藍 麒 劉 瑾

(中國礦業(yè)大學(北京)管理學院，北京 100083;中國物品編碼中心，北京 100011)

標準化法的變遷與演進
——新制度經(jīng)濟學視角的觀察

藍 麒 劉 瑾

(中國礦業(yè)大學(北京)管理學院，北京 100083;中國物品編碼中心，北京 100011)

實施28年的標準化法，經(jīng)過15年修法工作的推動，于2017年2月22日通過國務(wù)院常委會審議，決定提請全國人大常委會。標準化法歷經(jīng)從無到有、鞏固提高、轉(zhuǎn)型升級、謀求突破四個階段，標準制定范圍、標準性質(zhì)分類、標準實施監(jiān)督等重要制度發(fā)生變遷，促進了交易費用降低，實現(xiàn)了帕累托優(yōu)化。標準化法變遷中，標準主導權(quán)不夠明、管理權(quán)不夠硬、著作權(quán)不夠清、落地性不夠強等問題逐漸凸顯，進一步完善對標準產(chǎn)權(quán)的規(guī)制，打造一部具備市場品格、產(chǎn)權(quán)清晰、統(tǒng)一管理、閉環(huán)運行的法應(yīng)成為修法宗旨。

標準;標準化法;新制度經(jīng)濟學

標準化法1989年正式實施，是一部具有生命力的法，經(jīng)歷了從無到有、鞏固提高、轉(zhuǎn)型升級、謀求突破的四個發(fā)展階段。2015年、2016年、2017年連續(xù)三年被列入國務(wù)院立法計劃中全面深化改革急需的項目，2016年3月國務(wù)院法制辦正式對標準化法修訂草案公開征求意見，2017年2月22日國務(wù)院常委會審議通過標準化法，提請全國人大常委會審議，這是自2002年啟動標準化法修法工作以來的重大突破，標志著標準化法的修訂工作又邁出了堅實一步，這一步來之不易。標準化法是全國標準化工作的根本大法，涉及面廣、影響深刻，標準化法不僅僅是一部法律，也是我國的一項重要公共政策，標準化法的修訂應(yīng)當上升到國家戰(zhàn)略的層面去研究和規(guī)劃。

學界對標準化體制改革和標準化法修改已有的研究觀點至為精當。李春田認為[1]，《標準化法》誕生于中國經(jīng)濟體制改革、社會發(fā)生巨變的年代。它是中國經(jīng)濟改革的產(chǎn)物，它及時地并強有力地推動了我國標準化工作的改革，從而為我國經(jīng)濟的改革與發(fā)展，做出了不可磨滅的貢獻。金光認為[2]，《標準化法》是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡初期的產(chǎn)物，它既表達了發(fā)展商品經(jīng)濟的國家意志，也殘存了一些計劃經(jīng)濟的思想痕跡，具有一定的時代局限性，已經(jīng)無法滿足我國目前社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。劉三江認為[3]，標準化體制改革的時間窗口已經(jīng)到來，由政府主導或者壟斷標準供給的體制，將無法滿足標準實際需求的快速增長，必須對標準化體制進行改革。劉瑾等認為[4]，標準化法修改過程中是否確立協(xié)會標準(團體標準)，表面上僅是一個標準類型的確立及標準結(jié)構(gòu)和體系變化的技術(shù)問題，實質(zhì)上則是推行市場為導向還是繼續(xù)實行政策為導向的指導思想問題。本文擬從不同于上述學者的研究角度，以新制度經(jīng)濟學的視角，深入挖掘標準化法制度變遷的背后邏輯和推動力量，以期對標準化法的修訂提供有益的借鑒和參考。

一、標準化法的歷史沿革

標準化法從國務(wù)院法規(guī)變?yōu)閲曳?，?chuàng)制方式和效力等級逐步升級，標志著從計劃經(jīng)濟到有計劃的商品經(jīng)濟過程中，標準在改進產(chǎn)品質(zhì)量、促進技術(shù)進步、提高社會經(jīng)濟效益、接軌國際技術(shù)規(guī)則中工具作用逐步凸顯。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，經(jīng)濟快速發(fā)展，標準缺失、老化、滯后現(xiàn)象嚴重，標準供給渠道單一，標準有效供給不足，標準化體制急需改革。改革需要于法有據(jù)，因此標準化法的修改更加急迫。沿著從政府到市場這條主線，標準化法修改工作主要經(jīng)歷了四個歷史階段。

(一)從無到有——1962年《工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和工程建設(shè)技術(shù)標準管理辦法》

新中國成立初期，由于我國的工業(yè)生產(chǎn)比較落后，標準化工作沒有被人理解和重視，標準化工作經(jīng)歷了一個從無到有的過程，能夠確認、促進標準化工作法規(guī)未被國家納入重要議事日程。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)和工程建設(shè)成為我國20世紀60年代初的經(jīng)濟工作重點，標準化工作有了較大的發(fā)展。為保證國家重點建設(shè)工程質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量，1962年11月10日國務(wù)院第120次全體會議通過了《工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和工程建設(shè)技術(shù)標準管理辦法》(以下簡稱《標準化辦法》)，這是新中國成立后的第一部規(guī)范標準化工作的行政法規(guī)。從此，我國的標準化工作步入了法制管理的軌道?！稑藴驶k法》有著深刻的計劃經(jīng)濟的烙印，是學習蘇聯(lián)模式的產(chǎn)物，在計劃經(jīng)濟體制下，國家對技術(shù)標準實行強制性管理，由國家統(tǒng)一制定、統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一實施，技術(shù)標準成為政府的事情，企業(yè)必須、也只能按照國家統(tǒng)一規(guī)定的技術(shù)標準組織生產(chǎn)。

(二)鞏固提高——1979年《中華人民共和國標準化管理條例》

文化大革命期間，標準化法規(guī)的實施成為空白。隨著十一屆三中全會的召開，黨中央、國務(wù)院采取了一系列重大決策和措施，經(jīng)濟社會發(fā)展走向新的歷史發(fā)展時期。與此同時，我國標準化工作也開始了新的轉(zhuǎn)折，1979年7月31日國務(wù)院頒布了《中華人民共和國標準化管理條例》(以下簡稱《標準化條例》)，標志著標準化工作進入新的發(fā)展時期?！稑藴驶瘲l例》比《標準化辦法》更加全面和嚴格，恢復了我國的標準化管理制度體系，對80年代我國工業(yè)的迅速發(fā)展，促進企業(yè)標準化工作，有效地吸收和借鑒國外先進的技術(shù)，引入外資和生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備，起到了重要的作用?！稑藴驶瘲l例》依舊保留了計劃經(jīng)濟的痕跡，也沒有突破1962年《標準化辦法》的立法思路。

(三)轉(zhuǎn)型升級——1988年《中華人民共和國標準化法》

1984年10月，中共十二屆三中全會審議通過《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，突破了把計劃經(jīng)濟同商品經(jīng)濟對立起來的傳統(tǒng)觀念，確認中國社會主義經(jīng)濟是公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟。進入80年代中期，隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，標準化工作出現(xiàn)了一些新的問題，無標生產(chǎn)、有標不依、標準實施的監(jiān)督不到位、企業(yè)標準化意識淡薄等，對國民經(jīng)濟的健康發(fā)展,國內(nèi)外貿(mào)易的擴大和消費者權(quán)益的保護十分不利。為此，當時的國家標準局起草了《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱《標準化法》)，并于1988年12月29日，獲得第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議審議通過。從《標準化辦法》到《標準化條例》再到《標準化法》，法律效力不斷升級，我國標準化工作有了一部真正意義上的基本法?！稑藴驶ā啡匀痪哂袧庵氐臅r代特征，第一條就寫到“為了發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟……，制定本法”，標準主要還是表現(xiàn)為政府治理市場秩序和貫徹國家質(zhì)量方針的手段。

(四)謀求突破——2002年啟動《中華人民共和國標準化法》修訂工作

國家標準化主管部門從2002年起就啟動了《標準化法》的修訂工作，并于2006年8月、2011年1月、2015年7月三次向國務(wù)院報送了標準化法修訂草案。在此期間，修法的思路也不斷調(diào)整，直到最后一稿，得到了國務(wù)院法制辦的基本認可，并于2016年對外公布了《中華人民共和國標準化法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《修法草案》)。此次《修法草案》得到國務(wù)院法制辦的肯定，得益于標準化改革工作的整體推進，2015年2月國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了推進標準化工作改革的措施，并于3月印發(fā)了《深化標準化工作改革方案》，明確了標準化改革的思路和方向，為修法奠定了堅實基礎(chǔ)。新的《修法草案》，明確了“加強標準化工作，保證產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高經(jīng)濟社會發(fā)展水平”的目標，擴大了標準范圍、擴展了標準種類、優(yōu)化了標準體系，是一部適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展方向的法。

圖1 標準化立法工作演進圖

二、標準化法的制度變遷

“以史為鑒，可以知興替?！惫P者通過選取我國標準化法中重要制度的演變，可以勾勒出我國標準化工作的發(fā)展軌跡，梳理出我國標準化工作的發(fā)展脈絡(luò)。

(一)標準制定范圍不斷擴大

《標準化辦法》中標準的制定范圍包括工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和工程建設(shè)的質(zhì)量、規(guī)格和檢驗方法等方面?！稑藴驶瘲l例》在此基礎(chǔ)上有所拓展，“凡正式生產(chǎn)的工業(yè)產(chǎn)品、重要的農(nóng)產(chǎn)品、各類工程建設(shè)、環(huán)境保護、安全和衛(wèi)生條件，以及其他應(yīng)當統(tǒng)一的技術(shù)要求，都必須制訂標準”?！稑藴驶ā穼I(yè)領(lǐng)域標準的制定范圍進行了分解和細化，并規(guī)定“重要農(nóng)產(chǎn)品和其他需要制定標準的項目，由國務(wù)院規(guī)定”。不難看出，《標準化法》并未突出農(nóng)業(yè)標準、更未涉及服務(wù)標準，這與當時人們的認識和社會發(fā)展水平有極大的關(guān)系，當時認為農(nóng)業(yè)對地理環(huán)境、氣候條件等依賴較高，不能搞統(tǒng)一標準，服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟所占比重較低，服務(wù)業(yè)標準的概念還未形成。實踐證明，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域都需要標準。目前，農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的標準總數(shù)已經(jīng)超過了國家標準總數(shù)20%?！缎抻啿莅浮穼⒅贫ǚ秶M一步擴大到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和社會事業(yè)等領(lǐng)域。

(二)標準性質(zhì)分類不斷擴展

《標準化辦法》和《標準化條例》都將標準分為國家標準、部標準和企業(yè)標準三類，其中國家標準、部標準都是強制性的，《標準化條例》更是直接指出“標準一經(jīng)批準發(fā)布，就是技術(shù)法規(guī)?！稑藴驶ā穼藴实姆诸愑腥幮薷?，一是將部標準改為了行業(yè)標準，明確了各行業(yè)標準的歸口管理部門，在一定程度上減少了部標準之間的交叉矛盾。二是增設(shè)了地方標準，使標準由三類變?yōu)榱怂念悺Ｓ捎谖覈卮笪锊?，不同地區(qū)自然條件及經(jīng)濟社會發(fā)展狀況差異較大，地方標準有利于滿足各地的特殊需求，但也有人對地方標準造成的地方保護主義提出了質(zhì)疑。三是將國家標準和行業(yè)標準分為了強制性和推薦性，“就是為了適應(yīng)我國經(jīng)濟體制的改革，把該管的管住，該放給市場、企業(yè)的把它放出去，推薦自愿去選用”[5]，可以說這是新中國成立以來對我國標準體系最重大的調(diào)整?！缎薹ú莅浮穼藴史诸惖挠袃商幮薷模皇羌訌姀娭菩詷藴实慕y(tǒng)一管理，取消了強制性行業(yè)標準和強制性地方標準，進一步與WTO/TBT協(xié)議規(guī)定的技術(shù)法規(guī)五項正當目標相一致，將強制性標準范圍限定為保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足社會經(jīng)濟管理基本要求需要統(tǒng)一的技術(shù)和管理要求。二是增設(shè)了團體標準，突破了以往標準主要由政府主導制定的標準體系，為自愿性標準體系的建立打開了政策空間，將標準制定的主動權(quán)交給了市場。

(三)標準實施監(jiān)督不斷完善

《標準化辦法》和《標準化條例》中關(guān)于標準的實施都有專章進行規(guī)定，稱作“標準的貫徹執(zhí)行”，那時的標準就是法規(guī)，沒有自愿采用的說法，企業(yè)必須遵守，沒有選擇權(quán)。當時強調(diào)的不是如何實施而是執(zhí)行力度，《標準化辦法》規(guī)定“必須貫徹執(zhí)行”，《標準化條例》更進一步規(guī)定“必須嚴格貫徹執(zhí)行”。此外，依照當時國家標準總局的職能，《標準化條例》還增加了一章“產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督和檢驗”，形成了以標準為龍頭的監(jiān)管體系?！稑藴驶ā返谌龡l規(guī)定了新時期標準化工作的主要任務(wù)，分別是制定標準、組織實施標準和對標準的實施進行監(jiān)督，但僅有前兩項任務(wù)設(shè)立專章予以規(guī)定，最后一項任務(wù)在《標準化法》中體現(xiàn)的并不充分，很多內(nèi)容被寫入了隨后出臺的《產(chǎn)品質(zhì)量法》，這背后是管理部門職責調(diào)整和國家對質(zhì)量與標準的定位發(fā)生了變化?！缎薹ú莅浮吩鲈O(shè)了“標準化工作的監(jiān)督”一章，明確了各級標準化主管部門有權(quán)依法開展監(jiān)督檢查，并采取行政強制措施，明確了建立各級標準化工作協(xié)調(diào)機制，并建立標準爭議解決機制，進一步強化了監(jiān)督范圍和監(jiān)督力度。

圖2 標準分類演進圖

三、標準化法的新制度經(jīng)濟學分析

標準是一種技術(shù)制度[6]，標準化法是一種法律制度，兩者都是一種制度形式。對于標準來說，標準化法是制度環(huán)境，對于標準化法來說，標準是制度工具，兩者相輔相成。諾斯認為：“制度環(huán)境是指一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則”[7]，而對于標準化法這種法律制度本身來說，政治經(jīng)濟管理體制就成為了它的制度環(huán)境。因此，研究標準化法的發(fā)展歷程，就必須將其放入特定的制度環(huán)境和特殊的歷史環(huán)境之中。

(一)標準化法的變遷促進交易費用降低

交易費用的概念是由諾貝爾經(jīng)濟學獎的獲得者科斯提出的，是新制度經(jīng)濟學具有理論基礎(chǔ)意義的最基本的范疇和分析工具[8]。交易費用就像自然界的摩擦力一樣，可以盡量減小，但不能消除。標準本身就是為促進互換交易、降低交易費用而生的?！稑藴驶ぷ髦改系?部分：標準化和相關(guān)活動的通用術(shù)語》(GB/T 20000.1-2014)對標準的定義是“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認機構(gòu)批準，共同使用和重復使用的一種規(guī)范性文件”，標準的目的就是通過對科學、技術(shù)和經(jīng)驗的總結(jié)、提煉和固化，以促進最佳的共同效益，減少交易的不確定性，降低交易成本、提高交易效率。標準化法不斷擴大標準制定的覆蓋范圍，從工業(yè)拓展到農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，為降低國民經(jīng)濟運行成本，促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展起到了重要的技術(shù)支撐作用。

新中國成立之初，我國學習蘇聯(lián)模式實行的是計劃經(jīng)濟體制，面對當時百廢待興的局面，如何多快好省地推動社會主義建設(shè)是當務(wù)之急。計劃經(jīng)濟體制下的統(tǒng)購統(tǒng)銷，雖然減少了合同簽訂環(huán)節(jié)，但合同的落實和執(zhí)行同樣存在交易費用問題。標準化工作的滯后造成了生產(chǎn)秩序的混亂和產(chǎn)品質(zhì)量的下降，影響到了產(chǎn)業(yè)之間的相互銜接和共同發(fā)展。1962年《標準化辦法》在第一條中就指出，“加強技術(shù)標準的管理工作，對于保證產(chǎn)品和工程的質(zhì)量，增加產(chǎn)品品種，合理利用國家資源，節(jié)約原料、材料，便利協(xié)作配合、使用維修，鞏固、推廣廣大群眾革新創(chuàng)造的成果，提高社會勞動生產(chǎn)率，都具有重要作用”。同期的人民日報社論《加強生產(chǎn)建設(shè)中標準管理工作》中指出“標準化是我們國家的一個重要技術(shù)政策。加強標準管理工作，是生產(chǎn)建設(shè)中的一項根本性的措施”。1964年全國計劃會上，李富春副總理也指出，要加強標準化、系列化、通用化，為大規(guī)模專業(yè)化生產(chǎn)服務(wù)，并將標準化列入1965年國民經(jīng)濟發(fā)展計劃[9]。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，上海市化工局1963年制定了607個產(chǎn)品技術(shù)標準，并把質(zhì)量要求與工人的生產(chǎn)崗位責任制相結(jié)合，使產(chǎn)品質(zhì)量明顯提高，一類品從年初的16%上升到年底的48%?？梢?，當時標準化工作為社會生產(chǎn)力的釋放與提升提供了充分的制度保障。

經(jīng)歷了“文化大革命”的跌宕起伏之后，伴隨著改革開放的春風，標準化工作逐步恢復。1978年，國務(wù)院成立“國家標準總局”，統(tǒng)管計量、標準、質(zhì)量監(jiān)督和檢驗等工作，對標準化工作的重視達到新的高度，但當時的標準化基礎(chǔ)仍然薄弱，當年組織的技術(shù)標準進行大清查大整頓工作中發(fā)現(xiàn)，全國仍然有大約20%的產(chǎn)品沒有技術(shù)標準。1979年《標準化條例》明確了標準的法規(guī)地位，由政策上升為法規(guī)，標準的作用進一步強化。在當時我國產(chǎn)品較為匱乏、科技水平較為落后的背景下，自上而下的強制性技術(shù)制度體系，為產(chǎn)品從無到有提供了技術(shù)指導，成為降低生產(chǎn)經(jīng)營過程中協(xié)調(diào)運行費用的最有效模式，為我國工業(yè)體系的初步建立奠定了堅實基礎(chǔ)。

隨著我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的逐步過渡，標準數(shù)量少、覆蓋窄、質(zhì)量低的問題逐步凸顯，特別是20世紀80年代末國家出臺了一系列“搞活企業(yè)”的方針政策，為了滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需求，企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品種類的欲望更加強烈，而政府對標準的供給就越發(fā)顯得力不從心。與此同時，國務(wù)院啟動了第二次政府機構(gòu)改革，撤銷原國家標準局、國家計量局、國家經(jīng)委質(zhì)量局，合并成立國家技術(shù)監(jiān)督局，并開始了《標準化法》的起草工作?！稑藴驶ā返淖畲罅咙c就是將標準分為強制性標準和推薦性標準，推薦性標準的提出為豐富商品種類打開了空間。結(jié)果是，短短幾年之間，市場上的商品琳瑯滿目、應(yīng)有盡有，服裝鞋帽等日用消費品的花色品種達到了無法統(tǒng)計的程度，當時的報紙用“鋪天蓋地”來形容[10]?？梢哉f，這項制度創(chuàng)新適應(yīng)了生產(chǎn)力提升對生產(chǎn)關(guān)系的新要求，順應(yīng)了當時經(jīng)濟發(fā)展的大勢，降低了制度僵化帶來的潛在交易費用的增加。

隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用，這也堅定了標準化法滿足市場需求、增設(shè)“團體標準”的信心?！缎薹ú莅浮访鞔_規(guī)定，“依法成立的社會團體可以制定團體標準，供社會自愿采用”。《標準化法》給了企業(yè)自由選擇標準的權(quán)利，《修法草案》給了企業(yè)主導制定標準的權(quán)利，這是一個歷史性的突破。雖然之前企業(yè)也可以自主制定企業(yè)標準，但企業(yè)標準僅適用于本企業(yè)，并非協(xié)調(diào)一致的產(chǎn)物，不是真正意義上通行的“標準”。社會團體主要由企業(yè)組成，團體自行發(fā)布標準，為企業(yè)共同協(xié)商制定標準、充分表達企業(yè)意愿提供了有效的平臺。標準的提供者真正從政府拓展到了市場，意味著標準制定主體將呈幾何數(shù)量級的增長，標準化工作將迎來新一輪的蓬勃發(fā)展。基于相同的生產(chǎn)力發(fā)展水平，不同制度下交易費用的差距是巨大的，賦予團體標準明確的法律地位，將充分釋放市場主動參與標準化工作的活力，促進標準優(yōu)勝劣汰，不斷提升標準質(zhì)量，降低交易雙方的成本，滿足和引領(lǐng)市場創(chuàng)新的需要。

(二)標準化法的變遷實現(xiàn)帕累托優(yōu)化

制度變遷的實質(zhì)是低效率制度被高效率制度所替代的過程。諾斯認為一旦制度被創(chuàng)新并實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)，則新的制度均衡就出現(xiàn)了，制度變遷的過程也就完成了[11]。林毅夫進一步將制度變遷分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷，強制性制度變遷是自上而下依靠政府強制力推動的，誘致性制度變遷是自下而上依靠社會自發(fā)形成的。我國缺少產(chǎn)生誘致性法律供給的背景和習慣，一直以來不存在誘致性法律供給模式。強制性法律供給在中國目前的法制建設(shè)中仍占據(jù)主導地位[12]。我國標準化法的不斷完善就是政府主動推進的強制性制度變遷，在變遷過程中，始終保留了原有的利益格局，并不斷推出適應(yīng)新形勢的制度創(chuàng)新。首先，在強制性標準的基礎(chǔ)上增加了推薦性標準，又在二者的基礎(chǔ)上增加了團體標準，標準的制定范圍和標準制定主體的范圍不斷擴展，在推出新的標準類型的同時，并沒有影響原有標準類型的鞏固和發(fā)展。從1989年《標準化法》實施到2016年底，國家標準的數(shù)量從16000余項增長到了34000余項，同時通過標準不斷修訂推動標準質(zhì)量提升。雖然法律制度的強制性變遷通常具有滯后性，但能夠保證相關(guān)制度得到迅速有效的實施，既兼顧了存量，又做大增量，實現(xiàn)了帕累托優(yōu)化，增強了標準供給能力。

我國標準化法的制度變遷堅持了繼承創(chuàng)新的原則，保持了制度“慣性”，這也符合諾斯和戴維斯提出的路徑依賴理論，歷史上一旦形成某種制度體系，就會沿著既定方向前進并不斷得到自我強化。2000年，在我國加入世界貿(mào)易組織(WTO)過程中，WTO提出我國應(yīng)當建立與國際相對應(yīng)的“技術(shù)法規(guī)+自愿性標準”體系。為了不修改我國現(xiàn)行法律、維持我國標準體系穩(wěn)定，我國聲明中國的強制性標準具有強制約束力，相當于技術(shù)法規(guī)，“強制性標準+推薦性標準”體系與國外的“技術(shù)法規(guī)+自愿性標準”體系完全可以匹配。在我國的堅持和努力下，這一主張也得到了WTO和ISO、IEC等國際標準組織的認可。雖然我國的標準體系不如國外體系更為科學和靈活，但是我國選擇的這一路徑已經(jīng)進入了良性循環(huán)的軌道，產(chǎn)生了巨大的規(guī)模效應(yīng)和示范效應(yīng)，這種適應(yīng)性預期減少了制度持續(xù)發(fā)展的不確定性，帶來了投入的不斷減少和“報酬”的逐漸增加。同時，由于不斷推進改革創(chuàng)新，我國的標準體系并未被“鎖定”，“強制性標準+推薦性標準+自愿性標準(團體標準)”體系將不斷優(yōu)化，更好地滿足市場需求。

四、標準化法變遷中尚待完善的問題

在標準化法變遷不斷帶來制度紅利的同時，還存在一些尚待完善和解決的問題，主要表現(xiàn)在對標準產(chǎn)權(quán)的規(guī)制不足。產(chǎn)權(quán)理論是新制度經(jīng)濟學的基礎(chǔ)理論，產(chǎn)權(quán)是市場進行資源配置的前提和基礎(chǔ)，不同的產(chǎn)權(quán)界定，會帶來不同的資源配置效率，不同的產(chǎn)權(quán)實施，會帶來不同的資源配置效果。產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性是阻礙社會財富增長的主要因素[13]。標準產(chǎn)權(quán)存在的問題主要表現(xiàn)在四個方面，一是標準主導權(quán)，二是標準管理權(quán)，三是標準著作權(quán)，四是標準落地性。產(chǎn)權(quán)問題看似簡單，實際上是標準化工作內(nèi)在驅(qū)動力的源泉，解決不好產(chǎn)權(quán)問題，就無法建立起有效的標準化工作約束和激勵機制，無法推動標準化工作的健康可持續(xù)發(fā)展。

(一)標準主導權(quán)不夠明

政府與市場的關(guān)系是一個永恒的話題。當前,我國的標準體系仍然是以政府標準為主導，真正的市場標準才剛剛起步，截至2016年底，378家社會團體通過全國團體標準信息平臺，公布了451項團體標準信息，與政府標準的數(shù)量還相差甚遠。在《修法草案》中對團體標準的規(guī)定僅有一條。如何在修法過程中以及在未來政策制定過程中，引導團體標準發(fā)揮主流作用，引導政府標準逐步瘦身，讓團體標準走向臺前，政府標準退向幕后，而不僅僅是讓市場成為“配角”和“補充”，真正讓市場的力量成為主導標準化事業(yè)發(fā)展的力量，是今后立法工作中需要進一步深入研究的課題。

(二)標準管理權(quán)不夠硬

由于我國標準層級多、主管部門多，在一定程度上造成了標準的交叉重復矛盾，加大了標準制定過程中的協(xié)調(diào)難度，增加了標準制定過程中的交易費用。國務(wù)院標準化主管部門與國務(wù)院相關(guān)行業(yè)管理部門之間標準管理權(quán)限的劃分，是影響標準化工作統(tǒng)一管理的最大因素。制定部門的不統(tǒng)一，勢必造成標準的不統(tǒng)一。早在《標準化條例》中，工程建設(shè)、環(huán)境保護、藥物和衛(wèi)生防疫標準就由國務(wù)院相關(guān)部門單獨管理，《標準化法》的實施條例繼續(xù)對工程建設(shè)、藥品、食品衛(wèi)生、獸藥、環(huán)境保護標準的管理做了例外規(guī)定。國家標準和行業(yè)標準的效力是等同的，都在全國范圍內(nèi)適用。兩者在實際工作中定位存在交叉，影響了標準的系統(tǒng)性。俄羅斯2002年出臺的《技術(shù)調(diào)節(jié)法》就對原有的標準分類進行了調(diào)整，出臺前的標準分為國家標準、行業(yè)標準、企業(yè)標準和協(xié)會標準，出臺后的標準只包括全國標準和組織標準兩類[14]，取消了行業(yè)標準。此外，國家與地方之間也存在協(xié)調(diào)難度。例如，2013年，農(nóng)夫山泉“標準門”引發(fā)口水仗，就是由地方標準與國家標準之間的矛盾沖突造成的[15]。

(三)標準著作權(quán)不夠清

長期以來，我國的標準主要由政府制定，是作為“政策”和“法規(guī)”存在的，因此，忽視了對標準著作權(quán)的研究，默認標準是政府所有，也不存在著作權(quán)的保護。從《標準化法》將標準分為強制性標準和推薦性標準之后，標準著作權(quán)問題才逐漸引起人們的重視。1999年，最高人民法院的有關(guān)答復指出，推薦性標準，是自愿采用的技術(shù)性規(guī)范，不具有法規(guī)性質(zhì)，應(yīng)當確認屬于著作權(quán)法保護的范圍；強制性標準，是具有法規(guī)性質(zhì)的技術(shù)性規(guī)范。答復雖然沒有指明強制性標準不屬于著作權(quán)法保護的范圍，但顯然包含了這個推論。目前，理論界和實務(wù)界對標準著作權(quán)的歸屬仍有爭議，有的認為屬于政府管理部門、有的認為屬于標準起草專家，還有的認為屬于標準化技術(shù)委員會，尚未形成一致意見。

(四)標準落地性不夠強

標準的生命力在于實施，標準本身僅僅是提出了制度要求，要使其對經(jīng)濟社會發(fā)展起到推動作用，關(guān)鍵在于標準的實施效果和與相關(guān)配套措施的銜接。在《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《認證認可條例》頒布之前，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督和檢驗以及認證認可工作的相關(guān)要求都是包含在標準化法之內(nèi)的，作用是貫徹落實標準要求，形成了一個閉環(huán)運行的體系。隨著國家對質(zhì)量工作和認證認可工作的重視，相關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)出臺，一方面強化了這些領(lǐng)域的法律地位和制度保障，但另一方面，在一定程度上弱化了質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)各要素之間、質(zhì)量閉環(huán)管理各環(huán)節(jié)之間的銜接與合力。

五、標準化法的修法主旨

按照國務(wù)院和全國人大的立法計劃，新的標準化法即將出臺。筆者認為，只有進一步加強和完善對標準產(chǎn)權(quán)的規(guī)制，才能在市場經(jīng)濟環(huán)境中充分利用和開發(fā)標準的價值，實現(xiàn)標準社會效益和經(jīng)濟效益的最大化。從標準化法的歷史發(fā)展經(jīng)驗可以得出，新的標準化法應(yīng)當順應(yīng)時代發(fā)展的趨勢，堅持市場品格；增進部門之間的協(xié)調(diào)，強化統(tǒng)一管理；符合市場經(jīng)濟的規(guī)律，明晰標準產(chǎn)權(quán)；彌補當前薄弱的環(huán)節(jié)，實現(xiàn)閉環(huán)運行。

(一)突出主線，打造一部市場品格的法

十八大報告指出，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾作為社會主要矛盾沒有變。筆者認為，社會經(jīng)濟發(fā)展對標準日益增長的需求同標準質(zhì)量效益不高之間的矛盾也沒有變。這一矛盾集中體現(xiàn)在標準的滯后和與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的脫節(jié)，企業(yè)參與標準制定的渠道不暢，而國家又沒有更多的資源來完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展所急需的標準體系?！缎薹ú莅浮窞榻鉀Q這一基本矛盾，第二條規(guī)定：“標準包括強制性標準、推薦性標準和團體標準、企業(yè)標準”；第十三條規(guī)定：“依法成立的社會團體可以制定團體標準。團體標準的制定由國務(wù)院標準化行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)行政主管部門規(guī)范、引導和監(jiān)督。團體標準管理辦法由國務(wù)院標準化行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定并公布?！睒藴实念愋椭性黾恿藞F體標準，賦予其法律地位，通過團體標準的形式打開了市場自己制定標準的口子，在標準化工作領(lǐng)域的意義不亞于十一屆三中全會作出改革開放的偉大決策。十八屆三中全會進一步提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。因此，新的標準化法應(yīng)當進一步突出市場這條主線，突出團體標準的地位和作用，賦予市場標準更大的靈活性和自主性，同時控制政府標準的規(guī)模、提升政府標準的質(zhì)量。

(二)形成合力，打造一部統(tǒng)一管理的法

標準化工作涉及承擔標準化管理職能的上百家國務(wù)院有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會和集團公司以及地方標準化行政管理部門，涉及國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域，涉及生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，如果不加強統(tǒng)一管理，勢必一盤散沙。標準的精髓是協(xié)調(diào)統(tǒng)一，如果制定主體和管理權(quán)限都分散雜亂，標準體系勢必混亂，工作動力勢必減弱?！缎薹ú莅浮吩诓块T職責、標準整合管理和標準化協(xié)調(diào)機制方面應(yīng)有強有力的措施，進一步完善管理權(quán)限設(shè)置，加強相互協(xié)調(diào)，減少標準層級，只有避免各自為戰(zhàn)、避免九龍治水、避免體系龐雜，才能真正提升標準制定的質(zhì)量和效益。

(三)加強保護，打造一部產(chǎn)權(quán)清晰的法

標準本身權(quán)屬問題不夠清晰，導致標準相關(guān)權(quán)利在開發(fā)和利用上存在很多模糊地帶，阻礙了標準價值的進一步挖掘。筆者認為，自《標準化法》開始，標準化工作逐步與國際接軌，標準已經(jīng)褪去了法規(guī)的屬性，回歸了標準的本質(zhì)，無論強制性標準和推薦性標準都屬于科技作品，應(yīng)當受到著作權(quán)的保護。從國際和國外對標準著作權(quán)的保護來看，標準著作權(quán)是開展標準化工作的前提和基礎(chǔ)，標準版稅收入也是標準制定組織的重要經(jīng)濟來源。筆者認為，新的標準化法應(yīng)當從根本上解決確權(quán)問題，明確標準著作權(quán)的歸屬，特別是增設(shè)團體標準后，應(yīng)當加強對團體標準著作權(quán)的保護，以及團體標準相關(guān)延伸權(quán)利的保護，進一步增加團體標準的含金量。

(四)注重實施，打造一部閉環(huán)運行的法

實踐是檢驗真理的唯一標準，而標準也要通過實踐來檢驗。國際知名標準化專家桑德斯標準化理論明確指出，“出版的標準如果未得到實施，就沒有任何價值”。然而標準化工作一直存在重制定、輕實施，制定與實施脫節(jié)的問題，直接影響標準制定的質(zhì)量和效率。因此，新的標準化法應(yīng)當進一步加強與產(chǎn)品質(zhì)量法、食品安全法、環(huán)保法等相關(guān)法律法規(guī)的銜接與配合，一方面明確實施權(quán)限，避免執(zhí)法交叉和執(zhí)法空白，另一方面明確法律責任，避免賞罰不明和輕重不一，引入懲罰性賠償制度，對違標企業(yè)形成有效震懾。進一步加強標準與合格評定程序的深度融合，運用市場化手段推動標準實施，淘汰垃圾標準。完善標準實施情況反饋機制，通過制定—實施—修訂—再實施的過程，推進標準化活動實現(xiàn)波浪式前進、螺旋式上升。

結(jié)語：標準化法在修訂過程中的很多重要問題已經(jīng)達成共識，但真正打破體制機制束縛，真正解決當前基本矛盾，依然重任在肩。無論如何，遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律是必由之路，充分發(fā)揮政府和市場兩種力量，把市場的主導作用和政府的基礎(chǔ)作用緊密結(jié)合起來，把市場的動力作用和政府的引導作用緊密結(jié)合起來，完善以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)的約束激勵機制，真正讓標準有的用、用的好，才能從根本上推動標準化事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

[1][10]李春田.時代呼喚新的標準化法[J].中國標準化，2014，(12).

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責任編輯：郭 奕

Change and evolution of standardization law——Observation from the perspective of New Institutional Economics

Lan Qi Liu Jin

(SchoolofManagement,ChinaUniversityofMiningandTechnology(Beijing),Beijing100083;ChinaCommodityCodingCenter,Beijing100011)

The Standardization Law has been implemented for 28 years.After 15 years revise work,the Standardization Law through the State Council executive meeting to consider on February 22,2017,and submit to the Standing Committee of the National People’s Congress.The Standardization Law has been changed from scratch,consolidation,transformation and upgrading through four stages.standard scope,standard classification,standard implementation supervision and other important system changes,to promote the transaction costs,to achieve the Pareto optimization.Standardization of legal changes,the dominance right is not distinct enough,the management right is not hard enough,the copyright is not clear enough,and the landing is not strong enough,and further improve the standard property rights regulation,to create a market character,property rights clear,unified management,the law of closed loop operation should be the purpose of revising the law.

Standard; Standardization Law; New Institutional Economics

2017-01-03

藍麒，男，中國特種設(shè)備檢測研究院政策與法律事務(wù)辦公室副主任，中國礦業(yè)大學(北京)管理學院博士研究生，研究方向：標準化法、特種設(shè)備安全管理體制和事業(yè)單位改革等；劉瑾，女，中國物品編碼中心副研究員，法學碩士，研究方向：標準化法與知識產(chǎn)權(quán)法等。

D922.29

A

2095-3275(2017)03-0029-08