方志權(quán)
上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗分解
方志權(quán)
上海市上世紀(jì)90年代起就開始探索推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。2016年,在基本完成村級集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上,將改革工作重點轉(zhuǎn)向推進(jìn)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。截至2016年底,上海已實行集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的村1621個,占總村數(shù)的96.7%;25個鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革,占總鎮(zhèn)數(shù)的20.5%。2015年度分紅總額超過12億元,近100萬人不同程度分享了農(nóng)村改革的紅利。列入全國農(nóng)村改革試驗區(qū)的閔行區(qū),農(nóng)民包括股份收入在內(nèi)的財產(chǎn)性收入占到農(nóng)村居民家庭人均可支配收入的18.1%,成為上海郊區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距最小的地區(qū)。
上海先后探索了有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社和經(jīng)濟(jì)合作社三種改革形式。城市化地區(qū),可采取股權(quán)形式量化集體資產(chǎn),登記方式上采取到工商登記的有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社兩種形式;其他地區(qū),則采取份額形式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益,登記方式上采取由農(nóng)業(yè)部門登記統(tǒng)一社會信用代碼證的經(jīng)濟(jì)合作社形式。上海明確撤制村的改制,原則上不再設(shè)立集體股。未撤制的村及鎮(zhèn)的改制,可設(shè)立一定比例的集體股,一般掌握在20%左右,主要用于本區(qū)域公共福利和公益事業(yè)等開支。同時,明確不得設(shè)立干部股。上海始終堅持新型集體經(jīng)濟(jì)組織要以農(nóng)齡為主要依據(jù)確定成員所占集體資產(chǎn)的份額,并以此作為收益分配的主要依據(jù),但不是唯一依據(jù),基層可綜合考慮其他因素,確定股權(quán)的具體設(shè)置方法,實現(xiàn)人戶結(jié)合,以戶為單位發(fā)放社員證,并相應(yīng)明確戶內(nèi)每個成員的份額(股權(quán))。設(shè)置的股權(quán)管理方面,城市化地區(qū),通過股權(quán)設(shè)置的,采取靜態(tài)的管理辦法,確保固化穩(wěn)定;其他地區(qū),通過份額設(shè)置的,則采取動態(tài)的管理辦法,一定年度適當(dāng)微調(diào)。
創(chuàng)設(shè)經(jīng)濟(jì)主體。針對公司制和社區(qū)股份合作制改革成本高、負(fù)擔(dān)重等問題,上海創(chuàng)設(shè)了經(jīng)濟(jì)合作社這一經(jīng)濟(jì)主體。改革后設(shè)立的經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)到農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行登記,領(lǐng)取統(tǒng)一社會信用代碼,到金融機(jī)構(gòu)開設(shè)賬戶,建立會計制度,實行收益分配制度。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作社可持續(xù)發(fā)展,上海市出臺政策性文件,有效解決了經(jīng)濟(jì)合作社對外投資問題,以及對外投資形成的股權(quán)或出資在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部變動的問題。經(jīng)濟(jì)合作社這一主體已成為上海農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的主要形式。
健全治理機(jī)制。通過改革,理順新型集體經(jīng)濟(jì)組織和村黨組織、村委會之間的關(guān)系,形成了在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,村民委員會自治管理、村經(jīng)濟(jì)合作社自主經(jīng)營、村務(wù)監(jiān)督管理委員會監(jiān)督的新格局。明確村經(jīng)濟(jì)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的理事長應(yīng)在具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人選中選舉產(chǎn)生。村黨支部書記為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,建議其兼任社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社理事長,但一般不宜同時再兼任村委會主任。為促進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)組織健康有序運(yùn)行,完善村級治理體系,2016年上海已全面推進(jìn)村民委員會與村級集體經(jīng)濟(jì)組織分賬管理,實現(xiàn)村經(jīng)分離。村委會基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)已由各級財政予以保障。
注重持續(xù)發(fā)展??偨Y(jié)推廣松江區(qū)新橋鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織通過與漕河涇開發(fā)區(qū)組建公司法人、共同開發(fā)園區(qū)的成功經(jīng)驗,實現(xiàn)工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體、集約發(fā)展、合作共贏,促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展,充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性??偨Y(jié)奉賢區(qū)“百村公司”等經(jīng)驗,搭建集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺,推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)相對薄弱地區(qū)以經(jīng)濟(jì)合作社為主要形式,開展集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。探索結(jié)合農(nóng)村綜合幫扶工作促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,全面建立以份額為依據(jù)的分配機(jī)制,將改革紅利惠及集體經(jīng)濟(jì)組織成員,充分調(diào)動集體經(jīng)濟(jì)組織成員的積極性。
閔行區(qū)發(fā)揮了全國農(nóng)村改革試驗區(qū)先行示范作用,對完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等六項權(quán)能提出了具體辦法,引導(dǎo)股權(quán)管理向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。在具體推進(jìn)過程中,注重整體設(shè)計、分類推進(jìn)。
全面開展集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)試點。在推進(jìn)改革進(jìn)程中,如何更好地全面落實農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán),閔行區(qū)規(guī)定成員原則上僅在戶籍所在村集體經(jīng)濟(jì)組織享有股權(quán),已完成改革的,要求建立健全股權(quán)證書登記管理制度,一般以戶為單位發(fā)放股權(quán)證書。股權(quán)證書應(yīng)詳細(xì)記載成員信息、股權(quán)初始登記、變更及收益分配等情況,為未來實行股權(quán)繼承創(chuàng)造條件。同時要求處理好集體股權(quán)收益分配與積累的關(guān)系,設(shè)置分配水平上限,確定合理分配比例,制定分配方案,收益多時應(yīng)適當(dāng)控制分配額度,結(jié)轉(zhuǎn)下年使用,實行“以豐補(bǔ)歉”。收益分配方案需報上一級集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會審核后,經(jīng)民主審議通過,方可實施。
有條件開展集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點。閔行區(qū)明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)退出限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行,只有因大病、火災(zāi)、車禍或其他不可預(yù)見災(zāi)難等特殊情況,經(jīng)街鎮(zhèn)集資委批準(zhǔn),村集體經(jīng)濟(jì)組織才可啟動實施股權(quán)有償退出。退出價格按上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)計退。為避免矛盾,閔行區(qū)規(guī)定因特殊情況退出股權(quán)的成員可享有回購權(quán),回購價格按上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)回購。鑒于知青只有勞動貢獻(xiàn)而無土地貢獻(xiàn),明確規(guī)定知青份額應(yīng)退出。針對有些地方存在的崗位股,為體現(xiàn)公平性,閔行區(qū)倡導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部在利益面前退一步,要求將已設(shè)的崗位股逐步清退。對股權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人總持股額度,閔行區(qū)也作出規(guī)定,不得超過受讓時本集體經(jīng)濟(jì)組織成員平均持股額的5倍,防止“一股獨(dú)大”。對于如何保障新增人員的利益,閔行區(qū)規(guī)定,法定繼承人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的,按照法定順序繼承股權(quán);法定繼承人為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的,可有兩種方法選擇:一是被繼承人可以繼承,但繼承的權(quán)屬受限。二是所持股權(quán)原則上由本集體經(jīng)濟(jì)組織回購或轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員。無繼承人的,被繼承人所持股權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。閔行區(qū)的這一規(guī)定,既合情又合理,破解了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份單純以《繼承法》為依據(jù)的難題。
慎重開展集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)試點。農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)屬于用益物權(quán),如何更好地賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份以金融產(chǎn)品特性,實行抵押和擔(dān)保,閔行區(qū)明確股權(quán)抵押價值測算應(yīng)以股權(quán)預(yù)期收益為依據(jù),農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保采用授信額度方式。同時明確當(dāng)借款人不能如約歸還貸款本息時,可由第三方擔(dān)保公司、也可由區(qū)、鎮(zhèn)財政部門建立的股權(quán)抵押貸款風(fēng)險基金,承擔(dān)一定比例的不良貸款風(fēng)險。
(作者單位:上海市委農(nóng)辦)