王 琪 陳 昭

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

·法學(xué)與政治學(xué)研究·

央地關(guān)系：制度墮距與改革的內(nèi)卷化困境

王 琪 陳 昭

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

我國中央與地方之間的關(guān)系在行政體制和政黨制度的雙重規(guī)定下，具有鮮明的“單一制”和中央集權(quán)特征。近些年，隨著中央政府權(quán)力的不斷下放，特別是經(jīng)濟(jì)權(quán)力的下放，地方政府有了更加明確的利益訴求，“地方主義”日益嚴(yán)重。地方政府出于自身利益考量，常常會(huì)對(duì)中央的部分政策選擇性執(zhí)行、表面執(zhí)行、扭曲執(zhí)行甚至拒絕執(zhí)行，中央與地方之間出現(xiàn)了明顯的制度墮距。為了維護(hù)國家整體利益，打破“地方主義”割裂局面，保證政策執(zhí)行暢通，中央政府不斷地對(duì)中央與地方之間的縱向權(quán)力配置進(jìn)行改革。然而，通過對(duì)改革的手段和方法進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，中央與地方關(guān)系的改革出現(xiàn)了內(nèi)卷化現(xiàn)象。只有走出內(nèi)卷化困境，才能真正解決中央與地方關(guān)系中所存在的問題。

央地關(guān)系；制度墮距；內(nèi)卷化

一、引言

中央與地方之間的關(guān)系是貫穿我國政治發(fā)展過程的一條主線。隨著我國中央政府權(quán)力的不斷下放，特別是經(jīng)濟(jì)權(quán)力的下放，地方政府的實(shí)力和地位發(fā)生了顯著的變化，地方政府在其轄區(qū)內(nèi)擁有了更大的自主權(quán)和決定權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)中央政策與地方利益不兼容或發(fā)生沖突時(shí)，地方政府出于“地方主義”利益訴求常常會(huì)對(duì)中央政策選擇性執(zhí)行、表面執(zhí)行、扭曲執(zhí)行甚至拒絕執(zhí)行。基于此，本文將從制度墮距和內(nèi)卷化的角度對(duì)中央與地方的一些行為進(jìn)行解釋和分析。

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于我國中央與地方關(guān)系的研究，形成了一些代表性的解釋模型。“行為聯(lián)邦制”認(rèn)為，雖然中國不是聯(lián)邦制國家，但是就中央與地方關(guān)系而言，中國政治體制的實(shí)際運(yùn)行卻具有聯(lián)邦制的一些特征，中國的體制是一種介于地方自治制度和聯(lián)邦制之間的“行為聯(lián)邦制”，這是一種有限的地方自治和相對(duì)制度化的放權(quán)模式，中央與地方之間有比較明確的權(quán)力劃分，地方享有一定的自主權(quán)，中央與地方之間可以進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，中央會(huì)給予地方一定的利益，以換取地方的服從*鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”中央—地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，中文版序。?！吧舷路种蔚闹卫眢w制”模型把執(zhí)政者治理民眾的權(quán)力分為“治官權(quán)”和“治民權(quán)”，在我國的政府系統(tǒng)中，中央政府掌握著“治官權(quán)”，而“治民權(quán)”由其所挑選的地方官員來行使，中央政府通過直接治官來實(shí)現(xiàn)間接治民，這種“上下分治的治理體制”中所包含的維護(hù)自身穩(wěn)定的機(jī)制使得“中國的權(quán)威治理體制在經(jīng)濟(jì)增長和市場(chǎng)化改革的背景中能夠保持長期穩(wěn)定”*曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。。周黎安用“行政發(fā)包制”這一概念對(duì)我國政府治理中所反映出來的一些穩(wěn)定的、鮮明的特征進(jìn)行了概括，他認(rèn)為我國政府內(nèi)部上下級(jí)之間，在傳統(tǒng)科層制的基礎(chǔ)上嵌入了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的發(fā)包關(guān)系，上級(jí)政府將政策目標(biāo)“發(fā)包”給下級(jí)政府，發(fā)包方擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，相應(yīng)的承包方擁有一定程度上的剩余索取權(quán)和自由裁量權(quán)*周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。?！爸袊厣?cái)政聯(lián)邦主義”認(rèn)為，伴隨著我國中央政府權(quán)力的下放，特別是財(cái)政權(quán)力的下放，中央與地方之間的關(guān)系發(fā)生了很大變化，地方政府處理轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的自主性擴(kuò)大，并在一定程度上對(duì)中央政府的權(quán)力形成制約，中央與地方之間關(guān)系的重構(gòu)是中國在經(jīng)濟(jì)上取得巨大成功的政治條件*Gabriella Montinola, Yingyi Qian and Barry R.Weingast, Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China, in World Politics, Vol.48 (January 1995), pp.50-81．。郁建興等認(rèn)為，在“中國特色財(cái)政聯(lián)邦主義”模式之下，地方政府逐漸形成了相對(duì)獨(dú)立于中央的行為自主空間，在財(cái)政利益最大化目標(biāo)的指引下形成了“地方發(fā)展型政府”*郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。。許成鋼認(rèn)為“分權(quán)式威權(quán)制”是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中很多問題的根源，這種體制的特點(diǎn)在于中央對(duì)政治、人事權(quán)的高度集權(quán)與在行政、經(jīng)濟(jì)控制權(quán)方面向地方高度放權(quán)相結(jié)合。在這種體制下，中央通過對(duì)地方自上而下的考核權(quán)，來實(shí)現(xiàn)控制地方的目的*許成鋼：《打破“分權(quán)式威權(quán)制”處理好政府市場(chǎng)關(guān)系》，華夏時(shí)報(bào)網(wǎng)2014年1月2日，http://www.chinatimes.cc/article/38367.html.。“壓力型體制”理論描述了地方政府實(shí)際運(yùn)作的一種狀態(tài)，它是指地方政府為了應(yīng)對(duì)來自各個(gè)方面的壓力，特別是來自于上級(jí)自上而下的行政命令和工作指標(biāo)，而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。“壓力型體制”的核心機(jī)制是“政治化機(jī)制”，即上級(jí)政府會(huì)將自己的目標(biāo)以“政治任務(wù)”的方式分配給地方政府，并以政治上、經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰作為確保任務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的保障*楊雪冬：《壓力型體制:一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。。上述模型分別從不同角度對(duì)我國央地關(guān)系的實(shí)際運(yùn)作過程進(jìn)行了解釋，這為后續(xù)研究提供了參考。

二、央地關(guān)系中的制度墮距與彌合

(一)央地關(guān)系中的制度墮距

制度墮距是從社會(huì)學(xué)引入的一個(gè)概念。1923年，美國社會(huì)學(xué)家W.F.奧格本在其著作《社會(huì)變遷：關(guān)于文化和先天的本質(zhì)》中最早提出“文化墮距”的概念，用以說明在社會(huì)變遷過程中，由于社會(huì)各部分變化速度差異而產(chǎn)生的諸多問題。奧格本認(rèn)為，與物質(zhì)文化和科學(xué)技術(shù)相比，制度與觀念等的變遷速度往往更慢，這就產(chǎn)生了一種遲延現(xiàn)象，這種遲延產(chǎn)生的差距即文化墮距*謝秋山：《地方政府職能墮距與社會(huì)公共領(lǐng)域治理困境——基于廣場(chǎng)舞沖突案例的分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。?！拔幕瘔櫨唷彼暮诵囊x可以通俗地理解為變遷滯后和差距。當(dāng)前，已經(jīng)有學(xué)者從制度的實(shí)然狀態(tài)、當(dāng)然狀態(tài)和應(yīng)然狀態(tài)之間的差距角度，提出“制度墮距”的概念*辛秋水：《制度墮距與制度改進(jìn)——對(duì)安徽省五縣十二村村民自治問卷調(diào)查的研究報(bào)告》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2004年第9期。，筆者在參考和借鑒已有研究的基礎(chǔ)上提出了自己的理解。在行政管理領(lǐng)域，制度設(shè)計(jì)往往存在三種不同的狀態(tài)：理想狀態(tài)、制度狀態(tài)、運(yùn)行狀態(tài)。理想狀態(tài)是對(duì)調(diào)節(jié)對(duì)象的最佳預(yù)期和期望通過制度設(shè)計(jì)達(dá)到的最好結(jié)果；制度狀態(tài)是指將目標(biāo)制度化之后的結(jié)果；運(yùn)行狀態(tài)即制度在實(shí)際運(yùn)行過程中所呈現(xiàn)的實(shí)然圖景。制度的理想狀態(tài)基本上無法達(dá)到，但是它可以反映出人們關(guān)于制度設(shè)計(jì)的基本理念和思維方式。制度狀態(tài)作為一種理念的制度化結(jié)果，要考慮各方面客觀實(shí)際因素的限制，并進(jìn)行整體權(quán)衡。運(yùn)行狀態(tài)是制度的實(shí)際效果，也是決定制度目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。一般認(rèn)為，理想狀態(tài)要優(yōu)于制度狀態(tài)、制度狀態(tài)要優(yōu)于運(yùn)行狀態(tài)。這三種狀態(tài)之間的差距即為制度墮距，其中理想狀態(tài)與制度狀態(tài)之間的差距稱為上向墮距，制度狀態(tài)與運(yùn)行狀態(tài)之間的差距稱為下向墮距。結(jié)合我國中央與地方關(guān)系的實(shí)際運(yùn)作過程，本文提出了關(guān)于我國中央與地方關(guān)系中制度墮距的基本分析框架(見圖1)。

圖1 央地關(guān)系中的制度墮距

憲法作為國家的根本大法，在行政管理制度設(shè)計(jì)中扮演著“元制度”的角色，它是一切制度設(shè)計(jì)的方向。在中央與地方關(guān)系方面，我國憲法規(guī)定，“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”；“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國地方各級(jí)人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院”。由這些憲法條文可以看出，在我國，中央與地方之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，我國在縱向權(quán)力配置上具有很大的中央集權(quán)特征，并且制度設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)是要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。

中央與地方之間的關(guān)系在制度狀態(tài)層面，主要表現(xiàn)為中央通過制度變化不斷進(jìn)行權(quán)力收放調(diào)整，努力實(shí)現(xiàn)在保證中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性?？v觀我國中央與地方關(guān)系的歷史演變過程，可以大致分為以下幾個(gè)階段：(1)建國初期，中央高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)管理體制；(2)“八大”后，由過度放權(quán)到收權(quán)的調(diào)整；(3)改革開放至1992年，中央與地方關(guān)系的調(diào)整以放權(quán)為主導(dǎo)；(4)1992年至今，主要采取選擇性分(集)權(quán)模式*李振、魯宇：《中國的選擇性分(集)權(quán)模式——以部門垂直管理化和行政審批權(quán)限改革為案例的研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。。中央一方面需要保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌全國利益；另一方面，也要適時(shí)地給予地方自主權(quán)以增強(qiáng)其積極性、主動(dòng)性和發(fā)展活力。因此，中央與地方之間的關(guān)系在制度層面上呈現(xiàn)出收權(quán)和放權(quán)的交替往復(fù)。

制度的應(yīng)然狀態(tài)和實(shí)然狀態(tài)之間經(jīng)常是存在一定差距的。在實(shí)踐中，我國中央政府對(duì)地方的控制常常表現(xiàn)為“一抓就死、一放就亂”，中央和地方很難同時(shí)發(fā)揮“積極性”。例如，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家的各項(xiàng)權(quán)力都向上集中，中央嚴(yán)格地控制著整個(gè)社會(huì)，全能的中央政府嚴(yán)重地抑制了地方政府的活力，使地方政府喪失了發(fā)展的積極性，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，我國越來越重視激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，中央多次通過改革向地方下放權(quán)力，尤其是通過財(cái)稅體制改革向地方下放經(jīng)濟(jì)權(quán)力，這大大促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使地方成為了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ础Ｈ欢?，隨著中央政府權(quán)力的下放以及地方政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，地方政府開始將自身定位為相對(duì)獨(dú)立的利益主體。中央與地方之間的關(guān)系開始從傳統(tǒng)的“央主地從”向“地方主義”偏移*閆帥：《公共決策機(jī)制中的“央地共治”——兼論當(dāng)代中國央地關(guān)系發(fā)展的三個(gè)階段》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第4期。。當(dāng)中央的政策與地方的利益相沖突時(shí)，地方政府常常會(huì)將自身利益凌駕于國家整體利益之上，與中央進(jìn)行利益博弈，對(duì)中央的部分政策選擇性執(zhí)行、表面執(zhí)行、扭曲執(zhí)行甚至拒絕執(zhí)行。在實(shí)際的制度運(yùn)行過程中，中央對(duì)地方的實(shí)際控制力顯得十分有限。這種“地方主義”行為是當(dāng)前很多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題產(chǎn)生的根源，嚴(yán)重阻礙了中央對(duì)地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

中央與地方關(guān)系的理想狀態(tài)與制度狀態(tài)之間上向墮距的存在，反映了現(xiàn)實(shí)制度設(shè)計(jì)相對(duì)于“元制度”理念的滯后性和差距，為制度設(shè)計(jì)提供了總體上的方向指引。中央與地方關(guān)系的制度狀態(tài)與運(yùn)行狀態(tài)之間下向墮距的存在，往往會(huì)引發(fā)許多現(xiàn)實(shí)問題，這是本文關(guān)注的重點(diǎn)所在。現(xiàn)實(shí)中，中央與地方關(guān)系方面的很多現(xiàn)象實(shí)際上都與下向墮距有關(guān)。例如，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，中國的一些基層上下級(jí)政府間存在著“共謀行為”，即基層上下級(jí)政府在執(zhí)行來自上級(jí)部門特別是中央政府的各種指令政策時(shí)，常常采取“上有政策、下有對(duì)策”的各種手段，來應(yīng)付這些政策要求以及隨之而來的各種檢查工作，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過程偏離政策初衷的結(jié)果*周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。。因此，維護(hù)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范地方政府靈活性邊界、強(qiáng)化中央與地方的紐帶，成為了當(dāng)今調(diào)整中央與地方關(guān)系的主要任務(wù)。

(二)制度墮距的彌合機(jī)制

中央與地方之間下向制度墮距的存在，導(dǎo)致中央的一些政策在地方被“架空”，中央意志無法完全得到貫徹落實(shí)，“地方主義”利益凌駕于社會(huì)整體利益之上，社會(huì)問題日益嚴(yán)重。為了維護(hù)國家的整體利益，打破“地方主義”所造成的割裂局面，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的協(xié)同治理。中央政府不斷地在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上，對(duì)中央與地方之間的關(guān)系進(jìn)行改革和調(diào)整，并由此衍生出了一系列制度墮距的應(yīng)對(duì)機(jī)制，下面將列舉幾個(gè)代表性機(jī)制。

1．運(yùn)動(dòng)式治理。其作為一種特殊的治理模式，長期存在于我國的治理實(shí)踐之中。運(yùn)動(dòng)式治理是指由占有一定的政治權(quán)力的政治主體如政黨、國家、政府或其他統(tǒng)治集團(tuán)憑借手中掌握的政治權(quán)力、行政執(zhí)法職能發(fā)動(dòng)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和應(yīng)有秩序，通過政治動(dòng)員自上而下地調(diào)動(dòng)本階級(jí)、集團(tuán)及其他社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造性，對(duì)某些突發(fā)性事件或國內(nèi)重大的久拖不決的社會(huì)疑難問題進(jìn)行專項(xiàng)治理的一種暴風(fēng)驟雨式的有組織、有目的、規(guī)模較大的群眾參與的重點(diǎn)治理過程，它是運(yùn)動(dòng)式治理主體為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的一種治理工具*馮志峰：《中國運(yùn)動(dòng)式治理的定義及其特征》，《中共銀川市委黨校學(xué)報(bào)》2007年第2期。。

隨著我國地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的增強(qiáng)，地方開始逐漸演變?yōu)橄鄬?duì)獨(dú)立的利益主體，具有相對(duì)明確的利益訴求。而現(xiàn)行體制下，中央政府對(duì)地方政府的實(shí)際控制力是有限的。中央政府對(duì)地方政府的控制主要是宏觀層面上的間接控制，地方絕大多數(shù)事務(wù)的實(shí)際治理權(quán)都由地方政府掌控。因此，地方實(shí)際上就擁有了與中央進(jìn)行利益博弈的能力和實(shí)力。當(dāng)中央出臺(tái)的政策與地方利益發(fā)生沖突時(shí)，出于自身利益考慮，地方政府可能會(huì)選擇性執(zhí)行、表面執(zhí)行、扭曲執(zhí)行甚至拒絕執(zhí)行，中央的部分政策在實(shí)際中被地方“架空”，無法得到有效的落實(shí)。當(dāng)這種“地方主義”行為使中央政策“失效”，原本所要解決的社會(huì)問題變得日趨嚴(yán)重時(shí)，為了維護(hù)國家整體利益和社會(huì)穩(wěn)定，中央政府就會(huì)采取這種運(yùn)動(dòng)式的治理方式集中進(jìn)行“政策糾偏”。運(yùn)動(dòng)式治理一般會(huì)暫時(shí)叫停常規(guī)的科層制過程，采用全面政治動(dòng)員的方式使中央的政策和意志可以傳達(dá)到各個(gè)領(lǐng)域和部門。此外，運(yùn)動(dòng)式治理具有運(yùn)動(dòng)性和暫時(shí)性，其意義在于警示和示范作用，而非治理過程本身，因而，運(yùn)動(dòng)式治理注重對(duì)典型案件的嚴(yán)厲處罰，以儆效尤*周雪光：《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。。在處理中央與地方關(guān)系過程中，中央政府主要是希望通過對(duì)典型問題的“嚴(yán)查”、“嚴(yán)打”來顯示出一種權(quán)威和震懾力，從而沖破原來的“地方主義”的阻礙，使其政策和意志得以順利貫徹落實(shí)，最終實(shí)現(xiàn)“政策糾偏”的目的。

2．行政發(fā)包制。為了彌合制度墮距，中央政府也會(huì)采用“行政發(fā)包制”*周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。來保障其具體政策的落實(shí)。在行政發(fā)包制中，上級(jí)政府擁有政策目標(biāo)的控制權(quán)和檢查驗(yàn)收的控制權(quán)，而激勵(lì)權(quán)和實(shí)施過程的控制權(quán)由下級(jí)政府掌控*周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。。中央政府在其統(tǒng)一的權(quán)威之下，將政策任務(wù)和指令“發(fā)包”給下級(jí)政府，在這個(gè)過程中，保障政策目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)的核心在于中央政府所擁有的對(duì)地方官員的考核、任命的權(quán)力。

行政發(fā)包制是一種典型的結(jié)果導(dǎo)向型的治理工具，“發(fā)包”給下級(jí)的政策任務(wù)往往與中央在一定時(shí)期內(nèi)的宏觀戰(zhàn)略和工作重點(diǎn)有關(guān)，下級(jí)對(duì)政策任務(wù)的執(zhí)行情況將成為考核其工作的重要指標(biāo)，并直接影響到其以后的晉升。在這種機(jī)制下，中央主要對(duì)最終的結(jié)果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，地方在具體實(shí)施過程中擁有很大的自主權(quán)。在面對(duì)來自上級(jí)的政績考核和同級(jí)官員之間“晉升錦標(biāo)賽”*周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。的雙重壓力時(shí)，各下級(jí)政府官員不僅會(huì)認(rèn)真完成上級(jí)分配的任務(wù)，而且會(huì)主動(dòng)圍繞著政策目標(biāo)進(jìn)行“層層加碼”*周黎安等：《“層層加碼”與官員激勵(lì)》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2015年第1期。，這樣就有效地保證了中央意志在地方的執(zhí)行。

3．項(xiàng)目治理。項(xiàng)目制形成的一個(gè)重要基礎(chǔ)是分稅制改革*陳碩：《分稅制改革、地方財(cái)政自主權(quán)與公共品供給》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2010年第4期。。分稅制改革通過對(duì)國家財(cái)政權(quán)力的集中，不但使中央在財(cái)政上獨(dú)立于地方，而且增強(qiáng)了地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴。地方財(cái)力的很大一部分需要中央撥付轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助，而中央補(bǔ)助的一個(gè)重要方式就是專項(xiàng)資金*周飛舟：《分稅制十年:制度及其影響》，《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。。項(xiàng)目制在本質(zhì)上屬于財(cái)政再分配的一種手段，但在實(shí)際運(yùn)用過程中，其內(nèi)涵和功能得到了很大的延伸。在我國當(dāng)前的治理體系之下，“國家財(cái)政若不以轉(zhuǎn)移支付的形式來配置資源，就無法通過規(guī)模投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，各種公共事業(yè)也無法得到有效投入和全面覆蓋；地方政府若不抓項(xiàng)目、跑項(xiàng)目，便無法利用專項(xiàng)資金彌補(bǔ)財(cái)政缺口，無法運(yùn)行公共事務(wù)”*渠敬東：《項(xiàng)目制:一種新的國家治理體制》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。。

隨著項(xiàng)目制在我國的廣泛使用，它已經(jīng)從一種再分配手段演變成了一種重要的控制工具，中央的很多政策方針可以以項(xiàng)目的形式傳遞到地方。由于項(xiàng)目制是存在于科層制之外的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行體系，因此可以保障中央的意志突破科層系統(tǒng)和“地方主義”的削弱和阻礙，避免政策在向下層層傳達(dá)過程中發(fā)生扭曲。此外，項(xiàng)目制有專門的人力、物力、財(cái)力作為基礎(chǔ)，可以增強(qiáng)中央實(shí)施整體控制的力度，保證政策執(zhí)行效果。

三、央地關(guān)系改革的內(nèi)卷化困境

“內(nèi)卷化”被認(rèn)為是我國社會(huì)學(xué)研究中，為數(shù)不多的與我國社會(huì)的某些特色聯(lián)系緊密，而且使用頻次較高、影響較大的概念之一*劉世定、邱澤奇：《“內(nèi)卷化”概念辨析》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第5期。。內(nèi)卷化這一概念由美國人類學(xué)家戈登維澤最早提出，他借此來描述一種文化模式，即“當(dāng)達(dá)到了某種最終的形態(tài)以后，既沒有辦法穩(wěn)定下來，也沒有辦法使自己轉(zhuǎn)變到新的形態(tài)，取而代之的是不斷地在內(nèi)部變得更加復(fù)雜”*李錦順、毛蔚：《鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)卷化的生成結(jié)構(gòu)研究》，《晉陽學(xué)刊》2007年第2期。?？死５隆じ駹柎脑谄?963年出版的一部研究印度尼西亞的著作：《農(nóng)業(yè)的內(nèi)卷化：印度尼西亞生態(tài)變遷的過程》中提出了“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”的概念，它是指農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展不相稱，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平長期停滯不前，只是重復(fù)簡(jiǎn)單再生產(chǎn)*李祖佩：《混混、鄉(xiāng)村組織與基層治理內(nèi)卷化——鄉(xiāng)村混混的力量表達(dá)及后果》，《青年研究》2011年第3期。。后來，美國學(xué)者黃宗智在研究我國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)問題時(shí)，對(duì)內(nèi)卷化概念進(jìn)行了更深入地探討，并拓展出了“過密型增長”和“過密型商品化”的概念，他認(rèn)為，長期以來雖然長江三角洲地區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出有了一定的增長，但是勞動(dòng)生產(chǎn)率和人均收入幾乎全然無改進(jìn)，即總產(chǎn)出在以單位工作日邊際報(bào)酬遞減為代價(jià)的條件下擴(kuò)展。過密化無法使小農(nóng)生產(chǎn)讓位于大規(guī)模生產(chǎn)并走向結(jié)構(gòu)性質(zhì)變，而是通過其承受勞動(dòng)力投入報(bào)酬低于市場(chǎng)工資的能力阻礙了雇傭勞動(dòng)生產(chǎn)的發(fā)展，過密型商品化阻礙了小農(nóng)生產(chǎn)向節(jié)省勞動(dòng)力的資本化生產(chǎn)發(fā)展的過程*[美]黃宗智：《長江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，中華書局1992年版，第11—14頁。。美國學(xué)者杜贊奇將“內(nèi)卷化”這一概念引入到了政治學(xué)的研究中，他用“國家政權(quán)內(nèi)卷化”來概括20世紀(jì)前半期中國國家政權(quán)擴(kuò)張及其現(xiàn)代化過程中所出現(xiàn)的“國家財(cái)政收入的增加與地方上無政府狀態(tài)同時(shí)發(fā)生”的獨(dú)特現(xiàn)象，他認(rèn)為這是國家政權(quán)內(nèi)卷化在財(cái)政方面的表現(xiàn)，即國家財(cái)政與非正式機(jī)構(gòu)的收入同步增長，且國家缺乏對(duì)這些非正式機(jī)構(gòu)的控制能力?；诖?，他認(rèn)為，國家政權(quán)內(nèi)卷化是指國家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國家與社會(huì)關(guān)系來擴(kuò)大其行政職能*[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——1900—1949年的華北》，王福明譯，江蘇人民出版社1998年版，第50—51頁。。

通過對(duì)“內(nèi)卷化”理論的相關(guān)研究進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，“內(nèi)卷化”理論與當(dāng)前我國行政管理領(lǐng)域的很多現(xiàn)象高度契合。在我國體制變遷的過程中，“改革在理論和實(shí)踐上的本質(zhì)涵義，即是在一定程度上守持體制存量的情況下，培育和發(fā)展原有體制之外的增量，再通過增量的積累而形成結(jié)構(gòu)性的變遷動(dòng)力，促發(fā)原有體制的應(yīng)激性反應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)型?！Ｗo(hù)存量、培育增量’的原則，事實(shí)上形成了兩者間的辯證關(guān)系：通過保護(hù)存量來控制增量的過快擴(kuò)充，避免增量因偏離路徑依賴的邏輯而產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又通過增量的擴(kuò)充來實(shí)現(xiàn)存量的演變效應(yīng)，使存量部分可以循序漸進(jìn)地發(fā)生轉(zhuǎn)化，而不致因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)突變而出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩。本質(zhì)而言，改革所遵循的是一種‘雙軌制’的邏輯”*渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。。然而，“存量”與“增量”之間的辯證關(guān)系在實(shí)際中是很難把握的，這種“雙軌制”的改革思路很容易形成對(duì)體制外“增量”的依賴，從而使體制改革進(jìn)入一種沒有實(shí)際發(fā)展的內(nèi)卷化困境。參考已有研究，筆者認(rèn)為，體制改革內(nèi)卷化是指，改革傾向于使用精細(xì)化、復(fù)雜化的手段，對(duì)原有形態(tài)進(jìn)行審時(shí)度勢(shì)的微調(diào)與修正，無法上升到一種新的形態(tài)，改革成本的投入并沒有帶來相應(yīng)的政治效益。體制改革內(nèi)卷化可以從以下三個(gè)維度來理解：效率維度、效能維度和過程維度。效率維度主要是從成本收益角度來進(jìn)行評(píng)價(jià)，一方面看體制改革有沒有提高整體的效率，另一方面看體制改革的成本所帶來的邊際報(bào)酬的變化。效能維度主要是評(píng)價(jià)體制改革的實(shí)際結(jié)果是否達(dá)到了預(yù)期結(jié)果，以及兩者之間的差距。過程維度主要是評(píng)價(jià)體制改革所采用的方法。

通過對(duì)當(dāng)前我國中央與地方關(guān)系改革現(xiàn)狀進(jìn)行研究可以得出一個(gè)基本結(jié)論，即改革出現(xiàn)了內(nèi)卷化現(xiàn)象。我國中央與地方之間關(guān)系的改革，傾向于使用精細(xì)化、復(fù)雜化的手段，在既定的基本制度框架下對(duì)原有形態(tài)進(jìn)行微調(diào)與修正，無法上升到一種新的形態(tài)，治理成本的投入沒有帶來相應(yīng)的政治效益。體制改革內(nèi)卷化的三個(gè)維度在中央與地方關(guān)系上具體表現(xiàn)為效率悖論、權(quán)力流失和非常規(guī)手段依賴。

(一)效率悖論

縱覽行政管理的范式演變歷程，其所追求的核心價(jià)值一直在效率與公平之間擺動(dòng)。雖然關(guān)于公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先的問題，學(xué)界一直處于爭(zhēng)論當(dāng)中，但是效率對(duì)行政管理活動(dòng)的重要性卻是毋庸置疑的。效率即便不是行政管理所追求的最高價(jià)值，至少也是其重要目標(biāo)之一。我們這里所討論的中央與地方關(guān)系的改革，在實(shí)質(zhì)上其實(shí)是對(duì)政府間縱向權(quán)力關(guān)系的糾偏與調(diào)整，改革的目的是為了消除“地方主義”對(duì)國家整體利益的割裂，彌合中央與地方關(guān)系中的制度墮距，在中央能夠?qū)Φ胤竭M(jìn)行適當(dāng)控制的前提下，盡可能地發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，從而共同推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。從這個(gè)意義上來看，調(diào)整和優(yōu)化政府間權(quán)力關(guān)系，努力使政府在資源稀缺的環(huán)境下，利用有限的資源投入，追求最大化的社會(huì)福利產(chǎn)出，是中央地方關(guān)系改革的應(yīng)有之義。

經(jīng)歷了早期權(quán)力的“大放大欖”過程，現(xiàn)階段中央與地方關(guān)系的改革更加精細(xì)化、技術(shù)化，中央政府已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單地對(duì)權(quán)力進(jìn)行整體性上收或者下放，而是收權(quán)與放權(quán)同時(shí)進(jìn)行，是一種“選擇性分(集)權(quán)模式”*李振、魯宇：《中國的選擇性分(集)權(quán)模式——以部門垂直管理化和行政審批權(quán)限改革為案例的研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。，在這種模式下，中央會(huì)根據(jù)實(shí)際需要來調(diào)整具體的權(quán)力配置關(guān)系。在對(duì)當(dāng)前中央具體上收和下放的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，中央在進(jìn)行縱向權(quán)力調(diào)整時(shí)，出現(xiàn)了一些明顯的效率悖論，即中央與地方關(guān)系的改革本應(yīng)該將效率作為其考慮的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，然而，在實(shí)際的改革過程中，中央的一些做法卻違背了效率原則。根據(jù)奧爾森的“對(duì)等原則”與奧茨的“分權(quán)定理”，確定一項(xiàng)公共產(chǎn)品應(yīng)該由中央政府供給還是由地方政府供給的依據(jù)在于該項(xiàng)公共產(chǎn)品的溢出范圍，即外部性程度，具有較強(qiáng)外部性的全國性公共產(chǎn)品應(yīng)該由中央政府來承擔(dān)供給責(zé)任，對(duì)于那些不存在超出地方的外部性的地方性公共產(chǎn)品，應(yīng)該由地方政府來供給，這樣更有助于提高公共產(chǎn)品供給的效率*曹正漢、周杰：《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)——中國食品安全監(jiān)管實(shí)行地方分級(jí)管理的原因》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第1期。。然而，我國在政府間縱向職權(quán)劃分上，卻存在一些明顯有悖于上述效率原則的現(xiàn)象，一些原本屬于地方政府職責(zé)范圍的事務(wù)，決定權(quán)實(shí)際掌握在中央政府手中，而一些本應(yīng)該由中央政府統(tǒng)一管理的事務(wù)，卻被下放到了地方。例如，城市地鐵項(xiàng)目的審批權(quán)*曹正漢等：《中國地方分權(quán)的政治約束——基于地鐵項(xiàng)目審批制度的論證》，《社會(huì)學(xué)研究》2014年第3期。。近幾年，我國陸續(xù)取消和下放了一批行政審批項(xiàng)目，其中就包括城市軌道交通項(xiàng)目。與此相反，食品安全監(jiān)管等本該由中央統(tǒng)一負(fù)責(zé)的全國性公共產(chǎn)品卻被發(fā)包給了地方政府負(fù)責(zé)。

(二)權(quán)力流失

中央與地方關(guān)系的改革，是圍繞著權(quán)力展開的，改革的過程實(shí)際上是尋找政府間縱向權(quán)力劃分的合理邊界的過程。如果中央權(quán)力范圍過大，就會(huì)嚴(yán)重壓制地方政府發(fā)展的活力，相反，如果地方權(quán)力過大，則會(huì)削弱中央的控制力，不利于全國事務(wù)的統(tǒng)籌。只有找到一個(gè)合理的平衡點(diǎn)，才能既保證中央對(duì)地方具有控制力，又可以充分發(fā)揮兩方面的積極性。然而，當(dāng)前我國中央與地方關(guān)系的改革，并沒有找到這樣的一個(gè)平衡點(diǎn)，中央與地方之間此消彼長，難以同時(shí)發(fā)揮積極性。或許是尚未找到合適的突破點(diǎn)，或許是體制改革太過復(fù)雜，當(dāng)前中央與地方關(guān)系的改革更加傾向于是一種“補(bǔ)丁式”的調(diào)整。這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方法，由于沒有找到問題的癥結(jié)所在，非但無法把中央與地方之間的權(quán)力邊界調(diào)整到最佳點(diǎn)，反而在頻繁的央地博弈過程中增加了權(quán)力的消耗。在實(shí)際的中央與地方關(guān)系中，中央的意志常常被地方變通、扭曲和架空，特別是隨著“地方主義”的興起，中央權(quán)力對(duì)地方的實(shí)際控制力被大大削弱，中央深感權(quán)力不足。而與此相對(duì)應(yīng)，雖然地方在實(shí)際中有能力對(duì)中央的權(quán)力進(jìn)行抗?fàn)帲?，中央常常又?huì)對(duì)地方的這種抗?fàn)幮袨檫M(jìn)行整治，比如“運(yùn)動(dòng)式”的嚴(yán)打。地方所掌控的很大一部分權(quán)力屬于“有實(shí)無名”，其實(shí)際力度相對(duì)較弱，而且缺乏中央的法定授權(quán)，隨時(shí)都可能“得而復(fù)失”，因此，地方也覺得自身權(quán)力不足。這樣最終就導(dǎo)致權(quán)力“集中也不夠、分散也不夠”*魏治勛：《中央與地方關(guān)系的悖論與制度性重構(gòu)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期。。中央與地方之間關(guān)系改革的原本目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)縱向權(quán)力的有效配置，然而改革的實(shí)際結(jié)果卻是，權(quán)力在中央與地方的博弈中流失。中央與地方關(guān)系的改革未能實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的結(jié)果。

(三)非常規(guī)手段依賴

中央與地方之間關(guān)系的改革可以從兩個(gè)角度著手，一方面是通過變革正式的科層體制來進(jìn)行調(diào)整，另一方面是利用非正式的手段進(jìn)行調(diào)整。通常來說，正式的體制是基礎(chǔ)，非正式的制度設(shè)計(jì)是一種臨時(shí)性和輔助性手段，并且為了保證治理的權(quán)威性、合法性和體制運(yùn)行的穩(wěn)定性，應(yīng)該及時(shí)對(duì)一些在實(shí)踐中發(fā)展的比較成熟的非正式制度進(jìn)行行政吸納，以正式制度取而代之。我國在改革中央與地方關(guān)系的過程中，也在不斷地對(duì)正式制度進(jìn)行修正和調(diào)整，然而，制度墮距的存在表明，在我國當(dāng)前的基本政治體制框架之下，制度上的微調(diào)所產(chǎn)生的效果是非常有限的，在收權(quán)與放權(quán)的循環(huán)往復(fù)中，并沒有找到中央與地方之間的合適邊界，中央與地方很難同時(shí)發(fā)揮積極性。與改革正式制度相比，我國對(duì)非常規(guī)性手段的使用顯得更加突出。長期以來，我國中央與地方關(guān)系的改革都是一種“補(bǔ)丁式”的修正，改革的主要方法是通過在原有的科層體制正式控制之外，增加非常規(guī)性的控制手段，從過程上強(qiáng)化對(duì)地方政府的控制力，中央與地方關(guān)系的改革在過程維度上表現(xiàn)為方法的豐富化、復(fù)雜化、精細(xì)化。

為了應(yīng)對(duì)地方政府出于“地方主義”考慮，而對(duì)中央政策的扭曲和變通，我國在科層制之外衍生出了很多非常規(guī)性的治理手段，其中最典型的就是運(yùn)動(dòng)式治理。運(yùn)動(dòng)式治理通過暫時(shí)叫?？茖芋w制，集中人力、物力、財(cái)力，以一種超越體制限制的方式對(duì)某些久拖不決的社會(huì)問題進(jìn)行疾風(fēng)驟雨式的嚴(yán)打和整治，它常?？梢援a(chǎn)生立竿見影的治理效果。運(yùn)動(dòng)式治理反映出了非常規(guī)治理手段的一些共同優(yōu)勢(shì)，比如，有集中的資源作為保障、可以超越科層體制的阻礙以及見效快等，也正是因?yàn)橛羞@樣的優(yōu)勢(shì)，所以非常規(guī)手段在我國更受青睞，甚至已經(jīng)使政府對(duì)其產(chǎn)生了依賴。在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)中，如果沒有各種各樣復(fù)雜精細(xì)的非常規(guī)手段作為輔助，一些可能與地方利益發(fā)生沖突的政策很難在地方被完整地執(zhí)行。

四、尾議：央地關(guān)系改革的進(jìn)一步思考

我國中央與地方之間的關(guān)系在行政體制和政黨制度的雙重規(guī)定下，具有鮮明的“單一制”和中央集權(quán)特征。為了維持政治的穩(wěn)定和激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力，中央政府不斷地對(duì)中央與地方之間的權(quán)力配置進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。隨著中央政府權(quán)力的下放，特別是經(jīng)濟(jì)權(quán)力的下放，地方政府有了更加明確的利益訴求，“地方主義”日益嚴(yán)重。出于地區(qū)局部利益考量，地方政府對(duì)于中央的部分政策選擇性執(zhí)行、表面執(zhí)行、扭曲執(zhí)行甚至拒絕執(zhí)行，中央與地方之間出現(xiàn)了制度墮距。為了維護(hù)國家整體利益，打破“地方主義”割裂局面，國家不斷對(duì)體制進(jìn)行改革，力圖彌合制度墮距，保證政策執(zhí)行暢通。然而，通過對(duì)中央政府央地關(guān)系改革的手段和方法進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，中央政府的央地關(guān)系改革出現(xiàn)了內(nèi)卷化現(xiàn)象，即改革傾向于使用精細(xì)化、復(fù)雜化的手段，對(duì)原有形態(tài)進(jìn)行審時(shí)度勢(shì)的微調(diào)與修正，無法上升到一種新的形態(tài)，改革成本的投入并沒有帶來相應(yīng)的政治效益。央地關(guān)系改革的內(nèi)卷化意味著當(dāng)前的改革只是對(duì)存在的問題進(jìn)行修補(bǔ)，改革并沒有觸及問題產(chǎn)生的根源。因而，改革成效有限，體制問題不斷累積，改革邊際報(bào)酬遞減。

(一)體制改革的間斷—均衡

體制改革的內(nèi)卷化困境與我國漸進(jìn)式的改革思路有很大關(guān)系。改革的“漸進(jìn)模式”在維持政治穩(wěn)定的同時(shí)也使得體制改革面臨瓶頸。為了突破瓶頸、走出體制改革內(nèi)卷化困境，就必須對(duì)傳統(tǒng)的改革思路進(jìn)行反思。政策學(xué)研究中的“間斷—均衡”理論認(rèn)為，大多數(shù)情況下，政策過程按邏輯穩(wěn)步而且漸進(jìn)地發(fā)展，但是偶爾會(huì)出現(xiàn)重大背離、變遷，甚至是危機(jī)，政策在長期穩(wěn)定之后會(huì)有一段極其不穩(wěn)定的間斷時(shí)期，而后又是一種長期的穩(wěn)定性。這種現(xiàn)象在政治發(fā)展過程中也是存在的，任何一個(gè)國家的政治，在一個(gè)較長的歷史區(qū)間內(nèi)都會(huì)表現(xiàn)出這種間斷—均衡特征?；仡櫸覈恼伟l(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)其中包含很多重大的節(jié)點(diǎn)，這些節(jié)點(diǎn)都是在某一方面對(duì)先前的制度進(jìn)行了大規(guī)模的改革甚至是完全舍棄而建立新制度(當(dāng)然，并不是每個(gè)節(jié)點(diǎn)之后的平衡都是優(yōu)于先前的，也可能在經(jīng)歷了一個(gè)“間斷期”之后所建立起來的制度相比以前更加糟糕)。因而，探討體制改革就必須掌握好漸進(jìn)與突變之間的度，既要重視維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，又要重視發(fā)現(xiàn)時(shí)機(jī)進(jìn)行大規(guī)模的體制改革。

“治大國若烹小鮮”，體制的改革應(yīng)該慎之又慎，才能保證其穩(wěn)定性，從這個(gè)意義上來看，漸進(jìn)式的改革確實(shí)是一個(gè)理性的做法。然而，萬事過猶不及，一味地漸進(jìn)改革也會(huì)影響到社會(huì)的健康發(fā)展，特別是隨著我國整體上進(jìn)入改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，能夠通過微調(diào)和修補(bǔ)解決的基本上已經(jīng)調(diào)整過了，剩下的都是“啃硬骨頭”，只有通過實(shí)質(zhì)性變革才能取得效果。長期以來，我國中央與地方關(guān)系的調(diào)整高度依賴于使用非常規(guī)手段進(jìn)行漸進(jìn)式修補(bǔ)，而很少真正的從體制層面進(jìn)行變革。非常規(guī)的手段雖然能夠有效地解決現(xiàn)實(shí)中一些久拖不決的問題，但是其治理思維帶有較大的隨意性和“人治”色彩，與現(xiàn)代國家的法治理念相悖，因此，當(dāng)前我國改革中央與地方關(guān)系的重點(diǎn)應(yīng)該放在體制與制度層面，嘗試著從根源上理順中央與地方的權(quán)力關(guān)系。以往我國對(duì)中央與地方之間關(guān)系的改革，都是在基本的體制框架內(nèi)進(jìn)行，但實(shí)踐表明，體制問題已是積重難返，深層問題若不解決，表層的調(diào)整都只是徒勞。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中就包括了對(duì)政治體制的改革，這為我國探索中央與地方關(guān)系的大規(guī)模改革、走出央地關(guān)系改革內(nèi)卷化困境提供了良好的機(jī)遇。因此，從體制層面對(duì)中央與地方之間的關(guān)系中所存在的深層次問題進(jìn)行改革，不僅必要，而且具有了一定的現(xiàn)實(shí)可行性。

(二)中央與地方關(guān)系的耗散結(jié)構(gòu)*耗散結(jié)構(gòu)理論是由比利時(shí)布魯塞爾學(xué)派領(lǐng)導(dǎo)人普利高津教授于1969年提出的。耗散結(jié)構(gòu)理論是指一個(gè)遠(yuǎn)離平衡的開放系統(tǒng)(力學(xué)的、物理的、化學(xué)的、生物的，乃至社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng))，通過不斷地與外界交換物質(zhì)和能量，在外界條件的變化達(dá)到一定的閾值時(shí)，可能從原有的混沌無序的混亂狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N在時(shí)間上、空間上或功能上的有序狀態(tài)。

任何一個(gè)系統(tǒng)，如果處于平衡態(tài)附近，沒有外界的物質(zhì)或能量交換來打破其穩(wěn)定局面，那么該系統(tǒng)內(nèi)部的熵值*“熵”最早源于熱力學(xué)，是描述系統(tǒng)無序程度的態(tài)函數(shù)。熵值越大，意味著系統(tǒng)越無序。根據(jù)熱力學(xué)第二定律以及德國物理學(xué)家克勞修斯對(duì)熵的定義可以推斷，孤立系統(tǒng)在不可逆過程中，熵值是不斷增加的，即系統(tǒng)將逐漸趨于混亂無序，這被稱為熵增原理。就會(huì)不斷增加，系統(tǒng)將會(huì)從原來的有序狀態(tài)逐步走向“死水一潭”式的無序狀態(tài)，最終結(jié)構(gòu)組織逐步破壞瓦解。與此相反，如果系統(tǒng)處于遠(yuǎn)離平衡態(tài)的條件下，系統(tǒng)可以通過與外界的物質(zhì)和能量交換來引進(jìn)負(fù)熵，在外界條件的變化達(dá)到一定的閾值時(shí)，該系統(tǒng)就有可能從無序演變成一種新的動(dòng)態(tài)平衡的有序結(jié)構(gòu)*宋毅、何國祥：《耗散結(jié)構(gòu)論》，中國展望出版社2006年版，第13-14頁。。

如果把政府間縱向權(quán)力關(guān)系看作是一個(gè)系統(tǒng)，那么當(dāng)前我國中央與地方關(guān)系系統(tǒng)則是一種半封閉系統(tǒng)，該系統(tǒng)無法與外界進(jìn)行完整的物質(zhì)和能量交換，并且其內(nèi)部會(huì)不斷產(chǎn)生熵。中央與地方關(guān)系系統(tǒng)依賴中央不斷地向內(nèi)部輸入物質(zhì)和能量(如資金、人力、物力)來減緩系統(tǒng)內(nèi)部的熵增速度，以盡可能的使系統(tǒng)保持有序，而中央與地方之間的正式科層機(jī)制和衍生出來的各種非常規(guī)治理機(jī)制實(shí)質(zhì)上是中央政府輸入負(fù)熵的通道。在我國，中央政府在整個(gè)政治系統(tǒng)內(nèi)具有很高的權(quán)威，這種權(quán)威具體表現(xiàn)為其對(duì)各種社會(huì)資源的支配力，中央政府正是依靠這種支配力在整個(gè)政治系統(tǒng)內(nèi)對(duì)中央與地方關(guān)系子系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)和能量的補(bǔ)給。因此，雖然當(dāng)前中央與地方關(guān)系系統(tǒng)依然在一定程度上保持著有序狀態(tài)，但這種維持是以中央政府持續(xù)的單方向物質(zhì)、能量輸入為代價(jià)的，并且其邊際成本會(huì)不斷趨于遞增。從這個(gè)角度來看，對(duì)中央與地方關(guān)系改革的一個(gè)思路就是設(shè)法使其演變成為一種可以與外界進(jìn)行完整的物質(zhì)、能量交換的開放系統(tǒng)。中央與地方關(guān)系系統(tǒng)的開放，會(huì)在這一系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)或主體之間形成一種互動(dòng)反饋關(guān)系，這種互動(dòng)會(huì)對(duì)已有的權(quán)力格局產(chǎn)生沖擊，從而可能打破原來的穩(wěn)定狀態(tài)，使系統(tǒng)進(jìn)入遠(yuǎn)離平衡態(tài)。熱力學(xué)的耗散結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，“穩(wěn)定”不總是一種好的狀態(tài)，那種“死水一潭”式的穩(wěn)定其實(shí)是極端的無序，它會(huì)使系統(tǒng)最終走向消亡。而如果系統(tǒng)處于遠(yuǎn)離平衡態(tài)的條件下，它可以在與外界的互動(dòng)交換過程中引入負(fù)熵，當(dāng)條件具備時(shí)，系統(tǒng)將可能從無序轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的有序狀態(tài)，而這種動(dòng)態(tài)有序狀態(tài)就是中央與地方關(guān)系系統(tǒng)的最佳狀態(tài)。

綜上，本文主要是在當(dāng)前已有的研究成果的基礎(chǔ)上，引入“制度墮距”和“內(nèi)卷化”概念對(duì)我國中央與地方關(guān)系方面的一些現(xiàn)象進(jìn)行分析。“行為聯(lián)邦制”、“行政發(fā)包制”等模型闡釋了我國中央與地方之間的縱向權(quán)力運(yùn)作模式，同時(shí)也反映出了我國中央與地方關(guān)系中所存在的問題。長期以來，我國中央與地方之間常常無法同時(shí)發(fā)揮積極性，而中央與地方關(guān)系的改革傾向于在科層制之外增加非常規(guī)手段來進(jìn)行修補(bǔ)和調(diào)整，體制問題一直沒有解決。本文從“內(nèi)卷化”角度對(duì)這種沒有實(shí)際發(fā)展的改革進(jìn)行了分析，并提出了關(guān)于走出內(nèi)卷化困境的思考，希望能夠?yàn)檠氲仃P(guān)系的后續(xù)研究提供思路上的啟發(fā)。

(責(zé)任編輯：周文升)

2017-03-20

王 琪(1964—)，女，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，中國海洋發(fā)展研究中心研究員。 陳 昭(1992—)，男，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。

本文系國家社科基金項(xiàng)目“中國傳統(tǒng)國家治理思想的當(dāng)代價(jià)值研究”(項(xiàng)目編號(hào)：15BZZ014)的階段性成果。

D602

A

1003-4145[2017]05-0132-08