高一飛 徐亞文

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管中的比例限制規(guī)則及其完善

高一飛 徐亞文

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

從學(xué)理上看，慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)管模式可分為主觀主義和客觀主義兩種，前者對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)支出比例只進(jìn)行原則性規(guī)定，后者則以明確的比率數(shù)值作為限定標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)采取了客觀主義監(jiān)管模式，也形成了一套關(guān)于慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的比例限制規(guī)則，但從《中華人民共和國(guó)慈善法》及《關(guān)于慈善組織開展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定看，在慈善組織分類監(jiān)管、慈善活動(dòng)年度支出、慈善管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)方面還存在實(shí)體和程序上的不足，因而引起了不小爭(zhēng)議。鑒于這些問(wèn)題主要涉及具體的比例數(shù)值，通過(guò)借鑒域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可從明確比例數(shù)值生成的基本原則、選擇適宜的比例數(shù)值生成方式、規(guī)范比例數(shù)值的生成程序等方面入手，對(duì)我國(guó)的比例限制規(guī)則予以完善。

慈善法；慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管；慈善活動(dòng)支出；慈善管理費(fèi)用

2016年3月1日審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)慈善法》(以下簡(jiǎn)稱《慈善法》)顯著提高了我國(guó)慈善事業(yè)的法治化程度，但在這一具有里程碑意義的立法背后，依然埋藏著諸多具有論爭(zhēng)性的問(wèn)題，其中第六章(慈善財(cái)產(chǎn))、第六十條第一款的相關(guān)規(guī)定就引發(fā)了極大的關(guān)注和熱烈的討論*《慈善法》第六十條第一款規(guī)定：“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會(huì)開展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十；年度管理費(fèi)用不得超過(guò)當(dāng)年總支出的百分之十?！保?016年10月11日，民政部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于慈善組織開展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》),對(duì)慈善組織慈善活動(dòng)支出和管理費(fèi)用的列支原則、列支范圍、列支比例等內(nèi)容進(jìn)行了明確和規(guī)范，并提出了相應(yīng)的監(jiān)管要求?？梢哉f(shuō)，《慈善法》第六十條第一款與《規(guī)定》一道，共同構(gòu)成了我國(guó)慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管中比例限制規(guī)則(以下簡(jiǎn)稱為“比例限制規(guī)則”)的主要內(nèi)容，但這種純粹客觀化的標(biāo)準(zhǔn)也存在諸多爭(zhēng)議，本論文旨在對(duì)各國(guó)慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管制度進(jìn)行梳理，并探討我國(guó)比例限制規(guī)則存在的問(wèn)題和完善的路徑。

一、慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的理論模式

理想狀態(tài)下，慈善機(jī)構(gòu)作為非政府組織，享有較大程度的自由，然而，“對(duì)于組織而言，獨(dú)立或資質(zhì)也創(chuàng)造了作惡的機(jī)會(huì)”[1]，更何況公益組織本身的“生命源泉”即在于公信力，因此慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的法治化，不僅是確保慈善組織廉潔、高效的重要途徑，也關(guān)乎社會(huì)成員，尤其是捐贈(zèng)人的一系列期待及權(quán)利訴求。而根據(jù)志愿失靈理論，慈善組織在運(yùn)行過(guò)程中往往無(wú)法有效地配置資源，出現(xiàn)“慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長(zhǎng)式作風(fēng)和慈善的業(yè)余主義等問(wèn)題”[2]。此外，根據(jù)治理理論，20世紀(jì)后半葉以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)由既往的對(duì)立走向合作，政府同社會(huì)組織的縱向管理關(guān)系逐漸淡化，這也要求政府采取更為柔性的手段對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管。縱觀世界各國(guó)的慈善監(jiān)管現(xiàn)狀，對(duì)慈善活動(dòng)支出和管理費(fèi)用的規(guī)定體現(xiàn)了鮮明的特色，但總體上可以歸結(jié)為主觀主義和客觀主義兩種模式。

(一)主觀主義模式

所謂主觀主義模式即對(duì)慈善活動(dòng)年度支出只進(jìn)行原則性限定，如要求高效使用慈善財(cái)產(chǎn)、合理地控制管理成本，并確保財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性。至于是否符合財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，則取決于監(jiān)管機(jī)關(guān)的個(gè)案調(diào)查，故而主觀主義模式主要存在于慈善事業(yè)起步較早的西方發(fā)達(dá)國(guó)家。例如英國(guó)的《慈善法》第18條規(guī)定，慈善組織應(yīng)“確保捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)適用于慈善目的，以及根據(jù)現(xiàn)存的社會(huì)或者經(jīng)濟(jì)情況，適用于相關(guān)慈善目的”，且要求在一定期限內(nèi)(一般為三年)將其收入用于慈善；德國(guó)也存在類似規(guī)定，并鼓勵(lì)慈善組織盡可能地降低運(yùn)行成本；美國(guó)對(duì)二者則均無(wú)任何的(outright)強(qiáng)制性的限定。從內(nèi)容層面來(lái)看，主觀主義的監(jiān)管模式大多強(qiáng)調(diào)將財(cái)務(wù)情況同免稅優(yōu)惠密切結(jié)合起來(lái)，慈善活動(dòng)支出和管理費(fèi)用的具體比例則不作為硬性的免稅標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)，由于慈善組織和捐助方均享有可觀的稅務(wù)優(yōu)惠，故財(cái)務(wù)審核的重點(diǎn)在于“規(guī)范慈善組織與商業(yè)或政府機(jī)構(gòu)的邊界”[3]，以判斷慈善支出是否出于非營(yíng)利目的。而在德國(guó)，對(duì)慈善支出“合理性”的判斷主要從四方面著手：(1)是否在有限的時(shí)間段(兩年)內(nèi)使用其資金；(2)是否依照與捐贈(zèng)者的合約使用資金；(3)是否將為自身牟利作為首要目標(biāo)；(4)是否向慈善組織內(nèi)部成員支付了畸高的報(bào)酬[4]。顯然，主觀主義監(jiān)管模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于契合了自治原則，賦予了慈善組織高度的自由，確保了慈善組織能夠根據(jù)自身實(shí)際狀況開展慈善活動(dòng)。然而過(guò)于概括性的規(guī)定也為慈善組織逃避監(jiān)管提供了可能。因此，主觀主義模式對(duì)慈善本身的發(fā)展程度提出了較高要求：一是要求成熟的慈善體系。發(fā)達(dá)國(guó)家慈善事業(yè)起步較早，慈善組織多為自發(fā)形成，除去法律監(jiān)管，還形成了完善的行業(yè)規(guī)則和良好的慈善環(huán)境，政府也相信慈善組織具有相當(dāng)?shù)淖月赡芰?，因而不需要“死板的?shù)字限制”。二是需要高度的信息公開和充分競(jìng)爭(zhēng)的“慈善市場(chǎng)”。采用主觀主義監(jiān)管模式的國(guó)家一般會(huì)要求財(cái)務(wù)信息保持高度透明，故資金使用效率低下的慈善組織其善款來(lái)源也必然減少，這也就促使其高效、節(jié)儉地運(yùn)作慈善財(cái)產(chǎn)。

(二)客觀主義模式

所謂客觀主義模式即法律對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)的支出比例進(jìn)行強(qiáng)制性限定，以保證資金有效運(yùn)用于慈善。慈善事業(yè)起步較晚的國(guó)家通常采取此種模式，包括我國(guó)在內(nèi)，“亞太地區(qū)最低限年度支出法(MAE)盛行”[5]，而俄羅斯、土耳其、西班牙也對(duì)慈善支出和行政成本進(jìn)行了比例限制。相對(duì)而言，上述國(guó)家慈善基礎(chǔ)較為薄弱，慈善在很大程度上依賴于官方推動(dòng)，所以明確的數(shù)值比例限制也就成為了慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的重要方面。而從內(nèi)容上來(lái)看，數(shù)值限制主要包括慈善支出的最低比例和管理費(fèi)用支出*各國(guó)對(duì)于管理費(fèi)用的理解不盡相同，強(qiáng)制性最高比例所指向的可能是管理費(fèi)用中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，如俄羅斯只規(guī)定：“慈善組織給付行政管理人員的勞動(dòng)報(bào)酬，不得超過(guò)本慈善組織在一個(gè)年度內(nèi)所耗費(fèi)財(cái)務(wù)資金的20%?！蔽覈?guó)在《慈善法》中則采用“年度管理費(fèi)”一詞。為行文方便，筆者在一般性描述時(shí)，統(tǒng)稱為管理費(fèi)用。的最高比例，各國(guó)通常將二者進(jìn)行配套規(guī)定，以更好發(fā)揮監(jiān)管和督促作用*但也有例外，日本、澳大利亞、瑞典只規(guī)定了最低慈善支出比，而并未規(guī)定最高行政支出比，一個(gè)可能的原因在于，發(fā)達(dá)國(guó)家人力成本普遍較高，進(jìn)行限制反而不利于慈善活動(dòng)開展。。

客觀主義模式的優(yōu)點(diǎn)顯而易見(jiàn)：由于數(shù)字本身具有確定性和客觀性，比例限制不僅有利于政府的監(jiān)督和執(zhí)法，也為慈善組織提供了無(wú)爭(zhēng)議的強(qiáng)制性指引，從而促使慈善組織實(shí)現(xiàn)“更多的慈善支出與更少的行政支出”。但這種客觀限制也意味著缺乏靈活性，反而可能成為慈善組織的束縛。更為重要的是，具體的比例數(shù)值設(shè)定也對(duì)立法者提出了更高要求。

二、比例限制規(guī)則的域外實(shí)踐

按照已頒布生效的《慈善法》和《規(guī)定》，我國(guó)慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管無(wú)疑延循的是客觀主義路徑，尤其是《規(guī)定》根據(jù)慈善組織不同的類型和凈資產(chǎn)設(shè)定了不同的比例限制規(guī)則，這一套比例限制規(guī)則既具有鮮明的本土性特色，也體現(xiàn)出客觀主義監(jiān)管模式的普遍性特征。為全面認(rèn)知我國(guó)慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管中的比例限制規(guī)制，我們有必要對(duì)各國(guó)的比例限制規(guī)則進(jìn)行考察，總結(jié)出蘊(yùn)含其中的一般規(guī)律，繼而可從比較法視角審視我國(guó)比例限制規(guī)則中存在的問(wèn)題。

(一)關(guān)于慈善活動(dòng)年度支出的比例限制規(guī)則

在客觀主義監(jiān)管模式下，政府往往會(huì)設(shè)定慈善活動(dòng)年度支出的最低比例，以督促慈善組織充分實(shí)現(xiàn)慈善目的。具體而言，這一比例限制規(guī)則通常包括三個(gè)部分：一是適用主體。在某些國(guó)家，關(guān)于慈善活動(dòng)年度支出的比例規(guī)則并不適用于所有慈善組織，甚至不同類型的慈善組織需適用不同的比例規(guī)則。二是核算規(guī)則，核算規(guī)則構(gòu)成了這一規(guī)則的核心部分?？v觀各國(guó)，“分子項(xiàng)”大同小異，均為“慈善活動(dòng)支出”或“與其宗旨相關(guān)的活動(dòng)支出”，分母項(xiàng)則存在較大差異，有的國(guó)家為凈收入或總支出，有的國(guó)家為總利潤(rùn)。此外，時(shí)間限定也是核算規(guī)則中必不可少的部分。三是具體的比率數(shù)值，不同比率數(shù)值對(duì)慈善組織帶來(lái)的影響往往是決定性的——“要求支出總收入的50%以保證免稅待遇并不會(huì)影響捐贈(zèng)活動(dòng)，而支出總收入的80%必將重創(chuàng)非營(yíng)利組織的辛苦勞動(dòng)”[5]。根據(jù)筆者對(duì)各國(guó)慈善監(jiān)管部門網(wǎng)站的瀏覽，部分采取客觀主義監(jiān)管模式國(guó)家(地區(qū))的最低慈善支出比例規(guī)則可以概括為下表*由于《規(guī)定》中的相應(yīng)規(guī)則過(guò)于復(fù)雜，且基本原理與原則同《慈善法》第六十條相一致，故而未在表格中列出，而留待后文進(jìn)行詳細(xì)分析。：

國(guó)家(地區(qū))適用主體計(jì)算規(guī)則比率數(shù)值澳大利亞慈善托管部門慈善支出/年度收入≥85%中國(guó)公募基金會(huì)開展慈善活動(dòng)的年度支出/上一年總收或前三年收平均數(shù)額≥70%中國(guó)臺(tái)灣所有非營(yíng)利組織與組織宗旨相關(guān)的活動(dòng)支出/(例行性收入+全部利息收入)≥80%意大利銀行基金會(huì)(foundationsofbankingorigin)公共捐贈(zèng)數(shù)額/上一年度利潤(rùn)≥50%日本所有公益組織公益活動(dòng)支出/當(dāng)年總支出>50%葡萄牙所有基金會(huì)公益活動(dòng)支出/凈利潤(rùn)≥50%(四年之內(nèi)達(dá)到即可)西班牙所有基金會(huì)用于公共利益前目的的支出/凈利潤(rùn)≥70%(四年之內(nèi)達(dá)到即可)俄羅斯所有慈善組織用于慈善目的的支出/本年度獲得的貨幣捐助≥80%瑞典募款基金會(huì)(fundraisingfoundation)公益目的支出/年度收入≥75%(民法規(guī)定，以三年為計(jì)算期)；≥80%(稅法規(guī)定，以5年為計(jì)算期)

注：以上信息來(lái)自于各國(guó)相關(guān)法律法規(guī)。

可見(jiàn)，盡管同樣采取客觀主義監(jiān)管模式，具體的制度設(shè)計(jì)卻各不相同。第一，在適用主體方面，瑞典、意大利、澳大利亞等國(guó)家都限縮了最低慈善支出比例規(guī)則的適用范圍，體現(xiàn)出“最小范圍干涉”的監(jiān)管理念。第二，在計(jì)算規(guī)則方面，多數(shù)國(guó)家將慈善組織的年度收入作為計(jì)算變量，確保將募款盡快用于慈善事業(yè)，實(shí)現(xiàn)捐款人的預(yù)期目的，但這一設(shè)定卻會(huì)影響慈善組織適度積累資金，降低了其活動(dòng)的穩(wěn)定性與抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。作為彌補(bǔ)，拉丁語(yǔ)系國(guó)家普遍用凈利潤(rùn)(net income)代替年度收入作為計(jì)算變量，從而在一定程度上增強(qiáng)了慈善組織的運(yùn)行活力。相較而言，日本的規(guī)則最為寬松，以年度總支出作為參照指標(biāo)，實(shí)際上是降低了對(duì)慈善支出的要求。第三，關(guān)于具體的比率數(shù)值。在適用范圍和計(jì)算規(guī)則確定的基礎(chǔ)上，比率數(shù)值不僅為慈善組織活動(dòng)提供了明確的標(biāo)準(zhǔn)，還是一國(guó)對(duì)慈善組織最基本的要求，這種要求體現(xiàn)出立法價(jià)值對(duì)多種因素的整合作用：比例數(shù)值既要能夠推動(dòng)慈善目的的實(shí)現(xiàn)，又要充分考慮慈善組織的自主性，還需顧及公民感受。此外，年限也有著特殊意義，大部分國(guó)家的監(jiān)管周期為一年，以確保監(jiān)管的及時(shí)性，而部分國(guó)家以三年或四年為監(jiān)管周期，雖然一定程度上犧牲了及時(shí)性，但卻消減了客觀主義模式對(duì)慈善組織自由度的負(fù)面影響。

(二)關(guān)于慈善組織年度管理費(fèi)用的比例限制規(guī)則

人文社科科研項(xiàng)目管理改革的總體方向應(yīng)該由當(dāng)前的“過(guò)程導(dǎo)向”管理向“結(jié)果導(dǎo)向”管理轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，人文社會(huì)科學(xué)的非標(biāo)準(zhǔn)化特性又導(dǎo)致了由誰(shuí)評(píng)價(jià)、依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果由誰(shuí)認(rèn)定等一系列難題，因而從實(shí)際操作角度來(lái)看，“結(jié)果導(dǎo)向”管理無(wú)從實(shí)施，只好回到進(jìn)一步完善“過(guò)程導(dǎo)向”管理的老路上來(lái)?；谶@樣進(jìn)退兩難的境地，深化人文社會(huì)科學(xué)科研項(xiàng)目人員費(fèi)用管理改革的總體方向是：以當(dāng)前的“過(guò)程導(dǎo)向”管理為基礎(chǔ)，堅(jiān)定、毫不動(dòng)搖但又積極穩(wěn)妥地向“結(jié)果導(dǎo)向”管理轉(zhuǎn)變。具體思路如下：

管理費(fèi)用或者說(shuō)行政費(fèi)用(OFFICE/ADMINISTRATION COSTS)為實(shí)現(xiàn)慈善目的所必需的成本，因而設(shè)置管理費(fèi)用最高比例的目的在于防止鋪張浪費(fèi)，但各國(guó)的具體規(guī)則卻存在諸多細(xì)節(jié)上差異：一方面，管理費(fèi)用的范圍在不同國(guó)家差異明顯。另一方面，各國(guó)的計(jì)算細(xì)則也不盡一致。根據(jù)各國(guó)法律法規(guī)，部分國(guó)家關(guān)于慈善組織年度管理費(fèi)用的比例限制規(guī)則如下表所示：

國(guó)家行政費(fèi)用的范圍計(jì)算規(guī)則比率數(shù)值備注比利時(shí)人事費(fèi)用、董事會(huì)薪酬、審計(jì)費(fèi)用與其他法律及會(huì)計(jì)費(fèi)用、日常行政開支、保險(xiǎn)行政費(fèi)用/年度總費(fèi)用≤20%獲得免稅資格的條件中國(guó)年度管理費(fèi)(組織和管理業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)生的費(fèi)用)年度管理費(fèi)/年度總支出≤10%如不能達(dá)到，應(yīng)報(bào)告民政部門并向社會(huì)公開說(shuō)明丹麥日常行政開支、董事會(huì)薪酬行政費(fèi)用/年度總收入≤12%如不能達(dá)到，則需監(jiān)管部門特批日本維持正常運(yùn)作的必要費(fèi)用行政花費(fèi)/年度總支出≤50%葡萄牙人事費(fèi)用、董事會(huì)薪酬、審計(jì)費(fèi)用與其他法律及會(huì)計(jì)費(fèi)用、日常行政開支、保險(xiǎn)、宣傳和推廣費(fèi)用、資產(chǎn)管理費(fèi)行政費(fèi)用/年度總收入(1)以捐贈(zèng)為主的基金會(huì)，≤10%；(2)以服務(wù)為主的基金會(huì)，≤2/3特別指明，與基金會(huì)項(xiàng)目運(yùn)行相關(guān)的費(fèi)用不屬于行政費(fèi)用的范圍西班牙人事費(fèi)用、董事會(huì)薪酬、審計(jì)費(fèi)用與其他法律及會(huì)計(jì)費(fèi)用、日常行政開支、保險(xiǎn)、宣傳和推廣費(fèi)用、資產(chǎn)管理費(fèi)、項(xiàng)目運(yùn)作費(fèi)用、善款籌集費(fèi)用(1)行政費(fèi)用/凈資產(chǎn)；(2)行政費(fèi)用/凈收益(1)≤5%；(2)≤20%俄羅斯管理人員薪酬管理人員薪酬/年度總支出≤20%

顯然，各國(guó)對(duì)管理費(fèi)用的界定不盡相同，這也造成實(shí)際限制效果的差異，但如果出于廉潔和透明的目的，更廣闊的管理費(fèi)用范圍與更細(xì)致的管理費(fèi)用內(nèi)容顯然更有利于慈善監(jiān)管。此外，關(guān)于計(jì)算規(guī)則，以年度總收入或總支出作為計(jì)算變量意味著不同的計(jì)算規(guī)則與行為準(zhǔn)則：采納前者更多地是著眼于合理使用慈善財(cái)產(chǎn)以及收支平衡，以后者為分母的計(jì)算規(guī)則更加突出了節(jié)儉。

最低慈善支出與最高管理費(fèi)用支出比例限制規(guī)則一道，構(gòu)成了對(duì)慈善組織的“數(shù)字化”監(jiān)管，透過(guò)對(duì)各國(guó)的考察，至少可以得出以下兩點(diǎn)結(jié)論：一是具體比率數(shù)值(數(shù)字)盡管具有決定性作用，但其一旦脫離規(guī)則，也就成為了單純的符號(hào)，因此對(duì)法律數(shù)字的分析實(shí)際上包括了兩個(gè)部分，即數(shù)字本身和相應(yīng)規(guī)則；二是在數(shù)字和比例規(guī)則背后，蘊(yùn)藏的是一整套社會(huì)控制機(jī)制和價(jià)值觀念體系，這也就意味著數(shù)字的產(chǎn)生必然不可能只是單純的統(tǒng)計(jì)分析與數(shù)學(xué)運(yùn)算，故而對(duì)我國(guó)比例限制規(guī)則的評(píng)判和完善，在很大程度上是在探尋規(guī)則生成的隨意性與正當(dāng)性之間的界線。

三、我國(guó)比例限制規(guī)則現(xiàn)存的問(wèn)題

通過(guò)比較研究，可以看出我國(guó)《慈善法》中的相關(guān)規(guī)定至少在形式與構(gòu)成要件上是合理的，如基本原則、變量設(shè)置、計(jì)算規(guī)則等方面與其他采取客觀主義監(jiān)管模式的國(guó)家并不存在本質(zhì)上的區(qū)別。而《慈善法》之后頒布的《規(guī)定》不僅細(xì)化了“慈善活動(dòng)支出”和“管理費(fèi)用”的范圍，還順應(yīng)了國(guó)際上流行的分類監(jiān)管的趨勢(shì)，針對(duì)各類慈善組織，創(chuàng)制了不同的比例限制規(guī)則，以期最大限度地減少客觀主義模式所帶來(lái)的消極影響，從而更好地契合慈善立法目的與慈善組織運(yùn)行現(xiàn)狀。因此，對(duì)我國(guó)慈善資產(chǎn)的監(jiān)管法律，總體上理應(yīng)給予積極、正面的評(píng)價(jià)，但就目前來(lái)看，我國(guó)慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管中的比例限制規(guī)則至少還存在以下三方面的問(wèn)題。

(一)慈善組織分類的限制

作為《慈善法》的有益補(bǔ)充，《規(guī)定》將慈善組織分為具有公開募捐資格的基金會(huì)、具有公開募捐資格的社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、不具有公開募捐資格的基金會(huì)和不具有公開募捐資格的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)(以下分別簡(jiǎn)稱為“公募基金會(huì)”“公募社會(huì)組織”“非公募基金會(huì)”“非公募社會(huì)組織”)，并依據(jù)凈資產(chǎn)數(shù)額，對(duì)非公募慈善組織進(jìn)行了分層限定(具體規(guī)則見(jiàn)下表)*《規(guī)定》第八條與第九條將非公募基金會(huì)和非公募慈善組織分別分為四檔，為便于表述，筆者在制作表格時(shí)，用ABCD指代四個(gè)檔次。，顯然，這種分類分層的思路旨在避免對(duì)慈善組織進(jìn)行一刀切的限制，但由于《規(guī)定》本身的復(fù)雜性以及制定過(guò)程未公開，也就產(chǎn)生了如下問(wèn)題。

慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)

第二，以上年度凈資產(chǎn)作為非公募慈善組織分層分檔規(guī)制的依據(jù)不充分。對(duì)于不以營(yíng)利為目的的慈善組織，凈資產(chǎn)作為可自由支配的資產(chǎn)，最能夠反映慈善財(cái)產(chǎn)的運(yùn)行狀況，因而以凈資產(chǎn)作為非公募慈善組織的分檔標(biāo)準(zhǔn)具有合理性，但在未公布《規(guī)定》制定過(guò)程的情況下，具體的數(shù)字設(shè)置還存在三方面問(wèn)題，一是關(guān)于分檔標(biāo)準(zhǔn)，即為何分別以(6000萬(wàn)，800萬(wàn)，400萬(wàn))和(1000萬(wàn)，500萬(wàn)，100萬(wàn))作為非公募基金會(huì)和非公募捐社會(huì)組織的分檔標(biāo)準(zhǔn)？尤其是關(guān)于非公募基金會(huì)的分檔，A檔和B檔的數(shù)額差別懸殊，如此設(shè)置似乎不符合一般性的立法規(guī)律。二是關(guān)于比例限制數(shù)值的合理性問(wèn)題，即如何從凈資產(chǎn)的差異推導(dǎo)出比例數(shù)值的差異。如上表所示，對(duì)于非公募基金會(huì)而言，A檔和B檔慈善組織適用的年度慈善活動(dòng)支出比例相同，年度管理費(fèi)用的比例差異也僅有1%，其他各檔慈善組織適用的比例數(shù)值也差別甚微。如此看來(lái)，《規(guī)定》的第七至九條更像是糾結(jié)于個(gè)位數(shù)的細(xì)微差異而設(shè)定了一套復(fù)雜且難以記憶的數(shù)字規(guī)則*當(dāng)然，這種設(shè)置本身也有優(yōu)點(diǎn)，即有利于防止慈善組織故意“降檔”來(lái)滿足財(cái)務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。，雖然在形式上滿足了分類監(jiān)管的要求，但具體數(shù)值的設(shè)置卻不甚合理——或許這一套規(guī)則的生成具有充分的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)，但規(guī)則中的數(shù)字設(shè)定不僅僅是數(shù)學(xué)層面的計(jì)算——法學(xué)本身也不是精確計(jì)量的學(xué)科，還應(yīng)考慮到實(shí)際的運(yùn)行效果。從這一層面來(lái)看，至少目前，《規(guī)定》不僅難以體現(xiàn)分類監(jiān)管的實(shí)質(zhì)功能，也不利于社會(huì)守法。

(二)慈善活動(dòng)年度支出的范圍

我國(guó)慈善活動(dòng)年度支出比例限制規(guī)則的一大特色在于計(jì)算規(guī)則的可選擇性，將“前三年收入的平均數(shù)額”作為計(jì)算變量，解決了“慈善組織每年的捐贈(zèng)收入和慈善活動(dòng)支出存在不確定性和波動(dòng)性的問(wèn)題”[6]，在很大程度上提高了慈善組織的自主程度，同時(shí)有利于新成立的慈善組織積累資金，但這一規(guī)則在實(shí)踐運(yùn)行當(dāng)中還存在兩點(diǎn)問(wèn)題：一是如何監(jiān)管和審計(jì)慈善組織取得的實(shí)物捐贈(zèng)，“收入金額能夠可靠地計(jì)量是確認(rèn)收入的基本前提”[7]，尤其是在以安全救災(zāi)和貧困扶助為主要活動(dòng)領(lǐng)域的慈善組織，實(shí)物捐贈(zèng)占據(jù)著不小的比例，然而某些接收和捐贈(zèng)的實(shí)物(如舊衣物、書本等)的價(jià)值往往難以貨幣化。因此，一方面，正確處理這一部分“收入”和“支出”也就成為確保比例限制規(guī)則有效實(shí)施的重要前提；另一方面，由于我國(guó)的比例限制規(guī)則與慈善收入密切相關(guān)，因而實(shí)物價(jià)值的貨幣化也關(guān)系到慈善組織的財(cái)務(wù)合規(guī)性，但《慈善法》和《規(guī)定》卻未對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)；二是“慈善活動(dòng)支出”的范圍過(guò)于寬泛。為彌補(bǔ)《慈善法》的空白，《規(guī)定》第四條通過(guò)“定義+列舉”的方式明確了慈善活動(dòng)支出的范圍*《規(guī)定》第四條規(guī)定：慈善活動(dòng)支出是指慈善組織基于慈善宗旨，在章程規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展慈善活動(dòng)，向受益人捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或提供無(wú)償服務(wù)時(shí)發(fā)生的下列費(fèi)用：(一)直接或委托其他組織資助給受益人的款物；(二)為提供慈善服務(wù)和實(shí)施慈善項(xiàng)目發(fā)生的人員報(bào)酬、志愿者補(bǔ)貼和保險(xiǎn)，以及使用房屋、設(shè)備、物資發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；(三)為管理慈善項(xiàng)目發(fā)生的差旅、物流、交通、會(huì)議、培訓(xùn)、審計(jì)、評(píng)估等費(fèi)用。慈善活動(dòng)支出在“業(yè)務(wù)活動(dòng)成本”項(xiàng)目下核算和歸集。慈善組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)成本包括慈善活動(dòng)支出和其他業(yè)務(wù)活動(dòng)成本。，但該條實(shí)際上將一些與慈善目的無(wú)直接關(guān)聯(lián)的成本支出計(jì)入了慈善活動(dòng)支出，因而在現(xiàn)有的比例限制規(guī)則之下，刻意提高慈善活動(dòng)成本也就成為了提高慈善活動(dòng)支出、滿足監(jiān)管要求的一種手段，但這一做法顯然不符合“高效、充分使用慈善財(cái)產(chǎn)”的目的，尤其是在我國(guó)慈善公信力競(jìng)爭(zhēng)尚未充分開展的背景下，這一范圍界定顯然不利于降低慈善項(xiàng)目的運(yùn)行成本。

(三)年度管理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)

《慈善法》中，年度管理費(fèi)用比例限制規(guī)則的主要問(wèn)題在于管理費(fèi)用的范圍，隨著《規(guī)定》的頒布實(shí)施，這一問(wèn)題迎刃而解，但對(duì)最高管理費(fèi)用比值的爭(zhēng)議也隨之增加。《慈善法》立法過(guò)程中，10%的比率數(shù)值始終存在著較大爭(zhēng)議，在2016年3月9日慈善法的“三審”中，突然增加了“年度管理成本不得超過(guò)當(dāng)年總支出的15%”的規(guī)定*之所以用“突然”來(lái)形容，是因?yàn)樵谙惹皟纱喂嫉摹洞壬品ā?草案)中，均未見(jiàn)相關(guān)規(guī)定。，而3月13日最終通過(guò)的《慈善法》則改為“年度管理費(fèi)用不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10%”，這一變化折射出了蘊(yùn)含其中的重大分歧和利益博弈：一方面慈善組織代表認(rèn)為，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際運(yùn)行狀況，15%都屬于偏低的標(biāo)準(zhǔn)[8]，另一方面，部分人大代表則宣稱“從沒(méi)見(jiàn)過(guò)這么高的成本比例”[9]。除去對(duì)“年度管理費(fèi)”范圍的理解差異，實(shí)質(zhì)問(wèn)題在于立法者缺乏對(duì)具體比例限制規(guī)則的數(shù)字論證——立法者未充分說(shuō)明為何要在草案中增加最高行政支出比例規(guī)則，也未充分說(shuō)明為何最終將這一比率由15%降至10%。而《規(guī)定》盡管將年度管理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步具體化，也依然未公布具體的論證過(guò)程,只是在發(fā)布會(huì)上提及：“進(jìn)行了深入調(diào)查研究，并委托清華大學(xué)數(shù)學(xué)科學(xué)系對(duì)基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的近5年來(lái)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了量化分析?！盵10]至于其中的過(guò)程以及方法，則語(yǔ)焉不詳。更重要的是，即便《規(guī)定》進(jìn)行了分類規(guī)制，但從功能和目的的視角出發(fā)，目前的比率數(shù)值依然既有可能限制某些慈善組織的運(yùn)營(yíng)，也可能無(wú)法約束某些慈善組織“奢侈地行善”*如對(duì)于部分年度支出千萬(wàn)級(jí)別的大型慈善組織來(lái)說(shuō)，其本身還享受國(guó)家財(cái)政支持，因此上百萬(wàn)的管理費(fèi)用已算“奢侈”。而對(duì)于年支出只有幾百萬(wàn)的“草根”慈善組織而言，幾十萬(wàn)的管理費(fèi)用甚至難以支撐人員薪酬。。為彌補(bǔ)這一缺陷，《慈善法》又規(guī)定了例外情形，即“年度管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告其登記的民政部門并向社會(huì)公開說(shuō)明情況”，其成效如何，卻依然有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

四、我國(guó)比例限制規(guī)則的完善路徑

顯然，無(wú)論從立法過(guò)程還是立法結(jié)果來(lái)看，我國(guó)慈善財(cái)產(chǎn)的比例限制規(guī)則依然存在著可供完善的空間。而結(jié)合前文的問(wèn)題分析，目前我國(guó)慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管中比例限制規(guī)則最主要的問(wèn)題在于具體比例數(shù)值的設(shè)定，盡管單純的數(shù)字在法律規(guī)則中并不具有多少實(shí)質(zhì)性意義，但如果將規(guī)則看成一種結(jié)構(gòu)性的存在，數(shù)字就是比例限制規(guī)則中最引人注目也最也容易被忽視的要素。因此，可以以具體數(shù)值為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)目前我國(guó)慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管過(guò)程中的比例限制規(guī)則予以完善——這亦是提高后續(xù)相關(guān)法律規(guī)則合理性的必要過(guò)程。

(一)明確比例數(shù)值生成的基本原則

作為慈善資金監(jiān)管的一種方式，比例限制規(guī)則不僅表達(dá)了一國(guó)的慈善監(jiān)管理念，也體現(xiàn)著立法機(jī)關(guān)的造法技術(shù)，所以具體數(shù)值的設(shè)定不應(yīng)是隨意的，而應(yīng)當(dāng)以高效性與適當(dāng)性為基本原則。

首先，比例數(shù)值設(shè)定的高效性原則。高效性原則旨在防止慈善組織不作為，確保資金源源不斷地流向慈善領(lǐng)域，畢竟“每一分錢都是捐贈(zèng)者的慈善情懷”[11]。所以，日后在設(shè)定或修改具體比例數(shù)值時(shí)，應(yīng)有利于促進(jìn)將資產(chǎn)最大效用地運(yùn)用于慈善。一方面，慈善支出應(yīng)成為慈善組織財(cái)產(chǎn)支出的主要方面，占據(jù)總支出或收入的多數(shù)乃至絕大多數(shù)，管理費(fèi)用則應(yīng)控制在有限的范圍之內(nèi)。另一方面，以上觀點(diǎn)僅僅是在形式上契合了高效性原則，而未將慈善項(xiàng)目的質(zhì)量和慈善資金投入的實(shí)際效果納入考量范圍。在慈善實(shí)踐中，畸高的慈善支出比例和畸低的管理費(fèi)用支出比例反而會(huì)違背高效性原則：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，各國(guó)慈善組織普遍采取市場(chǎng)化運(yùn)作模式，將一部分慈善資金用于投資，以拓寬慈善資金增長(zhǎng)的來(lái)源，因而高效性原則不僅意味著資金高比例地投入到慈善事業(yè)，還要求合理支配慈善財(cái)產(chǎn)的用途，在一定程度上“生財(cái)有道”，以更好實(shí)現(xiàn)慈善目的。此外，人力資源對(duì)于慈善財(cái)產(chǎn)的運(yùn)作效率具有較大影響，盡管慈善工作人員本身帶有極強(qiáng)的志愿性質(zhì)，但一定限度內(nèi)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)不僅是對(duì)慈善人員勞動(dòng)成果的尊重，也會(huì)在某種程度上吸引更為優(yōu)秀和專業(yè)的慈善工作人員。所以，高效性原則隱含的意義在于，從長(zhǎng)久來(lái)看，比例數(shù)值的設(shè)定不宜絕對(duì)化，而應(yīng)為慈善組織保留一定的“回旋”余地，以確保其持續(xù)性地發(fā)展。

其次，比例數(shù)值設(shè)定的恰當(dāng)性原則。恰當(dāng)性原則強(qiáng)調(diào)通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)論證生成數(shù)字，這種恰當(dāng)性具有雙重含義，一是比例數(shù)值是“理性的、合乎理性的”，二是數(shù)字的設(shè)定是“合理的、合乎理由的”。前者具有一定的普遍性、先驗(yàn)性意味，表達(dá)的是事物之間的一種應(yīng)然性聯(lián)系，即數(shù)字生成符合社會(huì)運(yùn)行和法律運(yùn)行的規(guī)律；后者則通常體現(xiàn)出實(shí)然性、經(jīng)驗(yàn)性，意在強(qiáng)調(diào)比例數(shù)值的生成“受一般社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和常識(shí)以及社會(huì)大眾所普遍接受的信念的影響”[12]。具體到慈善資金支出的比率，恰當(dāng)性原則一方面強(qiáng)調(diào)，比例數(shù)值的生成不是隨意的，而應(yīng)以特定價(jià)值目標(biāo)為基礎(chǔ)，審慎地理性構(gòu)建。另一方面則意味著生成的比例數(shù)值本身要符合社會(huì)運(yùn)行的實(shí)際情形，可為慈善組織和民眾所普遍接受。

(二)選擇適宜的比例數(shù)值生成方式

比例限制規(guī)則的產(chǎn)生往往受多種因素影響，這些因素同樣會(huì)指向不同的比例數(shù)值產(chǎn)生方式。一般來(lái)說(shuō)，法律數(shù)字的產(chǎn)生方式主要延循經(jīng)驗(yàn)主義與理性主義兩種路徑，前者既借鑒“他者”的立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行移植乃至“照搬”，也運(yùn)用實(shí)證主義方法，對(duì)現(xiàn)有慈善組織的狀況和數(shù)據(jù)充分分析，以此為基礎(chǔ)生成本土性的比例限制規(guī)則。后者又可分為科學(xué)理性與價(jià)值理性?？茖W(xué)理性在比例限制規(guī)則生成的過(guò)程中，主要體現(xiàn)為法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的交叉，與數(shù)學(xué)公式、函數(shù)乃至模型相關(guān)聯(lián)，將各類因素納入計(jì)算和分析范圍，以找尋最為“客觀的”數(shù)值。價(jià)值理性則體現(xiàn)出法學(xué)和慈善固有的理想與屬性，不僅為比例限制規(guī)則的制定提供基本方向，也能夠有效避免法律過(guò)于冰冷而缺乏人文關(guān)懷。實(shí)際上，兩種“主義”并不存在優(yōu)劣之分，反而在完善比例限制規(guī)則的過(guò)程中應(yīng)相互配合。如關(guān)于具體比例的產(chǎn)生，可以采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的計(jì)量模型，將各個(gè)因素轉(zhuǎn)化為變量納入公式之中，得出初步的系數(shù)或比率數(shù)值。亦可對(duì)慈善組織進(jìn)行綜合、全面的考察、分析，制定出符合慈善組織基本運(yùn)行規(guī)律和現(xiàn)狀的比例限制規(guī)則。在此框架下，還可對(duì)其他國(guó)家類似制度進(jìn)行比較研究，并接受法基本價(jià)值的檢驗(yàn)?？傊瑪?shù)字生成的過(guò)程不是憑空想象的，而應(yīng)是一種建立在“約定一致性”基礎(chǔ)上的客觀性，這種客觀性恰恰根植于整個(gè)法律體系以及社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化之中。同理，比例數(shù)值也不僅僅是單一因素影響的結(jié)果，而是各種因素交互作用的產(chǎn)物，故無(wú)論采取何種方式生成數(shù)字，中心問(wèn)題在于，具有實(shí)質(zhì)法律調(diào)整作用的數(shù)字必須經(jīng)過(guò)合理與嚴(yán)格的論證——這不僅是慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管過(guò)程中亟須重視的問(wèn)題，也涉及其他立法活動(dòng)中的數(shù)字生成。

(三)規(guī)范比例數(shù)值的生成程序

程序不僅能夠通過(guò)時(shí)間、空間等要素來(lái)克服和防止法律行為的隨意性和隨機(jī)性，也是法律結(jié)論妥當(dāng)性的前提。就慈善監(jiān)管而言，盡管目前的法律規(guī)則已趨于完善，但隨著我國(guó)慈善事業(yè)的飛速發(fā)展，不遠(yuǎn)的未來(lái)勢(shì)必對(duì)比例限制規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，而以此次《規(guī)定》制定、頒布過(guò)程中的程序缺憾為借鑒，可從以下三個(gè)方面入手，完善法律數(shù)字的論證程序。首先，應(yīng)規(guī)范比例數(shù)值的論證程序。比例數(shù)值不單是具有形式意義的數(shù)字符號(hào)，也構(gòu)成了慈善組織的行為準(zhǔn)則，對(duì)于此種具有實(shí)質(zhì)意義的數(shù)字，應(yīng)當(dāng)逐步固定出一套論證程序。從內(nèi)容上講，主要是對(duì)法律數(shù)字必要性與合理性的論證，前者意在回答“是否需要數(shù)字”，畢竟數(shù)字在提供客觀性、確定性指引的同時(shí)，也可能構(gòu)成對(duì)自由的克減。例如有學(xué)者就認(rèn)為：“慈善組織有大有小、類型多樣，開展的活動(dòng)形形色色，籌款型慈善組織與服務(wù)型慈善組織在支出標(biāo)準(zhǔn)上差別很大，法律難以規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?！盵13]而在某些采用客觀主義監(jiān)管模式的國(guó)家，也只是對(duì)部分而非全部的慈善組織予以強(qiáng)制性的比例限制。相應(yīng)地，合理性重在探討“需要怎樣的數(shù)字”。從步驟上講，立法者既要考慮具體數(shù)字的社會(huì)效果，將比較分析、價(jià)值分析、實(shí)證分析等方法結(jié)合起來(lái)，提高立法的科學(xué)性，也要協(xié)調(diào)與立法課題委托以及公眾參與之間的關(guān)系，以增強(qiáng)立法的專業(yè)性、體現(xiàn)立法的民主性。其次，應(yīng)建立數(shù)值比例的動(dòng)態(tài)修改程序。法律法規(guī)固然需要保持穩(wěn)定性，但結(jié)合我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，有必要建立對(duì)《規(guī)定》的“年檢”制度，通過(guò)對(duì)慈善組織財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況的分析，檢視《規(guī)定》的合理性，以應(yīng)對(duì)不斷變化的“慈善市場(chǎng)”。再者，強(qiáng)調(diào)對(duì)比例數(shù)值論證過(guò)程的公開?，F(xiàn)有的立法釋義與解讀往往對(duì)其中的數(shù)字產(chǎn)生問(wèn)題語(yǔ)焉不詳，這或許也從側(cè)面反映出立法者對(duì)數(shù)字問(wèn)題的忽視，而若將數(shù)字論證過(guò)程作為強(qiáng)制公開的內(nèi)容，不僅有利于提高立法的透明度，構(gòu)成對(duì)慈善監(jiān)管部門的一種監(jiān)督，也將提高慈善組織和公民的法律認(rèn)知，從守法層面提高慈善事業(yè)的法治化程度。

五、結(jié)語(yǔ)

《慈善法》與《規(guī)定》一道對(duì)我國(guó)慈善組織的財(cái)務(wù)支出進(jìn)行了明確而又具體的比例限制，與其他國(guó)家相比，這一套規(guī)則依照慈善組織的不同情況，進(jìn)行了分類、分層級(jí)的規(guī)定，更好地體現(xiàn)出了立法的科學(xué)性與本土性。但法的實(shí)施卻是比法的制定更為艱巨和富有挑戰(zhàn)性的事業(yè)，比例限制規(guī)則也對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)提出了更高的要求，如何增強(qiáng)監(jiān)管的嚴(yán)密性、專業(yè)性以及靈活性，都是不容回避的問(wèn)題。而在治理語(yǔ)境下，與官方監(jiān)管相對(duì)的第三方監(jiān)管理應(yīng)在未來(lái)占據(jù)更重要的地位：盡管第三方監(jiān)管不具有強(qiáng)制力，但卻為“社會(huì)公眾提供了進(jìn)行社會(huì)選擇的專業(yè)化信息”[14]，由此不僅將節(jié)省行政資源，構(gòu)成對(duì)官方慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的有效補(bǔ)充，也勢(shì)必提升慈善行業(yè)的自治程度與慈善財(cái)產(chǎn)的透明程度，形成多元共治的良性發(fā)展格局。與此緊密相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題則在于慈善的市場(chǎng)化與去行政化運(yùn)轉(zhuǎn)，只有在充分競(jìng)爭(zhēng)的條件下，慈善組織才會(huì)不止于滿足官方的底線性標(biāo)準(zhǔn)，而是更加高效率地運(yùn)作慈善財(cái)產(chǎn)，以吸引更多的慈善資金進(jìn)入。從這一角度來(lái)看，不斷完善慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管中的比例限制規(guī)則僅僅是一個(gè)開端，慈善財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的法治化還有賴于政府部門、慈善組織乃至民眾共同與不懈的努力。

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責(zé)任編輯：陳鵬飛

On the Proportional Limitation Rules Andits Perfection of Supervision over Charity Property

Gao Yifei Xu Yawen

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072)

Theoretically,There are two main methods to supervise charitable finance，the subjectivism pattern emphasizes the principle of regulation while the objectivism means a set of proportional rules.As for China，by using the objectivism pattern，the government has formed a series of proportional limitation rules.However，according to the sixtieth article ofCharityLawofthePeople’sRepublicofChinaandNoticeoftheMinistryofCivilAffairs，theMinistryofFinanceandtheStateAdministrationofTaxationonIssuingtheProvisionsontheAnnualExpendituresforConductingCharitableActivitiesandAdministrationExpensesofCharitableOrganizations，these proportional limitation rules still have some substantive and procedural problems about the classification regulation of charitable organization，the annual expenditures for charitable activities and the administration expenses of charitable organizations.For these problems mainly refers to proportional number，by learning from foreign experience，three kinds of measures should be taken to perfect the proportional limitation rules，which includes making clear the principles of formulating proportional number，choosing the most appropriate method to form the proportional number and regulating the legislative process about proportional number.

CharityLaw；supervision over charitable property；charitable expenditure；administration cost

2017-02-05

高一飛，男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論；徐亞文，男，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)槲鞣椒ɡ韺W(xué)、法社會(huì)學(xué)。

D922.182.3

A

2095-3275(2017)03-0052-10