史杰

摘要：2015年黑龍江省對全省2013-2014年部分涉農(nóng)資金開展重點抽查，本文對抽查發(fā)現(xiàn)的問題進行了分析，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)資金；管理；建議

2015年，根據(jù)《財政部國家發(fā)展改革委農(nóng)業(yè)部關(guān)于開展涉農(nóng)資金專項整治行動的實施意見》（財農(nóng)[2015]7號）要求，黑龍江省相關(guān)廳局組織力量，深入市縣基層，通過走訪農(nóng)戶、查看資料、聽取匯報等方式，對全省2013-2014年部分涉農(nóng)資金開展重點抽查，并就檢查發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，提出相應(yīng)政策建議。從重點抽查和市縣組織的自查情況看，黑龍江省涉農(nóng)資金管理使用情況總體較好，涉農(nóng)資金專項整治行動取得一定成效。但是，抽查中也發(fā)現(xiàn)一些不容忽視的問題，如有些地方在項目申報中弄虛作假，套取和騙取財政資金；有些地方截留糧食直補資金；有些地方挪用征地拆遷款及危房改造資金；有些地方冒領(lǐng)私分農(nóng)民補貼資金和補償款；滯留、延壓項目資金；有些地方違反政府采購及招投標管理規(guī)定；還有一些地方存在未按規(guī)定時間啟動項目、未按期完成項目建設(shè)任務(wù)、未經(jīng)批準擅自變更項目實施內(nèi)容地點、未履行法定程序以及其它違法違紀問題，應(yīng)引起各級政府和財政、涉農(nóng)管理部門的高度重視。

一、涉農(nóng)資金管理上存在的主要問題

（一）分配權(quán)力過分集中。涉農(nóng)資金從起初小打小鬧的“跑冒滴漏”到局部地區(qū)出現(xiàn)“管涌”，暴露出資金分配權(quán)力過分集中的問題。一方面，各級涉農(nóng)資金主管部門自由裁量空間大，即意味著尋租的可能，同時涉農(nóng)資金申請和發(fā)放環(huán)節(jié)的信息不對稱，給基層官員尋租的機會；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)村管理者權(quán)限過大，在涉農(nóng)資金管理和使用上，一些人既是運動員，又是裁判員，集權(quán)錢于一身，全面掌握項目申請、上報及發(fā)放等，缺乏透明性，更缺乏來自社會的監(jiān)督，導(dǎo)致涉農(nóng)補貼領(lǐng)域的系統(tǒng)性腐敗。

如2014年3月，某縣財政局收到財政廳涉農(nóng)扶貧補助2271萬元，但直至同年10月，該縣才將款項陸續(xù)撥付各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且撥付金額與下達的指標文件中批復(fù)金額不符，重新進行了分配。財政廳2014年下達某縣級市2013年涉農(nóng)扶貧資金1824萬元，該市實際下達各鄉(xiāng)鎮(zhèn)補助金額與上述指標文件金額不符，重新進行了分配。此外，個別縣市所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)未按項目規(guī)定實施改造，通過申報虛假材料、偽造項目檔案，非法套取涉農(nóng)扶貧資金815萬元。以上行為充分暴露出上級主管部門及基層干部權(quán)力過分集中，導(dǎo)致其在資金的申請、上報及發(fā)放環(huán)節(jié)違規(guī)操作空間大，為腐敗行為提供了溫床。

（二）管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范。涉農(nóng)資金種類多、覆蓋面廣、受眾多且分散，客觀上給補助發(fā)放帶來了困難，然而主觀上資金管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，更使惠農(nóng)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)長期呈現(xiàn)混亂的狀態(tài)。如發(fā)放方式多，有財政直接支付，也有委托農(nóng)村信用社支付；發(fā)放渠道廣，有社會化發(fā)放，也有農(nóng)民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)?。粨芨冻绦蚍?，資金撥付程序比較復(fù)雜，環(huán)節(jié)多，層級多，資金在途時間長；發(fā)放成本高，農(nóng)民一般按補助項目開戶，“一人多折”現(xiàn)象普遍存在，造成每項補助發(fā)放程序重復(fù)，既造成了人、財、物的浪費，不利于資金發(fā)放管理，也不利于農(nóng)民保存和使用資金，同時增加農(nóng)村信用社的結(jié)算業(yè)務(wù)，浪費賬戶資源。

如某村現(xiàn)有機動地面積32.2畝，2013-2014年獲得糧食直補及農(nóng)資綜合補貼4500元，上述資金通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所賬戶撥付，但一直未發(fā)放至農(nóng)民本人。某縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為增加日常支出資金來源，通過農(nóng)民賬戶違規(guī)提現(xiàn)，截留土地承包人糧食直補款，僅其所屬6鄉(xiāng)鎮(zhèn)就涉及違規(guī)金額390萬元。某市林業(yè)局2013-2014年獲得涉農(nóng)資金補貼1569萬元，但該局將上述款項下?lián)芙o各林場后，各林場將涉農(nóng)補貼資金直接抵頂土地承包費，未發(fā)放給土地耕種者。此類現(xiàn)象充分暴露出涉農(nóng)補貼發(fā)放缺乏統(tǒng)一規(guī)范的問題，給涉農(nóng)資金管理帶來的困難。

（三）缺乏全程監(jiān)督控制。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，涉農(nóng)項目數(shù)量多，涉農(nóng)資金規(guī)模大，財政部門由于人員和精力等客觀因素的限制，工作重點通常放在資金的審核和撥付環(huán)節(jié)，而沒能對資金發(fā)放和使用情況進行有效監(jiān)管。雖然財政部、農(nóng)業(yè)部等國家部委組織的各類涉農(nóng)資金檢查工作，能夠發(fā)現(xiàn)資金使用過程中存在的套取、截留、挪用、未按規(guī)定發(fā)放補貼等問題，但抽查畢竟并非常態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部法律意識淡薄，違規(guī)操作現(xiàn)象仍比較普遍，且因長期缺乏有效監(jiān)督，涉農(nóng)資金貪腐常出現(xiàn)窩案、串案，基層干部上下之間互相包庇，貪腐鏈越來越長，嚴重影響資金使用效益。

如某縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅2013-2014年就收到645戶涉農(nóng)扶貧資金，合計金額581萬元。但該資金除14.5萬元直接打入農(nóng)戶銀行賬戶外，其余567萬元通過偽造發(fā)放明細表蓄意擠占挪用，并以現(xiàn)金支票形式借給開發(fā)商個人。此事在當?shù)赜绊懯謵毫?，然其貪腐行為多年未被曝光，充分暴露出有關(guān)部門“重撥付輕監(jiān)管”的弊病。

（四）政策宣傳力度不夠。由于涉農(nóng)各項資金主要投向基層，農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)作為涉農(nóng)政策的主要受益人，需要深入了解政策規(guī)定，準確掌握政策變化，全面反映疑難困惑，及時獲得相應(yīng)反饋。然而，在政策落實的過程中，政府、部門、單位與農(nóng)民及涉農(nóng)企業(yè)等受益主體之間信息不對稱的現(xiàn)象十分普遍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照政策要求和工作程序，常采取以會代訓(xùn)的方式安排部署涉農(nóng)補貼。由于農(nóng)民教育程度相對較低，居住分散，政策宣傳不到位，導(dǎo)致補貼資金常由村干部代辦、代簽、代領(lǐng)，公開公示亦流于形式。農(nóng)民對補貼的大項有所了解，細則不甚清楚，大多依靠口口相傳、道聽途說，導(dǎo)致政策信息傳遞失真，嚴重影響政策的執(zhí)行落實，更使補貼發(fā)放脫離社會監(jiān)督，為違法違紀行為敞開方便之門。

如某市鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬部分村組均存在村支書代領(lǐng)農(nóng)民補助，而未支付或未全額支付給受助人的情況。某縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于村里缺乏水毀房屋補貼相關(guān)政策宣傳，導(dǎo)致農(nóng)戶不了解該政策，存在水毀房屋的農(nóng)戶未及時申請申報，從而未能得到水毀房補貼款。此類行為損害了農(nóng)民的切身利益，同時其發(fā)放行為未按規(guī)定實施公開透明原則，侵害了農(nóng)民的知情權(quán)。

（五）項目資金多頭分散。在國家大力扶持農(nóng)村工作的背景下，各級財政和有關(guān)部門安排的惠農(nóng)項目日益增加，水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、扶貧等分屬不同部門的涉農(nóng)補貼資金常有數(shù)十項。但由于參與涉農(nóng)補貼資金分配和管理的部門在立項、審批及撥付環(huán)節(jié)溝通不夠，常出現(xiàn)補助資金多頭分散，交叉重疊，反復(fù)申報等現(xiàn)象。

二、政策建議

（一）“一卡通”，完善統(tǒng)一發(fā)放制度。為避免涉農(nóng)資金管理及發(fā)放環(huán)節(jié)混亂，應(yīng)擴大直接補貼范圍，盡可能減少中間環(huán)節(jié)，重點推廣“一卡通”發(fā)放方式。根據(jù)各地農(nóng)村的交通狀況和基層政權(quán)建設(shè)等情況，逐步推廣“一卡通”發(fā)放，試點成熟后應(yīng)全面實行。這一發(fā)放方式，一方面能夠減輕基層干部工作量，降低發(fā)放成本，提高效率，另一方面能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享，減少腐敗機會，提高監(jiān)管水平，使虛報、套取、截留、挪用涉農(nóng)資金行為無處隱藏。在具體實施過程中，應(yīng)遵循整合資金、規(guī)范程序、集中打卡、社會化發(fā)放的工作思路，建立健全統(tǒng)一的發(fā)放制度，提高涉農(nóng)資金補助的管理水平。同時有關(guān)部門應(yīng)加大力度管制村干部私下扣留農(nóng)民“一卡通”行為，重點監(jiān)控“一卡通”發(fā)放流程，確?！耙豢ㄍā苯桓队谵r(nóng)民本人手中。

（二）“兩步走”，逐步整合項目資金。為提高涉農(nóng)資金投資效益，發(fā)揮財政資金集中力量辦大事的作用，必須保證重點，逐步加大涉農(nóng)資金整合力度。一要根據(jù)項目性質(zhì)，將各部門之間性質(zhì)相似、用途相近的項目進行整合，從源頭上解決資金分散、多頭管理、重復(fù)投資的問題。二是按照資金所屬層級，將上下級分別管理撥付，但內(nèi)容用途相同的資金項目整合，由上級單位統(tǒng)一安排管理，節(jié)約發(fā)放成本，提高資金使用效益。

（三）“三公開”，加大信息公開力度。

為避免部分基層干部利用信息不對稱進行舞弊，要保證農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)管權(quán)，一要公開惠農(nóng)政策。不斷加大政策宣傳力度，在發(fā)放宣傳單、辦宣傳欄等基礎(chǔ)上，充分利用財政部門門戶網(wǎng)站、政務(wù)公開網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)平臺，快捷全面地向農(nóng)民傳遞涉農(nóng)補貼發(fā)放政策。同時各鄉(xiāng)村培養(yǎng)一批熟悉惠農(nóng)政策的志愿者，在宣傳惠農(nóng)政策的同時也可為農(nóng)民答疑解惑。二要公開補貼發(fā)放信息。繼續(xù)加強信息共享和信息公開，在現(xiàn)有條件下，逐步建立健全信息化體系，包括農(nóng)戶耕種面積、作物等基礎(chǔ)信息，以及各涉農(nóng)項目發(fā)放補助金額，加大各渠道公示力度，實現(xiàn)信息公開透明，充分發(fā)揮社會化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督力度，使腐敗行為無處隱藏。三要公開投訴舉報方式。暢通群眾表達訴求通道，充分調(diào)動廣大農(nóng)民對涉農(nóng)資金管理使用情況進行監(jiān)督的積極性，并為農(nóng)民行使監(jiān)督權(quán)和舉報權(quán)提供各種方便。對農(nóng)民的舉報，相關(guān)部門一定要認真核查，核查結(jié)果應(yīng)以書面形式告知舉報者，并嚴格保密舉報者個人信息。對已查處的違紀現(xiàn)象，應(yīng)加大力度予以公示公告，結(jié)合法治建設(shè)和干部素質(zhì)教育，以案說法，使涉農(nóng)資金領(lǐng)域始終處于高壓態(tài)勢。

（四）“四層級”，加強農(nóng)村法律制度建設(shè)。涉農(nóng)領(lǐng)域應(yīng)當認真貫徹執(zhí)行黨的十八屆四中全會“依法治國”的決議，將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。一要加強涉農(nóng)資金相關(guān)法制建設(shè)。理順各層級間權(quán)利及職責(zé)的關(guān)系，減少上級部門審批事項和自由裁量權(quán)，建立基層部門權(quán)利制衡機制。二要推行行政首長負責(zé)制。對于補貼面積、作物等信息，由農(nóng)戶申報、村組核實填報、鄉(xiāng)村長簽字上報并出具承諾書，對已上報數(shù)據(jù)由行政首長執(zhí)行負責(zé)制，對其真實性、準確性負責(zé)，并以此作為下年補貼兌付依據(jù)。三要加強農(nóng)村會計制度建設(shè)。盡快制定統(tǒng)一規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村財務(wù)會計等崗位管理制度，糾正現(xiàn)有農(nóng)村財務(wù)不規(guī)范，管理真空狀態(tài)；應(yīng)設(shè)置單獨會計崗位，并按現(xiàn)行制度要求一月一核算；應(yīng)建立嚴格印鑒及身份管理辦法，規(guī)范審批流程；應(yīng)按照回避及制約原則，合理配備會計人員。四要建立問責(zé)制度。對于套取、截留、挪用涉農(nóng)資金等違法違紀行為，嚴格按照法律法規(guī)處理，并追究相關(guān)人員責(zé)任。對于未履行公示公告制度、未行使監(jiān)督管理職責(zé)以及其它使涉農(nóng)資金產(chǎn)生風(fēng)險隱患行為，應(yīng)按規(guī)定追究相關(guān)人員失職、瀆職責(zé)任，提高違規(guī)成本，加大處罰力度。

（五）“五舉措”，建全日常監(jiān)管機制。雖然國家和地方多次開展涉農(nóng)資金專項檢查，但隨著國家惠農(nóng)支出的進一步增加，建立一套國家涉農(nóng)資金補貼日常性監(jiān)管機制更為迫切，這需要通盤考慮和多方完善。一要建立健全財務(wù)、決策等一系列管理制度，嚴格執(zhí)行，任何人不得越俎代庖。二要加強審計監(jiān)督，對基層干部進行定期審計和離任審計。三要建全村委會的民主和監(jiān)督制約機制，繼續(xù)堅持村務(wù)公開制度，重大事項須由村民大會討論決定。四要充分發(fā)揮社會化預(yù)防網(wǎng)絡(luò)作用，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間互相監(jiān)督的機制。同時嘗試引入非政府組織對涉農(nóng)資金管理及使用情況進行跟蹤調(diào)查。五要逐步建立農(nóng)民信息及涉農(nóng)資金發(fā)放情況備案平臺，以便監(jiān)督管理部門進行動態(tài)日常監(jiān)管。