何陽 孫萍 孫大雄

摘要：基于四川南充JL區(qū)兩個(gè)相鄰試點(diǎn)村落農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的案例分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民利益難以得到有效保護(hù)，尤其是政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。地方政府亂作為與不作為是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保護(hù)不力的主要原因之一，其同當(dāng)前政府績效考評(píng)缺乏合理性密切相關(guān)。要確保地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中真正代表農(nóng)民、根植農(nóng)民和服務(wù)農(nóng)民，需要構(gòu)建獨(dú)立科學(xué)、多元主體協(xié)同合作、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系多樣化、獎(jiǎng)罰行為分明、責(zé)任落實(shí)到位的地方政府績效考評(píng)體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)民利益；地方政府；績效考評(píng)

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2017）03-0001-08

土地是農(nóng)民賴以生存的、最基本和最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生活的可靠保障。為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民家庭收入，早日實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，國家制定并實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，以期利用規(guī)模效應(yīng)解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本和效益問題。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策在執(zhí)行過程中，因承包商攜款消失或者地方政府與承包商合謀致使農(nóng)民利益受損現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重威脅到社會(huì)穩(wěn)定。因而，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中如何保護(hù)農(nóng)民利益是當(dāng)前必須應(yīng)對(duì)和解決的重要問題。

一、問題的提出

2016年7月，筆者利用假期對(duì)四川南充JL區(qū)兩個(gè)相鄰試點(diǎn)村落農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)行了走訪，這里以X村和Y村替代被走訪村落撰文。兩個(gè)村落的具體情況大致如下：（1）兩個(gè)村落均隸屬同一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管轄，公共交通較為便利，到周圍鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都建設(shè)有兩車道的柏油馬路；（2）村落地形都是“兩山夾一溝”，住家戶零散地分布于山腳，村落以留守老人和小孩為主，基本上沒有年輕人身影，留守老人最大年齡者90多歲，最小年齡者近60歲；（3）從土地的使用性質(zhì)看，兩個(gè)村落的耕地面積均小于林地面積，溝底土地主要用于種植水稻、蔬菜，山間土地主要用于種植玉米、小麥；（4）兩個(gè)村落住家戶銳減現(xiàn)象突出，有在城市購房安家的，有常年外出務(wù)工的，使得至少1/3的房屋閑置沒有人居住。

X村和Y村均是被當(dāng)?shù)卣x中用以開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)村，整個(gè)項(xiàng)目由地方政府牽頭引進(jìn)承包方流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。具體言之，農(nóng)民在地方政府指導(dǎo)下將個(gè)人土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給承包方，承包方按照每畝580元/年的價(jià)格支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，流轉(zhuǎn)后的土地主要種植檸檬、西瓜等經(jīng)濟(jì)作物，一改傳統(tǒng)的水稻種植習(xí)慣。承包方種植經(jīng)濟(jì)作物需要雇傭當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，雇傭價(jià)格基本維持在30元/天的水平，通常在耕作和收獲季節(jié)較為繁忙，而作物成長期間也會(huì)有幾次短暫的像除草、套袋等雇傭需求；適用于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的土地都位于兩山所夾的溝底，山間土地沒有承包方愿意接收，因?yàn)殚_發(fā)山間土地的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過溝底，而在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包方通常會(huì)將農(nóng)民以往設(shè)立的地界全部抹平，實(shí)行統(tǒng)一的管理范式。承包方與農(nóng)民簽訂農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的期限都較長，即30年，由村委會(huì)替代全體農(nóng)民簽訂相關(guān)合同，農(nóng)民不直接與承包商接觸。此外，地方政府在土地流轉(zhuǎn)合同實(shí)施的前三年需要給承包方一筆數(shù)目不小的資金用于項(xiàng)目啟動(dòng)，是政府招商引資的優(yōu)惠政策，主要包括項(xiàng)目前期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)如修筑溝底小馬路、水渠和柵欄等，溝底小馬路基本上從各農(nóng)戶家門口經(jīng)過，是農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中提出的公共服務(wù)條件，水渠主要用于作物的取水、泄洪等，柵欄主要用于防止作物成熟時(shí)外來人員盜取。

X村開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)早于Y村約2.5年，現(xiàn)今X村的檸檬樹成林成片，豐收季節(jié)果實(shí)累累，但承包方在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)4年后便玩起“人間蒸發(fā)”，該村農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用已有1年未曾發(fā)放，而且在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后第3年，承包方也沒有組織農(nóng)民收獲果實(shí)，雇傭勞動(dòng)力縮減，大量的檸檬壞死在樹上，繼而成片地掉落腐爛，鄉(xiāng)間流傳著承包方騙取政府資金一走了之的議論，甚至還散播著基層政府與承包方共同騙取國家財(cái)政的傳言。因?yàn)樵摯遛r(nóng)民多次尋找基層政府解決流轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)正常發(fā)放問題，主張承包方履行義務(wù)，維護(hù)自身正當(dāng)利益，但總是被當(dāng)?shù)鼗鶎诱ぷ髡叻笱堋⑻氯酥?。農(nóng)民目前非常迷惘和恐懼，擔(dān)心積蓄用盡后，生活難以為繼。需要進(jìn)一步說明的是，當(dāng)?shù)鼐用褚悦罪垶橹魇?，被流轉(zhuǎn)的土地原本多為稻田，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前，農(nóng)民在飲食上的需求完全能夠自給自足，但現(xiàn)今對(duì)大米的需求要么依靠以往剩余，要么在市場上購買，待以往剩余消耗殆盡，則唯有依靠市場供給，因?yàn)榇迓湟褵o合適的土地種植水稻，山間土地大多缺乏水稻生長的必備條件——水源。

Y村的檸檬樹處于生長階段，尚未達(dá)到產(chǎn)果狀態(tài)。存在著一個(gè)持續(xù)了兩年至今仍未解決的現(xiàn)實(shí)問題，即農(nóng)民與村干部在該村流轉(zhuǎn)土地面積的統(tǒng)計(jì)數(shù)上始終存在分歧，承包方也早將土地流轉(zhuǎn)資金打到預(yù)留賬戶，而農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益卻未能到手，大家不愿意領(lǐng)取這筆資金。村干部對(duì)流轉(zhuǎn)土地面積的上報(bào)數(shù)為392畝，而農(nóng)民的統(tǒng)計(jì)數(shù)為500畝，兩者之間足足相差108畝，以每畝580元/年的流轉(zhuǎn)價(jià)格計(jì)算，這筆資金每年大約為6.264萬元，30年的合同期限總共相差187.92萬元。農(nóng)民以聯(lián)名上書舉報(bào)的方式將事件反饋給市政府后，市政府指派工作人員利用遙感技術(shù)到村內(nèi)丈量流轉(zhuǎn)土地面積的結(jié)果為522畝，比農(nóng)民自發(fā)丈量的還多出22畝，但村干部卻依然堅(jiān)守著自己上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)，不愿屈服妥協(xié)。

結(jié)合上述個(gè)案，問題接踵而至。承包商“人間蒸發(fā)”和村干部堅(jiān)持流轉(zhuǎn)土地的上報(bào)數(shù)都在不同程度上侵害了農(nóng)民利益，那么農(nóng)民利益究竟受到了哪些侵害？什么原因造成了這些侵害行為的發(fā)生？又應(yīng)采取什么措施來規(guī)避這些侵害行為？下文就此展開討論。

二、文獻(xiàn)回顧

當(dāng)前學(xué)界以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為研究對(duì)象的成果頗為豐富，主要可概括為以下幾類：其一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、退出機(jī)制，如鐘漲寶等從必要性和權(quán)利的基本規(guī)定性出發(fā)探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出機(jī)制，提出建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制須建立退出程序，而退出程序的設(shè)計(jì)要與戶籍制度、社保制度改革相結(jié)合，并堅(jiān)持因地制宜原則[1]；其二，農(nóng)村土地“三權(quán)分離”改革，即土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，如丁文基于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，探討土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離，力主兩者之間必須分離，但要注重理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合，從制度設(shè)置和立法上來保障上述兩種權(quán)利的分置[2]；其三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的可抵押性與可繼承性，如黃惠春等基于湖北和江蘇兩地的案例比較，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押性受到法律因素和經(jīng)濟(jì)因素的共同制約，有必要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較高、土地流轉(zhuǎn)市場相對(duì)完善的地區(qū)展開試點(diǎn)，同時(shí)放開部分相關(guān)法律政策[3]；其四，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷與破解之道，如楊光提出現(xiàn)行農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)制度在法律規(guī)范、所有權(quán)主體、流轉(zhuǎn)方式和登記環(huán)節(jié)上都存在不足之處，需要清理相關(guān)法律文件，明晰所有權(quán)主體，科學(xué)界定流轉(zhuǎn)方式并完善流轉(zhuǎn)登記制度[4]；其五，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民利益保護(hù)，如李民等將土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益分配失衡歸結(jié)為農(nóng)地所有權(quán)主體地位含糊，土地承包經(jīng)營權(quán)被排斥在土地決策與增值收益分配之外，要保障農(nóng)民利益，只有在土地集體所有的前提下，淡化土地所有權(quán)，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，建立多層社會(huì)保障制度[5]。

對(duì)已有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前研究成果主要集中在法學(xué)領(lǐng)域，像探討流轉(zhuǎn)制度、退出制度、權(quán)力分離、可繼承性和可抵押性等幾乎都緊緊圍繞著權(quán)利和義務(wù)這組基本法律關(guān)系。雖然有學(xué)者嘗試從不同視角審視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，比如以農(nóng)民利益保護(hù)切入，但也未能脫離土地所有權(quán)等民法上的幾個(gè)重要問題。殊不知，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民利益能否得以有效保護(hù)是多種因素綜合作用的結(jié)果，除所有權(quán)、市場之外，地方政府在整個(gè)過程中也發(fā)揮著重要作用，甚至可以說地方政府是農(nóng)民利益能否得以有效保護(hù)的重要因素，而地方政府的作為反過來又影響著它的公信力。因此，如何應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，這對(duì)地方政府既是一種機(jī)遇，也是一種挑戰(zhàn)，但現(xiàn)有研究卻較少涉及。本文從地方政府視角審視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保護(hù)問題，構(gòu)建地方政府績效考評(píng)體系，指導(dǎo)和規(guī)范地方政府行為，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民利益的有效保護(hù)。

三、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益的現(xiàn)實(shí)考量

2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，其中規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的三條紅線分別是“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”，這說明農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益問題已經(jīng)引起國家高度重視，也從側(cè)面折射出實(shí)踐活動(dòng)中存在大量的類似侵權(quán)現(xiàn)象，與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的初衷相悖。而農(nóng)民利益一般包括政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、文化利益和社會(huì)利益，經(jīng)濟(jì)利益是農(nóng)民利益的核心，是農(nóng)民其他利益的基礎(chǔ)和前提，政治利益是經(jīng)濟(jì)利益的集中體現(xiàn)，影響和制約著經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)[6]，這些利益緊密聯(lián)系、不可分割，倘若只重部分，忽略整體，都難以真正地解決農(nóng)民利益問題。

農(nóng)民利益雖然可劃分為政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和文化利益，但回歸到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，政治利益和經(jīng)濟(jì)利益明顯更為突出，而社會(huì)利益和文化利益相對(duì)涉足較少，尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后仍然種植農(nóng)作物，對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞不具太大威脅和對(duì)科學(xué)技術(shù)依賴不強(qiáng)的項(xiàng)目，X村和Y村都屬于這類情形。因此，下文主要從政治和經(jīng)濟(jì)這兩個(gè)維度審視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的實(shí)效化。

（一）農(nóng)民政治利益的考量

政治利益是政治主體參與政治生活得到的利益，包括依法取得的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)利以及其他各項(xiàng)人權(quán)，作為農(nóng)民利益的一個(gè)部分，時(shí)常與經(jīng)濟(jì)利益并列但高于經(jīng)濟(jì)利益而被提及[7]。案例中X村和Y村在農(nóng)民政治利益層面都有所牽涉，但X村的問題主要出現(xiàn)在民主監(jiān)督上，而Y村在民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督方面都不太盡如人意。鑒于Y村的情況更為復(fù)雜，并包括了X村遭遇的相關(guān)情形，由此選擇Y村展開論述。

Y村農(nóng)民同意開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，但整個(gè)行動(dòng)完全由村委會(huì)和承包商兩者單獨(dú)商洽，而村委會(huì)并未獲得農(nóng)民們?cè)跁婊蛘呖陬^上的委托授權(quán)，這明顯是對(duì)既有制度的一種背離，不符合程序正義原則。更甚者，在對(duì)該村土地流轉(zhuǎn)面積統(tǒng)計(jì)存在爭議的情形下，村委會(huì)則單方面與承包商以392畝這個(gè)數(shù)字簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，使得盡管土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用已經(jīng)到賬兩年時(shí)間，村委會(huì)多次組織發(fā)放流轉(zhuǎn)資金事宜，農(nóng)民們也遲遲不肯接受。就這個(gè)因統(tǒng)計(jì)數(shù)存在差異而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用縮減的現(xiàn)實(shí)問題，該村農(nóng)民以全體聯(lián)名上書方式依次向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、區(qū)政府和市政府反映，但問題始終未能得到及時(shí)有效的解決。而統(tǒng)計(jì)數(shù)存在差異的原因主要是農(nóng)民開發(fā)的“自留地”是否應(yīng)納入流轉(zhuǎn)土地面積范圍，以及村委會(huì)可能存在少報(bào)流轉(zhuǎn)土地面積的嫌疑等?！白粤舻亍钡慕ⅰ⑷∠?、恢復(fù)均由國家政策調(diào)控，未納入國家法律范疇，但現(xiàn)今國家政策沒有對(duì)其產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，使得自留地的產(chǎn)權(quán)始終存在爭議[8]。

農(nóng)民聯(lián)名上書舉報(bào)的整個(gè)流程和反饋情形如下：首先，農(nóng)民向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府反應(yīng)情況，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作人員起初并未理會(huì)，直到承包商著手項(xiàng)目建設(shè)，農(nóng)民不服阻擾承包商開展工作，事態(tài)進(jìn)而擴(kuò)大，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作人員才出面協(xié)調(diào)，要求農(nóng)民選舉幾名代表到政府辦公室協(xié)商解決，協(xié)商前后共組織3次，但均以失敗告終；然后，農(nóng)民向區(qū)政府及其信訪部門和區(qū)紀(jì)委等機(jī)構(gòu)反應(yīng)情況，內(nèi)容包括質(zhì)疑村委會(huì)上報(bào)的流轉(zhuǎn)土地面積統(tǒng)計(jì)數(shù)以及基層政府的行為和態(tài)度兩個(gè)方面，但這些區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)在接到聯(lián)名舉報(bào)信后，迅速地將舉報(bào)信件轉(zhuǎn)交到基層政府，要求基層政府妥善處理舉報(bào)內(nèi)容，當(dāng)舉報(bào)信到達(dá)基層政府處，結(jié)果可想而知，基層政府往往走走形式，并未按照上級(jí)要求解決問題，但也沒受到來自上級(jí)政府追責(zé)；最后，農(nóng)民向市政府及其信訪部門和市紀(jì)委等機(jī)構(gòu)反應(yīng)情況，內(nèi)容增加了對(duì)區(qū)政府行為和態(tài)度的質(zhì)疑，市政府除了組織工作人員到村落利用遙感技術(shù)丈量了流轉(zhuǎn)土地面積外，其他處理形式與區(qū)政府都基本一致，將聯(lián)名舉報(bào)信轉(zhuǎn)交給了區(qū)政府。

市政府和區(qū)政府偏好采用將處理責(zé)任層層轉(zhuǎn)達(dá)給下級(jí)政府的做法，從職權(quán)設(shè)置方面看具有一定的合理性，但完全沒有必要將聯(lián)名舉報(bào)信一并向下轉(zhuǎn)達(dá)，并且農(nóng)民向區(qū)級(jí)和市級(jí)政府部門及其紀(jì)委反映情況后，倘基層政府接到處理任務(wù)，未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，應(yīng)當(dāng)給予基層政府相應(yīng)的懲罰，并非放任不管。此外，基層政府工作人員在處理爭議時(shí)，向村干部透露出聯(lián)名舉報(bào)信內(nèi)容，使得村干部在村落內(nèi)以毆打等形式威脅投遞聯(lián)名舉報(bào)信的群眾，嚴(yán)重地影響了政府形象，造成政府失信于民。這些現(xiàn)象揭示出倘若政府不作為或者亂作為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民政治利益會(huì)受到侵害，使得民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都流于形式。

（二）農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的考量

經(jīng)濟(jì)利益是對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其成果——產(chǎn)品的占有、享有和消費(fèi)，或者是對(duì)一定收入（最普遍的形式是工資、利潤、利息等）的需要的滿足，是反映社會(huì)利益的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的形式[9]。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)民生活質(zhì)量和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，是農(nóng)民最為關(guān)注的領(lǐng)域，將流轉(zhuǎn)前后農(nóng)民每年資本結(jié)余之比較作為衡量農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)是否給力的指標(biāo)科學(xué)合理?；诖耍囁闼拇铣銳L區(qū)兩個(gè)相鄰試點(diǎn)村落農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益造成影響的綜合狀況。

首先，試算農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地上的資本結(jié)余。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前，流轉(zhuǎn)土地上大多種植著水稻，每家稻田面積約是3.2畝，依照每畝稻田產(chǎn)出350千克稻谷的年平均數(shù)，每家在流轉(zhuǎn)土地上每年可收獲1 120千克稻谷，而每千克稻谷可產(chǎn)出0.65千克大米，推斷每年大米產(chǎn)量總計(jì)為728千克，但每年種植水稻除勞動(dòng)力投入外，還需要購買種子、肥料和租賃收割機(jī)等，通常情況下，種子費(fèi)用為65元，肥料費(fèi)用為130元，租賃收割機(jī)費(fèi)用為150元。當(dāng)然這些大米并非全部用以市場交換，農(nóng)民自身也需要消費(fèi)部分，按照每人每天平均消費(fèi)0.4千克大米計(jì)算，農(nóng)民在1年周期內(nèi)大約要消費(fèi)146千克大米，而每家暫定為2人，如此每家每年大約會(huì)消費(fèi)292千克大米，除去農(nóng)民家庭自身消費(fèi)，每年還可剩余436千克大米能在市場上自由買賣，當(dāng)?shù)卮竺椎氖袌鰞r(jià)格約為5.5元/千克，因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前，除種植水稻的成本投入外（勞動(dòng)力除外），每家每年大約可在流轉(zhuǎn)土地上獲得2 053元的資本結(jié)余。

然后，試算農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地上的資本結(jié)余。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地上的收入主要是土地流轉(zhuǎn)費(fèi)和承包商雇傭勞動(dòng)費(fèi)。每家流轉(zhuǎn)土地的面積大約是3.2畝，而每畝按照580元/年的標(biāo)準(zhǔn)支付，由此每家每年可獲得的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)為1 856元。此外，承包商雇傭農(nóng)村勞動(dòng)力的日常費(fèi)用是30元/天，每年承包商雇傭農(nóng)村勞動(dòng)力大概40天，而這種雇傭在土地流轉(zhuǎn)前期相對(duì)較多，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)前期涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及育苗等階段性工作，待農(nóng)作物生長成型后，只會(huì)有除草、包果和采摘等工作，后期基本上趨于穩(wěn)定。倘若每家按照雇傭2位勞動(dòng)力統(tǒng)計(jì)，每家每年可獲得2 400元收入，兩種收入每年總計(jì)是4 256元。但因農(nóng)民在購買大米上每年需要額外支出1 606元，因而，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后，每家每年可在流轉(zhuǎn)土地上獲得2 650元的資本結(jié)余。

進(jìn)行比較后分析可知，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)每年可為每戶至少增加597元收入，因?yàn)榉N植、護(hù)理和收割水稻的勞動(dòng)力投入未包括在內(nèi)，而平攤到人頭來看，大約每人每年至少增加298.5元收入，這種增幅其實(shí)是有限的。倘若出現(xiàn)承包商拖欠農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)或者不雇傭和少雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力現(xiàn)象，農(nóng)民在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟(jì)利益則難以保障，甚至達(dá)不到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前的收入水平，并且還將收入主動(dòng)權(quán)移交給了承包商，由承包商安排處理。案例中的X村和Y村，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益無疑受到重創(chuàng)，未能有效地發(fā)揮農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的功效。

四、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益保護(hù)不力的原因分析

造成地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中亂作為和不作為的因素復(fù)雜多樣，但主要是當(dāng)前政府績效考評(píng)缺乏合理性。

（一）地方政府績效考評(píng)缺乏針對(duì)性

當(dāng)前國家并未針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制定專門的地方政府績效考評(píng)體系。對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作落實(shí)的好壞，直接放在政府日常工作內(nèi)評(píng)議。而地方政府的日常工作眾多，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作僅是日常工作的小部分，反應(yīng)在考評(píng)環(huán)節(jié)的比重不大，難以引起地方政府的足夠重視，這便削弱了地方政府與流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民間的利益關(guān)系，造成地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中缺乏保護(hù)農(nóng)民利益的動(dòng)力。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是黨中央和國務(wù)院為增加農(nóng)民收入和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在全國范圍內(nèi)實(shí)施的重要政策，地方政府迫于上級(jí)政府壓力，不得不在某些村落試點(diǎn)，即為了完成任務(wù)而做任務(wù)，改革推力方向更多是自上而下的，未能實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上兩種路徑的有機(jī)結(jié)合；此外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策尚處于起步和探索階段，地方政府在流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中有機(jī)會(huì)找政策的漏洞而獲得利益，因?yàn)檎沧裱敖?jīng)濟(jì)人”假定，即人是自利的、理性的效用最大化者[10]。最終導(dǎo)致盡管地方政府推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)開展得如火如荼，但農(nóng)民利益尚未得到有效保護(hù)現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

（二）地方政府績效考評(píng)的主體單一

地方政府績效考評(píng)的主體單一?；蚴莾?nèi)部考評(píng)，由地方政府自己控制，地方政府既扮演競技選手角色，又扮演裁判者角色；或是上級(jí)政府考評(píng)，對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的政府行為表現(xiàn)進(jìn)行檢查。這兩種方式的考評(píng)主體都是政府，難以保證考評(píng)的客觀性、真實(shí)性和公正性，使得考評(píng)效果大打折扣，尤其是內(nèi)部考評(píng)往往流于形式，因?yàn)榈胤秸豢赡芘卸ㄗ陨碓谀硶r(shí)期內(nèi)的工作存在嚴(yán)重瑕疵，備案上報(bào)接受上級(jí)政府責(zé)罰。在極端情形下，地方政府還可以趨利避害，調(diào)整績效考核指標(biāo)展現(xiàn)優(yōu)勢(shì)之處，規(guī)避不良現(xiàn)象，更甚者直接更改績效考核結(jié)果，畢竟整個(gè)考核流程中沒有服務(wù)對(duì)象和獨(dú)立的第三方參與，缺乏監(jiān)督和制約?；貧w到考評(píng)績效，考評(píng)主體依然是基層政府和上級(jí)政府，它們偏向于關(guān)注農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的投入和規(guī)模，如在基層工作報(bào)告中常見“政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中投入多少，流轉(zhuǎn)土地面積多少，多少人口受益”的表述，而根本不談農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)效，農(nóng)民利益保護(hù)顯然被掩藏，這也是考評(píng)主體單一帶來的弊端。

（三）地方政府績效考評(píng)的指標(biāo)簡單

地方政府績效考評(píng)是一項(xiàng)復(fù)雜工程，考評(píng)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)直接關(guān)系著考評(píng)結(jié)果的科學(xué)性，而考核地方政府流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的指標(biāo)過于簡單，未能對(duì)政府行為形成規(guī)范。當(dāng)前地方政府考評(píng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指標(biāo)主要為是否完成上級(jí)政府安排的土地流轉(zhuǎn)數(shù)，其他方面關(guān)注較少。這是由我國行政體制決定的，在績效合法性觀念引導(dǎo)下，地方政府率先將上級(jí)政府的命令放在第一位，傾向?qū)ι霞?jí)負(fù)責(zé)，而非對(duì)服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)，有悖于新公共服務(wù)理念，造成地方政府忽略保護(hù)農(nóng)民利益，存在本末倒置之嫌。其實(shí)，是否完成上級(jí)政府安排的土地流轉(zhuǎn)數(shù)僅是考評(píng)地方政府落實(shí)政策與否的小環(huán)節(jié)，應(yīng)更關(guān)注政策執(zhí)行實(shí)效，由注重?cái)?shù)量向注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。而對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的考評(píng)，最為重要的莫過于審視政策初衷是否實(shí)現(xiàn)，是否以最小的成本投入獲得最大價(jià)值，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中是否在最小投入的前提下去實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化，考評(píng)指標(biāo)要緊緊圍繞這些方面設(shè)計(jì)，而非簡單地以是否完成上級(jí)政府交代的任務(wù)為準(zhǔn)據(jù)，使得農(nóng)民利益未能進(jìn)入地方政府視野。

（四）地方政府績效考評(píng)的獎(jiǎng)罰不力

提供充分激勵(lì)是公共部門良性運(yùn)作的重要保證[11]，而獎(jiǎng)罰可從兩個(gè)方向上對(duì)地方政府的行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，是公共部門人力資源激勵(lì)制度的有效手段。但地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)考評(píng)中的獎(jiǎng)罰不到位，當(dāng)前對(duì)于績效考核結(jié)果尚未形成強(qiáng)有力的、系統(tǒng)的獎(jiǎng)罰體系，更不用說將農(nóng)民利益與地方政府獎(jiǎng)罰進(jìn)行有效結(jié)合，致使地方政府缺乏保護(hù)農(nóng)民利益的積極性。除非兩種極端情形，一方面是地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中確實(shí)做得風(fēng)生水起，形成了地區(qū)模式，上級(jí)政府才會(huì)給予表彰并進(jìn)行局部推廣，介紹土地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗(yàn)；另一方面是地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在嚴(yán)重失誤，致使群體性事件、暴力沖突等連續(xù)爆發(fā)，影響地區(qū)穩(wěn)定，追責(zé)在所難免?，F(xiàn)實(shí)情況是，這兩種極端情形的發(fā)生概率很低，大多數(shù)地方政府的表現(xiàn)都位于兩者之間，均缺乏相關(guān)的獎(jiǎng)罰制度來調(diào)節(jié)這類地方政府行為。

（五）地方政府績效考評(píng)的責(zé)任模糊

作為公共權(quán)力的載體，公共部門亦必須承擔(dān)與公共權(quán)力相應(yīng)的公共責(zé)任，以保證公共權(quán)力的公共性[12]，地方政府作為公共部門的重要組成部分，自然不能例外。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，地方政府績效考評(píng)的責(zé)任模糊，未能落實(shí)到位，突出表現(xiàn)在責(zé)任認(rèn)定不清和歸責(zé)主體不明兩個(gè)方面，使得地方政府在土地流轉(zhuǎn)的整個(gè)過程中即便對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)不力，也難以對(duì)其進(jìn)行追責(zé)，尤其在那些侵害農(nóng)民利益具有隱蔽性或者侵害程度弱的情形中。責(zé)任認(rèn)定不清緣于當(dāng)前沒有事先針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)劃系統(tǒng)的考評(píng)體系實(shí)現(xiàn)責(zé)任對(duì)接，而事后想要對(duì)地方政府進(jìn)行追責(zé)則缺乏依據(jù)，倘上級(jí)政府一意孤行，整個(gè)行為的合理性便備受質(zhì)疑。歸責(zé)主體不明緣于地方政府并未針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)安排相關(guān)責(zé)任人，即便明確指出相關(guān)責(zé)任人，但在現(xiàn)行體制下，責(zé)任和權(quán)力未必能完全對(duì)等，倘若相關(guān)事宜基本由責(zé)任人的直接領(lǐng)導(dǎo)單方面或者領(lǐng)導(dǎo)大會(huì)商量決策，而將考評(píng)責(zé)任歸結(jié)給相關(guān)責(zé)任人也不合乎常理。

五、構(gòu)建地方政府績效考評(píng)體系保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益

要確保地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中真正代表農(nóng)民、根植農(nóng)民和服務(wù)農(nóng)民，有必要構(gòu)建獨(dú)立科學(xué)、多元主體協(xié)同合作、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系多樣化、獎(jiǎng)罰行為分明、責(zé)任落實(shí)到位的地方政府績效考評(píng)體系。

（一）構(gòu)建獨(dú)立科學(xué)的考評(píng)體系

國家可制定公共政策要求各級(jí)地方政府成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)事項(xiàng)，而考評(píng)客體則是領(lǐng)導(dǎo)小組，與地方政府其他職能部門間不再存有任何關(guān)系，主要內(nèi)容是審視領(lǐng)導(dǎo)小組在流轉(zhuǎn)政策上的績效，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)異的，可在此系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)職位升遷；反之，對(duì)于表現(xiàn)不佳的，也要進(jìn)行處罰，形成可上可下的競爭格局。科學(xué)的考評(píng)體系是確?？荚u(píng)結(jié)果有理有據(jù)的重要保障，可在很大程度上增添再次利用績效考評(píng)結(jié)果開展其他活動(dòng)的說服力，而設(shè)計(jì)科學(xué)的考評(píng)體系要改變當(dāng)前地方政府在考評(píng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中缺乏針對(duì)性、主體單一、指標(biāo)簡單、獎(jiǎng)罰不力和責(zé)任模糊的尷尬際遇，以多元主體協(xié)同合作確保考評(píng)的客觀性，以評(píng)價(jià)指標(biāo)多樣化增加績效考評(píng)的全面性，以獎(jiǎng)罰行為分明調(diào)動(dòng)績效考評(píng)的積極性，以責(zé)任落實(shí)到位強(qiáng)化績效考評(píng)的責(zé)任感。

（二）以多元主體協(xié)同合作確?？荚u(píng)的客觀性

關(guān)于考評(píng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)績效的主體，除地方政府外，還應(yīng)吸納土地被流轉(zhuǎn)對(duì)象代表、上級(jí)政府和具有專業(yè)性技能的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。土地被流轉(zhuǎn)對(duì)象作為流轉(zhuǎn)的主體，對(duì)于政策實(shí)效性以及地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的所作所為存有切身感受，在地方政府績效考評(píng)中理應(yīng)具有話語權(quán)，采用推舉土地被流轉(zhuǎn)對(duì)象代表的方式，土地被流轉(zhuǎn)對(duì)象代表不一定是村干部，應(yīng)由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生；上級(jí)政府作為地方政府的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)參與地方政府績效考評(píng)，既能直接了解地方政府的行為表現(xiàn)，又能在一定程度上對(duì)其監(jiān)督和規(guī)范，確保整個(gè)績效考評(píng)公正有序推進(jìn)；第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與地方政府間沒有直接利益關(guān)系，更能客觀地、專業(yè)地審視地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的作為，對(duì)整個(gè)地方政府績效考評(píng)結(jié)果提供參考。整個(gè)考評(píng)主體的人員構(gòu)成以土地被流轉(zhuǎn)對(duì)象代表、上級(jí)政府和具有專業(yè)性技能的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)為主，地方政府中要求“一把手”參與即可，土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組組長負(fù)責(zé)工作匯報(bào)，而各參與主體處于平等地位，發(fā)表意見的權(quán)重均等分配，以協(xié)同合作方式共同完成地方政府績效考評(píng)，以此確保地方政府績效考評(píng)的客觀性。

（三）以評(píng)價(jià)指標(biāo)多樣化增加考評(píng)的全面性

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)秉承注重?cái)?shù)量向注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變的原則，改變當(dāng)前只重對(duì)土地流轉(zhuǎn)數(shù)、土地流轉(zhuǎn)人口數(shù)等進(jìn)行考核的局面。理性的做法應(yīng)至少包含以下績效考評(píng)指標(biāo)：其一，地方政府開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模，這里面包括既有的土地流轉(zhuǎn)數(shù)和土地流轉(zhuǎn)人口數(shù)，界定為規(guī)模指標(biāo)。其二，地方政府開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)效，農(nóng)莊和農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中究竟獲得了多大利益，村莊利益的考核依托于公共服務(wù)指標(biāo)和自然環(huán)境指標(biāo)，農(nóng)民利益的考核依托于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)主要以被流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民家庭收入的增減來判別。公共服務(wù)指標(biāo)的衡量：倘某個(gè)地方政府在投入相當(dāng)?shù)那闆r下對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量提升多，那么其在此項(xiàng)的評(píng)分則高，而地方政府幫助農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地定價(jià)上獲得了更高價(jià)格，那么在農(nóng)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)分上也應(yīng)較高；土地流轉(zhuǎn)不能對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成損害，以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長的模式是不可取的，倘出現(xiàn)破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的情形，無論其他方面做得再好，都不合格。其三，地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的表現(xiàn)，如地方政府在接到土地被流轉(zhuǎn)對(duì)象求助后是否能及時(shí)做出精準(zhǔn)的回應(yīng)等，此項(xiàng)可列入政治指標(biāo)。

（四）以獎(jiǎng)罰分明調(diào)動(dòng)考評(píng)的積極性

鑒于當(dāng)前針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施小范圍獎(jiǎng)罰但效果不理想的現(xiàn)狀，主張構(gòu)建全覆蓋的獎(jiǎng)罰體系，即對(duì)所有參與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)績效考評(píng)的地方政府均實(shí)施一定的獎(jiǎng)罰，將整個(gè)系統(tǒng)的行動(dòng)者都納入到獎(jiǎng)罰體系內(nèi)，從而充分調(diào)動(dòng)各地方政府積極落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，保護(hù)農(nóng)民利益。構(gòu)建全覆蓋獎(jiǎng)罰體系的難點(diǎn)是如何給予績效相差不大的地方政府獎(jiǎng)懲，可通過分類實(shí)施獎(jiǎng)懲方式來破解，即規(guī)定參與績效考評(píng)的地方政府中，考評(píng)結(jié)果位列前5%以內(nèi)的為優(yōu)秀，考評(píng)結(jié)果位列5%～30%之間的為良好，考評(píng)結(jié)果位列31%～80%之間的為合格，而考評(píng)結(jié)果位列最后20%的地方政府評(píng)定為不合格，繼而針對(duì)每個(gè)評(píng)定等級(jí)設(shè)立獎(jiǎng)懲方式，良好及其以上均有獎(jiǎng)勵(lì)，而合格和不合格均要有處罰，優(yōu)秀和不合格等級(jí)的獎(jiǎng)罰力度一定要高于其他等級(jí)，績效考評(píng)結(jié)果排名第一位和最末位的地方政府之獎(jiǎng)罰也應(yīng)單獨(dú)設(shè)置。

（五）以責(zé)任落實(shí)到位強(qiáng)化地方政府績效考評(píng)的責(zé)任感

要解決責(zé)任認(rèn)定不清和歸責(zé)主體不明兩大現(xiàn)實(shí)問題。關(guān)于責(zé)任認(rèn)定不清，要率先厘清地方政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中會(huì)牽涉到哪些責(zé)任，通?？蓜澐譃檎呜?zé)任、法律責(zé)任和職責(zé)責(zé)任。關(guān)于政治責(zé)任和法律責(zé)任的認(rèn)定較為簡單，參照有關(guān)法律法規(guī)和黨內(nèi)問責(zé)條例等有關(guān)規(guī)定判斷即可。而職責(zé)責(zé)任的認(rèn)定相對(duì)困難，要判斷政府作為是否存有依據(jù)，怎樣作為才算合理，如政府指導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地定價(jià)過低侵害到農(nóng)民利益，地方政府則未履行好職責(zé)責(zé)任，相關(guān)處罰交由地方政府；關(guān)于歸責(zé)主體不明，前文提及的要求各級(jí)地方政府成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)分任各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)小組組長，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)事項(xiàng)不失為一種有效路徑，績效考評(píng)結(jié)果的追責(zé)則直接落到領(lǐng)導(dǎo)小組組長身上，處理牽涉農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的所有事項(xiàng)的權(quán)力也應(yīng)賦予給領(lǐng)導(dǎo)小組組長，一般地方政府的“一把手”只有建議權(quán)，而沒有決定權(quán)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)大會(huì)也不例外。

六、結(jié)語

切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的終極目標(biāo)，倘農(nóng)民在此政策中無法獲得任何利益，則背離了黨和國家制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的初衷。而農(nóng)民能否在此政策中獲得利益基本上由地方政府把控，畢竟農(nóng)民受知識(shí)結(jié)構(gòu)、見聞等局限，很難獨(dú)立準(zhǔn)確地判斷農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能否獲利，而且承包商往往是市場主體，追求個(gè)人利益最大化，可能會(huì)想方設(shè)法限制農(nóng)民利益，這也需要政府站在農(nóng)民立場上與之進(jìn)行斡旋。地方政府雖存在經(jīng)濟(jì)人的特性，但要避免其與承包商同流合污，因此迫切需要制定一套科學(xué)系統(tǒng)的制度規(guī)范地方政府行為。正因?yàn)槿绱?，本文基于績效考評(píng)的視角，提出針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，構(gòu)建一套獨(dú)立科學(xué)、多元主體協(xié)同合作、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系多樣化、獎(jiǎng)罰行為分明、責(zé)任落實(shí)到位的地方政府績效考評(píng)體系來保護(hù)農(nóng)民利益。將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為一個(gè)獨(dú)立的考評(píng)活動(dòng)進(jìn)行立項(xiàng)是希望地方政府對(duì)此充分重視。要求多元主體協(xié)同合作、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系多樣化、獎(jiǎng)罰行為分明和責(zé)任落實(shí)到位是希望地方政府能將績效考核落到實(shí)處，規(guī)避官僚主義和形式主義。期望在各方力量的共同努力下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策能真正地維護(hù)農(nóng)民利益和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得農(nóng)村面貌煥然一新。

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