就干部動議環(huán)節(jié)，對縣委書記動議干部的時機、每年動議干部的次數(shù)及每次動議干部的數(shù)量進行必要的限定；再如就提名環(huán)節(jié)，建議增加候選人范圍，實行“差額提名”（如規(guī)定至少要有3名候選人），并將提名權(quán)的行使范圍擴大至縣委全部常委乃至縣委全委會，縣委書記用人實行“三提三不提”制度，即：只提選拔方向，不提具體職位；只提人選標(biāo)準(zhǔn)，不提具體人選；只提選拔要求，不提選拔范圍，以此適度限制縣委書記重要權(quán)力，壓縮權(quán)力尋租的空間，防止用人上的“獨斷專行”，從而達到以權(quán)力“瘦身”為廉政“強身”的良好效果。

（三）嚴(yán)格監(jiān)權(quán)，創(chuàng)新縣委書記權(quán)力監(jiān)督制度。習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“反腐敗必須強化監(jiān)督、管住權(quán)力?！?〔22 〕79因此，要有效監(jiān)督縣委書記權(quán)力，避免權(quán)力行使中的腐敗現(xiàn)象，可從下列三個層面入手，創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督體系，織密扎緊監(jiān)督的籠子。

1.充分發(fā)揮上級監(jiān)督作用。為解決“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)”問題，一是切實履行上級黨組織的“兩個責(zé)任”。貪似火，無制則燎原；欲如水，不遏必滔天。從大量案例看，許多縣委書記在腐敗泥潭中越陷越深，與上級黨組織和紀(jì)委對他們身上出現(xiàn)的一些涉及腐敗和不正之風(fēng)的小錯提醒不夠、批評教育不力甚至睜一只眼閉一只眼不無關(guān)系。為此，根據(jù)“誰任命、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”原則，省級黨委及其紀(jì)委要加強對縣委書記經(jīng)常性的管理監(jiān)督。省級黨委要落實好主體責(zé)任，建立健全省委書記同縣委書記談心談話制度，定期開展談心談話，把對縣委書記的嚴(yán)格要求體現(xiàn)在日常監(jiān)管中，對發(fā)現(xiàn)的傾向性、苗頭性問題要通過談話、教育、警示、誡勉等方式及時批評和糾正，抓早抓小，防微杜漸；省級紀(jì)委要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，加強對縣委書記廉潔自律、民主決策、選人用人等方面的監(jiān)督力度，對存在的腐敗行為敢于瞪眼黑臉，勇于執(zhí)紀(jì)問責(zé)。二是建立健全省級巡視工作全覆蓋至縣制度。唐代御史韋思謙早有言，“不能動搖山岳，震懾州縣，為不任職”。巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的一柄“利劍”，更是懸置在權(quán)力者頭上使其不敢腐敗的一把“達摩克利斯之劍”。為此，要加大省級巡視工作力度，開展縣委書記重要決策、重要工程項目審批、重要人事安排、大額度財物開支事項及個人家庭財產(chǎn)申報、三公消費等專項巡視監(jiān)督，巡視組成員可吸收市級紀(jì)委和有過縣委書記任職經(jīng)歷的干部參與，以熟悉巡視內(nèi)容，同時增加巡視組數(shù)量和巡視頻次，實現(xiàn)對縣委書記常態(tài)化、全覆蓋巡視。在這方面，河北等地開展了一些有益探索，其做法可資借鑒。如為確保巡視監(jiān)督常態(tài)化順利實施，2014年河北將巡視組數(shù)量由原來的7個增設(shè)到11個，并實現(xiàn)了11個設(shè)區(qū)市每年都有一個巡視組常駐，在對市巡視的同時對其所轄縣（區(qū)）進行巡視、巡查或回訪，形成全方位、經(jīng)常性的監(jiān)督態(tài)勢。此外，可根據(jù)媒體揭發(fā)和信訪舉報渠道反映的問題，不定期開展“回頭看”，通過殺“回馬槍”，并探索開展“機動式”巡視，提高巡視的靈活度和監(jiān)督功效，讓心存僥幸者感到震懾常在。

2.強化同級監(jiān)督制衡作用。為解決“同級監(jiān)督太軟”，應(yīng)適度提升同級紀(jì)委的相對獨立性與權(quán)威性。一是進一步保障縣級紀(jì)委獨立行使監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮出縣紀(jì)委對同級黨委書記的監(jiān)督功能。黨的十八屆三中全會要求，“積極穩(wěn)妥實施大部門制……有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革。” 〔23 〕照此改革部署，各地可在省直管縣體制背景下探索改革縣紀(jì)委管理模式的辦法，如在人事上，縣紀(jì)委書記副書記的提名、考察由上級紀(jì)委會同組織部門確定；在事權(quán)上，實行了縣委書記腐敗案件線索處置和案件查辦由縣紀(jì)委直接報告上級紀(jì)委制度等，提升了縣級紀(jì)委的監(jiān)督地位。在黨的十八大以來改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步保障縣級紀(jì)委獨立行使監(jiān)督權(quán)，如在事權(quán)上明確賦予縣紀(jì)委對同級縣委及其常委會特別是縣委書記的監(jiān)督職權(quán)；在財政上，縣紀(jì)委日常運作經(jīng)費及工作人員福利待遇納入市紀(jì)委財政預(yù)算等。需要特別指出的是，鑒于已有三個省市開始了監(jiān)察體制改革試點，在這些省市的縣（市區(qū)）紀(jì)委監(jiān)督、反腐功能發(fā)生變化的情況下，應(yīng)按照縣紀(jì)委與縣監(jiān)察委各自的職能和職權(quán)，在縣紀(jì)委書記的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分別發(fā)揮好縣紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)和縣監(jiān)察委的反腐效能，突出縣監(jiān)察委對縣委班子成員尤其是縣委書記權(quán)力濫用、權(quán)力尋租及貪污受賄等行為的監(jiān)督處置功能。二是加大同級監(jiān)督失察追責(zé)機制。無論是縣級班子成員還是縣人大、政協(xié)等同級監(jiān)督主體都應(yīng)明確監(jiān)督責(zé)任。按照監(jiān)督不力者被問責(zé)、監(jiān)督得力者獲重用的原則，對明知縣委書記有腐敗行為而不提醒、不報告、不監(jiān)督的，要視情節(jié)輕重，追究監(jiān)督失察責(zé)任；與此同時，對那些堅持原則、積極負(fù)責(zé)，能從正常組織渠道和方式及時向上級組織反映高質(zhì)量監(jiān)督意見的同志予以表彰，同時要把獎勵機制與干部提拔任用結(jié)合起來，大膽重用敢講真話、敢于監(jiān)督的同志，以調(diào)動同級監(jiān)督的積極性。

3.重視引導(dǎo)同級黨組織外部權(quán)力監(jiān)督的鉗制作用。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》強調(diào)：“新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅持正確導(dǎo)向，加強輿論監(jiān)督，對典型案例進行剖析，發(fā)揮警示作用?！?〔24 〕在西方社會，媒體由于所持有的開放性和廣泛性，通常被說成是“第四權(quán)力”，新聞記者也被稱之為“無冕之王”，足見其在監(jiān)督權(quán)力運行、揭露腐敗等方面作用之大。英國著名學(xué)者J.S.密爾就曾說過：“輿論本身就是一種最大的積極的社會力量?！?〔25 〕14輿論監(jiān)督“不僅能送更多的靈魂升入天堂，也能把更多的靈魂拯救出地獄” 〔26 〕100。就一般意義而言，一個地方的媒體自由度越高，公民言論自由度越大，地方官員就越不可能腐敗。針對目前我國輿論監(jiān)督不足的狀況，關(guān)鍵是要賦予新聞媒體更多更大的采訪權(quán)、報道權(quán)、批評權(quán)、評論權(quán)和監(jiān)督權(quán)，允許媒體積極報道腐敗線索 〔27 〕192，對網(wǎng)絡(luò)媒體揭露、批評的有關(guān)縣委書記涉嫌腐敗問題，應(yīng)建立完備并能及時受理、回應(yīng)、研判、查處的工作機制。在這方面，可借鑒湖北、湖南、廣東和河南等多個省市開展電視問政的成功經(jīng)驗，大力推廣縣委書記電視問政等有效做法，通過搭建平臺讓公眾代表直接行使監(jiān)督權(quán)而監(jiān)督縣委書記。此外，應(yīng)進一步疏通群眾監(jiān)督渠道，省級紀(jì)檢監(jiān)察部門可通過設(shè)置舉報專線、投訴信箱及網(wǎng)站客戶端建設(shè)，建立網(wǎng)友“隨手拍”反映縣委書記腐敗問題的臺賬，實行專項登記報告、排查研判和快速核實查處；接受群眾“一鍵式”舉報，同時健全獎勵和保護舉報人權(quán)益制度，給群眾提供安全、暢通的舉報渠道，建議盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，從而為群眾監(jiān)督權(quán)提供基本的保障。

（四）陽光曬權(quán)，建立縣委書記權(quán)力透明運行機制。美國著名大法官布蘭狄西希提出的“陽光是最好的防腐劑，燈泡是最有效的警察”道出了公開透明的權(quán)力運行對杜絕腐敗的重要意義。德國學(xué)者約翰·伯爵·蘭斯多夫指出：“促進透明似乎仍然是具有潛在好處的全面性原則，在降低腐敗方面有巨大的潛力?！?〔28 〕193知名反腐學(xué)者何家弘也認(rèn)為：“陰暗是滋生腐敗的環(huán)境要素，因而用‘陽光消除權(quán)力周圍的陰暗就是預(yù)防腐敗的有效路徑?！?〔29 〕為此，只有將縣委書記權(quán)力晾曬在陽光下，才能有效降低權(quán)力腐敗的發(fā)生概率。

1.推行縣委書記權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！皺?quán)力清單制度是從源頭上防止腐敗的一項重要舉措。” 〔30 〕264權(quán)力清單制度的推行，有助于壓縮官員權(quán)力尋租空間，減少其滋生權(quán)力腐敗的機會。近年來，從邯鄲出爐“市長權(quán)力清單”，到成都市武侯區(qū)、江蘇省睢寧縣、河北省成安縣等地公布“縣委書記權(quán)力清單”，到湖北省編制《縣委權(quán)力目錄》，新疆維吾爾族自治區(qū)新源縣堅持“制度+科技”防腐理念出臺《縣委全委會、常委會及成員職權(quán)目錄》《縣委重大事項決策流程》《縣委管理干部任免票決制度》，再到山西實施“六權(quán)治本”試點制訂權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，編織“權(quán)力籠子”等，這些改革具有普適性，為推進縣委書記權(quán)力公開透明運行提供了經(jīng)驗借鑒。接下來，應(yīng)結(jié)合各地的成功經(jīng)驗，同時以《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等規(guī)章制度為依據(jù)，科學(xué)梳理縣委書記權(quán)力清單，編制權(quán)力目錄、設(shè)定權(quán)力邊界，強化縣委書記權(quán)力流程控制，規(guī)范和明確縣委書記行使職權(quán)的客觀條件、運行步驟、完成時限和監(jiān)督舉措及承擔(dān)責(zé)任，壓縮權(quán)力的自由裁量空間，以防止縣委書記用權(quán)的隨意性、隱秘性等突出問題。同時，還可針對縣委書記崗位和權(quán)力行使特征設(shè)置負(fù)面清單，對違反負(fù)面清單條目的如重大項目安排失誤、選人用人不當(dāng)?shù)葘嵭小耙黄狈駴Q”。

2.建立健全縣委黨務(wù)公開制度，提高黨內(nèi)事務(wù)的能見度。按照“公開是原則、保密是特例”的要求，推進縣級黨務(wù)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開和結(jié)果公開，編制《縣委黨務(wù)公開目錄》，以清晰的“項目清單”形式列出必須公開的黨務(wù)。除涉及黨和國家機密事項外，凡屬縣委的重大決策、重要人事安排、縣委領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行廉潔自律規(guī)定等，一律應(yīng)向全縣黨員干部公開，增強縣委主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力行為在黨內(nèi)的透明度。此外，應(yīng)健全縣委內(nèi)部情況通報、情況反映制度。如定期通過會議簡報、電視報道、報紙、黨務(wù)微博、新聞發(fā)布會等形式，就縣委特別是縣委書記的權(quán)力行使、“三公”消費等情況進行通報；探索建立普通黨員向縣委、縣紀(jì)委反映縣委主要領(lǐng)導(dǎo)廉潔自律、權(quán)力濫用的處置機制，以擴大基層黨員的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從制度上為增強縣委事務(wù)尤其是縣委書記權(quán)力行使的公開透明度提供有力保證。

3.構(gòu)建群眾參與權(quán)力運行的透明監(jiān)督機制。制定縣委、縣政府“三重一大”決策細(xì)則，把重大事項決策的原因、依據(jù)、執(zhí)行過程和結(jié)果，通過一定形式向群眾公開，接受群眾監(jiān)督。建立重大決策的社會聽證制度，對于未充分聽取群眾意見和未經(jīng)合理論證的，或者飽受社會質(zhì)疑的，要暫緩決策。在這方面，江蘇省睢寧縣首開現(xiàn)場直播縣委常委會接受群眾質(zhì)詢的國內(nèi)先河，如對涉及經(jīng)濟社會發(fā)展重大決策和部署議題的縣委常委會，通過全媒體進行現(xiàn)場直播，并設(shè)立現(xiàn)場熱線電話、開通網(wǎng)絡(luò)和短信平臺，讓黨員和群眾反映愿望，提出建議，表達心聲，其做法可資借鑒和推廣。為此，應(yīng)擴大決策范圍、探索決策透明方式，如建立健全群眾聽證制度，即縣委全會就全縣群眾關(guān)切的重大民生問題、重要人事任命等決策召開會議時，邀請有關(guān)單位負(fù)責(zé)人、部分人大代表、政協(xié)委員、群眾代表列席參加并聽取意見，通過電視、網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等多媒體全程實況播報，從而讓縣委及縣委書記權(quán)力運行的整個軌跡如金魚在透明魚缸里游動一樣一覽無余，實現(xiàn)用權(quán)行為公開透明化。

注 釋：

①本文中所談縣委書記含縣級市、自治縣、市轄區(qū)等縣（市、區(qū)）委書記。

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責(zé)任編輯 陳 鵑