2017年1月12日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》。這是繼中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》之后安全生產(chǎn)領(lǐng)域的又一件大事，也是從事安全生產(chǎn)的科技工作者更好服務(wù)于國家安全生產(chǎn)工作的方向指引。

2017年1月12日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。這是繼中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》之后，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的又一件大事，也是我們安全生產(chǎn)科技工作者更好服務(wù)于國家安全生產(chǎn)工作的方向指引。

《規(guī)劃》在總體結(jié)構(gòu)上延用以往安全生產(chǎn)規(guī)劃的普遍結(jié)構(gòu)，分為面臨的形勢，指導(dǎo)思想、基本原則和規(guī)劃目標(biāo)，主要任務(wù)，重點工程，規(guī)劃實施保障等五大部分。但在主要內(nèi)容上，《規(guī)劃》給人耳目一新的感受，分析了新的發(fā)展形勢，確立了新的發(fā)展理念，明確了新的奮斗目標(biāo)，提出了新的任務(wù)舉措，完善了新的保障措施。

新的發(fā)展形勢

進入“四期疊加”的新階段

《規(guī)劃》開篇簡要總結(jié)了安全生產(chǎn)工作取得的新進展，全面深入分析了安全生產(chǎn)宏觀與微觀層面面臨的新挑戰(zhàn)，科學(xué)精準(zhǔn)把握了黨中央國務(wù)院空前重視、經(jīng)濟發(fā)展提質(zhì)增效、全社會普遍關(guān)注等給安全生產(chǎn)帶來的新機遇。總結(jié)起來，“十三五”時期，我國安全生產(chǎn)進入“四期疊加”的新階段。

大有可為的戰(zhàn)略期

主要是“四個全面”戰(zhàn)略構(gòu)想明確了安全發(fā)展的動力和目標(biāo)，無論是全面建成小康社會、全面深化改革，還是全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，都有利于推進安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快形成科學(xué)有效的安全生產(chǎn)社會共治模式。

深度調(diào)整的轉(zhuǎn)型期

安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)，經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)使安全發(fā)展條件發(fā)生深刻變化。經(jīng)濟增速換擋不失勢，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，有利于提升安全生產(chǎn)整體保障能力，但高危行業(yè)比重大，粗放的發(fā)展方式短期難以根本轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化推進及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)帶來風(fēng)險局部集聚，人員安全素質(zhì)短期內(nèi)難以快速提升，安全管控難度大。

治本攻堅的關(guān)鍵期

從事故演化規(guī)律看，事故總量仍然較大，下降幅度趨緩，攻堅任務(wù)依然艱巨。行業(yè)和地區(qū)的綜合安全水平改善幅度有所減小，有些行業(yè)或地區(qū)可能會出現(xiàn)反彈。職業(yè)病人員數(shù)量和工作場所傷殘人數(shù)會有所上升，逐步成為社會關(guān)注的重點。重特大事故發(fā)生概率仍較高，分布范圍更為廣泛，遏制難度增加。安全生產(chǎn)存量風(fēng)險和增量風(fēng)險交織并存、錯綜復(fù)雜，事故呈現(xiàn)誘因多樣化、類型復(fù)合化、波及范圍擴大化和社會影響持久化的特點。

變革發(fā)展的創(chuàng)新期

目前，制約安全生產(chǎn)的深層次矛盾亟待解決，迫切需要從思想理念、體制機制、政策手段、工具方法等方面進行變革、進行創(chuàng)新。例如，如何解決安全生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化存在的制度性障礙、企業(yè)自主主動改善安全生產(chǎn)意愿不高、安全生產(chǎn)新生風(fēng)險應(yīng)對能力不強、安全生產(chǎn)科技成果轉(zhuǎn)化能力欠缺、安全文化建設(shè)布局和結(jié)構(gòu)不盡合理、政府總體調(diào)控宏觀引領(lǐng)作用發(fā)揮不足等問題。

新的發(fā)展理念

堅守紅線 推動安全發(fā)展

黨的十八大之后，習(xí)近平總書記明確提出并一再強調(diào)，發(fā)展決不能以犧牲安全為代價，這是一條不可逾越的紅線?！兑?guī)劃》在“指導(dǎo)思想”中將之凝練歸納為“安全發(fā)展”，予以突出和強調(diào)，并將之作為貫穿《規(guī)劃》全部內(nèi)容的主線，作為指導(dǎo)我國安全生產(chǎn)工作的大方向、大邏輯。個人理解，這主要包括三層含義。

安全發(fā)展是一種發(fā)展理念

理念的轉(zhuǎn)換反映的是發(fā)展觀的進步。就當(dāng)代中國發(fā)展實踐來說，中國社會的發(fā)展應(yīng)當(dāng)涵蓋安全保障能力的發(fā)展，再不能以浪費資源、破壞環(huán)境、損害勞動者生命安全和身體健康為代價，而是要實現(xiàn)安全與質(zhì)量、效益、速度相統(tǒng)一，確保人民群眾平安幸福地享有經(jīng)濟發(fā)展和社會進步成果。如果發(fā)展不能給社會公眾帶來基于安全的效益，發(fā)展成果是以人民群眾的生命財產(chǎn)權(quán)利為代價，這樣的發(fā)展不僅不會得到社會的認(rèn)同與人民群眾的支持，還會導(dǎo)致發(fā)展合法性的喪失。

安全發(fā)展是一種發(fā)展戰(zhàn)略

社會發(fā)展理論表明，在不同的發(fā)展階段和同一發(fā)展階段內(nèi)不同的具體階段，勢必有不同的發(fā)展重點，以及由此而形成的發(fā)展戰(zhàn)略。安全發(fā)展就是要堅守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價的紅線意識，把讓人民群眾過上更有尊嚴(yán)、更加幸福的生活作為重要著力點，通過科技進步、產(chǎn)業(yè)升級、制度創(chuàng)新、文化支撐，把安全發(fā)展體現(xiàn)在發(fā)展的實踐中、貫穿于發(fā)展的全過程。

安全發(fā)展是一種發(fā)展模式

不同產(chǎn)業(yè)形態(tài)其產(chǎn)業(yè)內(nèi)在安全性是不同的，服務(wù)業(yè)的安全性肯定高于制造業(yè)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全性又大大高于傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)。安全發(fā)展從產(chǎn)業(yè)角度講，就是盡可能選擇內(nèi)在安全性高的產(chǎn)業(yè)。因而，安全發(fā)展就是要通過產(chǎn)業(yè)形態(tài)權(quán)重的變遷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整引導(dǎo)，將存在和可能發(fā)生威脅、隱患、危險的發(fā)展行為與發(fā)展方式從產(chǎn)業(yè)源頭上予以遏制與消除，從而實現(xiàn)發(fā)展方式與發(fā)展過程的本質(zhì)安全。

新的奮斗目標(biāo) 全面建成小康社會 提升安全生產(chǎn)整體水平

“十三五”時期是全面建成小康社會、實現(xiàn)我們黨確定的“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的第一個百年奮斗目標(biāo)的決勝階段。安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，是全面建成小康社會的應(yīng)有之義，也是構(gòu)建安全保障型社會，全面建成小康社會的重要內(nèi)容。《規(guī)劃》把為全面建成小康社會提供安全保障，作為“十三五”時期安全生產(chǎn)工作的出發(fā)點和落腳點，深入分析了全面建成小康社會對安全生產(chǎn)的內(nèi)在要求、具體表征，提出了安全生產(chǎn)總體水平與全面建成小康社會目標(biāo)相適應(yīng)的總體目標(biāo)。

如何界定安全生產(chǎn)總體水平與全面建成小康社會目標(biāo)相適應(yīng)？個人理解，《規(guī)劃》將其總結(jié)為兩個方面：一是軟的方面，即安全生產(chǎn)的整體環(huán)境，包括安全生產(chǎn)理論體系更加完善、安全生產(chǎn)責(zé)任體系更加嚴(yán)密、安全監(jiān)管體制機制基本成熟、安全生產(chǎn)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系更加健全、全社會安全文明程度明顯提升；二是硬的方面，即具體的事故指標(biāo)，包括事故總量顯著減少、重特大事故得到有效遏制、職業(yè)病危害防治取得積極進展。

《規(guī)劃》圍繞為全面建成小康社會創(chuàng)造安全生產(chǎn)環(huán)境的總體任務(wù)和防范遏制重特大事故的中心目標(biāo)，提出9項具體指標(biāo)，分為3類：一是為推動實現(xiàn)安全生產(chǎn)總體狀況好轉(zhuǎn)，設(shè)置了億元國內(nèi)生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率、生產(chǎn)安全事故起數(shù)、生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)等3項總體指標(biāo)。二是為進一步遏制重特大事故發(fā)生數(shù)量和危害后果，設(shè)置重特大事故起數(shù)、重特大事故死亡人數(shù)等2項指標(biāo)。三是為突出事故防范重點行業(yè)領(lǐng)域，設(shè)置工礦商貿(mào)就業(yè)人員十萬人生產(chǎn)安全事故死亡率、煤礦百萬噸死亡率、營運車輛萬車死亡率、萬臺特種設(shè)備死亡人數(shù)等4項指標(biāo)。

新的任務(wù)舉措 強化基層基礎(chǔ)

有效遏制重特大事故

當(dāng)前，重特大事故多發(fā)，給人民群眾生命財產(chǎn)安全造成重大損失，也給人民群眾安全感受帶來極大沖擊。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要加強基層執(zhí)法能力和安全基礎(chǔ)建設(shè)，堅決遏制重特大生產(chǎn)安全事故發(fā)生。強化安全生產(chǎn)基層基礎(chǔ)，一方面落實安全生產(chǎn)工作的責(zé)任，另一方面提高事故防范水平，包括人的安全素質(zhì)、企業(yè)的安全生產(chǎn)條件等。正如習(xí)近平總書記強調(diào)的那樣，必須加強基礎(chǔ)建設(shè)，從最基礎(chǔ)的地方做起，實現(xiàn)人員素質(zhì)、設(shè)施保障、技術(shù)應(yīng)用的整體協(xié)調(diào)。

圍繞強化安全生產(chǎn)基層基礎(chǔ)，《規(guī)劃》提出了構(gòu)建更加嚴(yán)密的責(zé)任體系、強化安全生產(chǎn)依法治理、推進職業(yè)病危害源頭治理、提高應(yīng)急救援處置效能等7大任務(wù)；實施監(jiān)管監(jiān)察能力建設(shè)、風(fēng)險防控能力建設(shè)、職業(yè)病危害治理能力建設(shè)、應(yīng)急救援能力建設(shè)等8大類重點工程。與以往相比，《規(guī)劃》兩大創(chuàng)新讓我作為公共安全，包括安全生產(chǎn)的科技工作者，感到很振奮、很欣慰。

更加注重發(fā)揮科技引領(lǐng)支撐作用

《規(guī)劃》強調(diào)發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的保障作用，推進科技支撐、應(yīng)急救援和宣教培訓(xùn)等體系建設(shè)，在主要任務(wù)中設(shè)置了“強化安全科技引領(lǐng)保障”專章和“安全生產(chǎn)科技研發(fā)重點方向”“安全生產(chǎn)工藝技術(shù)推廣重點”兩個專欄，明確安全科技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化推進重點，提出建立政府、企業(yè)、社會多方參與的安全技術(shù)研發(fā)體系，在礦山、危險化學(xué)品等高危行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤皺C械化換人、自動化減人”，減少危險崗位人員數(shù)量和人員操作。

為深入實施“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，《規(guī)劃》提出推進信息技術(shù)與安全生產(chǎn)的深度融合，統(tǒng)一安全生產(chǎn)信息化標(biāo)準(zhǔn)，完善安全生產(chǎn)信息基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，構(gòu)建國家、省、市、縣四級重大危險源管理體系，提升重大危險源監(jiān)測、隱患排查、風(fēng)險管控、應(yīng)急處置等預(yù)警監(jiān)控能力。

在重點工程中，《規(guī)劃》明確實施信息預(yù)警監(jiān)控能力和科技支撐能力建設(shè)工程，建設(shè)全國安全生產(chǎn)信息大數(shù)據(jù)平臺，推動礦山等高危行業(yè)企業(yè)建設(shè)安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)采集上報與信息管理系統(tǒng)，改造升級在線監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)；建設(shè)完善國家礦山、危險化學(xué)品、職業(yè)病危害、城市安全、應(yīng)急救援等行業(yè)領(lǐng)域重大事故防控技術(shù)支撐基地，建設(shè)具備宣傳教育、實操實訓(xùn)、預(yù)測預(yù)警、檢測檢驗和應(yīng)急救援功能的省級綜合技術(shù)支撐基地。科技創(chuàng)新是國家發(fā)展戰(zhàn)略，實施科技創(chuàng)新驅(qū)動是應(yīng)對挑戰(zhàn)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，也是實現(xiàn)安全發(fā)展的必經(jīng)之路。

更加突出城市公共安全治理

目前，我國正處于有史以來規(guī)模最大、速度最快的城市化進程中。從1978年到2014年，城市化率平均每年提高1個百分點，城市常住人口由1.7億人擴大到7.5億人。隨著城市規(guī)模持續(xù)擴張，城市結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，城市安全生產(chǎn)面臨的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，威脅城市正常運轉(zhuǎn)及經(jīng)濟社會發(fā)展的各類公共安全問題頻繁發(fā)生。

據(jù)統(tǒng)計，2000年以來，特大事故發(fā)生在城市的比例約為53.4%；2010年以來，一次死亡100人以上的重特大事故發(fā)生在城市的比例為75%。城市發(fā)生重特大事故，不僅僅造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，更容易引發(fā)社會不穩(wěn)定事件。

為此，《規(guī)劃》在明確重點行業(yè)防范重特大事故舉措中，單設(shè)“城市運行安全”專節(jié)，從規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運行、保障等方面提出了具體措施，要求統(tǒng)籌城市地上地下建設(shè)規(guī)劃，落實安全保障條件，加強對城市隱蔽性設(shè)施、地上地下管廊、渣土消納場等的監(jiān)測監(jiān)控，開展隱患綜合治理。提出要實施城市安全風(fēng)險源普查，提高基礎(chǔ)設(shè)施配置安全標(biāo)準(zhǔn)，加強重點設(shè)施的檢測維護和人員密集場所安全監(jiān)管，建立大型工程安全技術(shù)風(fēng)險防控機制。

《規(guī)劃》在重點工程中明確實施城市安全能力建設(shè)工程，提出實施危險化學(xué)品和化工企業(yè)生產(chǎn)、倉儲安全搬遷，到2020年，現(xiàn)有位于城鎮(zhèn)內(nèi)人口密集區(qū)域的危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)全部啟動搬遷改造。建設(shè)城市安全運行數(shù)據(jù)綜合管理系統(tǒng)，實施區(qū)域火災(zāi)隱患綜合治理。完善城鎮(zhèn)建成區(qū)消防站、消防裝備、市政消火栓等基礎(chǔ)設(shè)施。以上措施，抓住了事故防控的薄弱環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域，適應(yīng)了當(dāng)前重特大事故防控的需要，也符合廣大群眾的基本訴求。

新的保障措施

完善政策保障體系 健全工作機制

《規(guī)劃》編制得再好，關(guān)鍵還在于實施?！兑?guī)劃》在實施保障部分，首次提出“五到位”，即推動生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任到位、安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、安全管理到位、應(yīng)急救援到位；首次提出積極營造有利于各類投資主體公平有序競爭的安全投入環(huán)境，促進安全生產(chǎn)優(yōu)勢要素合理流動和有效配置；首次提出發(fā)揮各級安全生產(chǎn)委員會協(xié)調(diào)作用，及時掌握本地區(qū)規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)完成進度，研究解決跨部門、跨行業(yè)的安全生產(chǎn)重大問題；明確制定完善淘汰落后產(chǎn)能及不具備安全生產(chǎn)條件企業(yè)整頓關(guān)閉、重點煤礦安全升級改造、重大災(zāi)害治理、部分煙花爆竹企業(yè)退出轉(zhuǎn)產(chǎn)等10余項經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策；重點支持油氣輸送管道隱患治理、安全生產(chǎn)信息體系建設(shè)、應(yīng)急救援基地建設(shè)等工作，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的安全基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和重大安全科技攻關(guān)。

同時，全面落實《規(guī)劃》提出的重點工程，有效提升“十三五”安全監(jiān)管監(jiān)察和科技支撐能力建設(shè)。國家安全監(jiān)管總局會同國家發(fā)展改革委正在編制《安全監(jiān)管監(jiān)察能力建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，組織清華大學(xué)、中國安科院等單位開展了安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法、風(fēng)險預(yù)警防控、科學(xué)技術(shù)支撐等方面重大項目的前期研究工作，提出了相關(guān)項目建設(shè)初步思路和方案。待兩部門聯(lián)合印發(fā)后實施。

以上措施，都將有利于破解投入、政策等方面影響《規(guī)劃》實施和安全發(fā)展的重點難點問題，建立健全《規(guī)劃》實施綜合保障機制，促進各項重大任務(wù)舉措落地，為“十三五”安全生產(chǎn)工作打下堅實基礎(chǔ)。

（本文作者范維澄，系中國工程院院士，清華大學(xué)公共安全研究院院長。）

編輯 趙 原