陳楓

摘 要：在城市化進程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多問題。我國實行耕地占補平衡制度，主要目的是實現(xiàn)我國耕地總量動態(tài)平衡。

關鍵詞：城市化進程；耕地保護

一、城市化進程中的土地利用問題

在城市化進程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.征地范圍過寬，規(guī)模過大，導致大量耕地被占用。我國土地管理法規(guī)定，國家為公共利益可以將農(nóng)民集體所有的土地依法征為國有。然而，公共利益的界定過于寬泛，成了地方政府大量征用農(nóng)村集體土地的擋箭牌。造成了目前我國城市化進程中征地范圍過寬，規(guī)模過大，大量耕地被占用的現(xiàn)象。另外，由于我國法律體系的不健全，對于農(nóng)民是否擁有土地的歸屬權(quán)、繼承權(quán)、支配權(quán)等問題，在法律上仍沒有給出明確的解釋和說明，并且種糧的經(jīng)濟效益低，許多農(nóng)民淡化對土地的依賴。當他們知道政府要將耕地用來擴展城市建設，且給予他們一定的補償和農(nóng)轉(zhuǎn)非等待遇條件時，一些農(nóng)村集體在短期利益的驅(qū)動下，更傾向于耕地被征收。這對大量耕地被占用的現(xiàn)象起了推波助瀾的作用。此外，農(nóng)民建房占用不少耕地，以國家投資為主的建設也占用了大量耕地，城市無限制向外延擴展。

2.城市土地利用粗放，浪費嚴重。城市人均用地水平偏高，但土地利用效率卻十分低。城市用地增長速度高于城市人口的發(fā)展速度。此外，我國城市建筑的容積率較低，這說明我國城市現(xiàn)在的土地利用效率還比較低。另外，由于受城市土地利用利益分配機制不合理、制約手段不得力、政策引導不到位等因素的影響，土地資源利用粗放、浪費的現(xiàn)象很突出：一些地方片面追求經(jīng)濟增長指標，為要政績，不惜以犧牲耕地資源為代價，盲目招商引資上項目、擴大城市規(guī)模，無視土地規(guī)劃，違規(guī)設立各類開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)、大學城，造成耕地閑置浪費。目前，這種低效粗放擴張現(xiàn)象在各地區(qū)都十分普遍。

3.城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理。由于各地區(qū)城市土地利用總體規(guī)劃落后和歷史原因，我國城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，利用效率低，黨政軍機關、大專院校、工業(yè)等單位占據(jù)著城市的中心區(qū)和高地價區(qū)，城市土地的級差地租得不到體現(xiàn)，從而導致城市土地產(chǎn)出率低。另外，還體現(xiàn)在工業(yè)倉儲用地比重偏大，城市綠化用地和交通用地比重偏小，造成城市生態(tài)環(huán)境差。目前，城市土地使用制度發(fā)生了改變，但還存在土地利用上的雙軌制，城市土地的真實價格還沒有得到體現(xiàn)，土地使用稅征收標準過低，這不僅不能使過去不合理的土地利用空間結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，反而加劇了這種不合理性。據(jù)有關資料表明，我國工業(yè)用地占建設用地總量的比例高達26%，超過美國（7.3%）和香港特區(qū)（6%），也超過許多發(fā)展中國家。

二、土地利用過程中的耕地保護問題

耕地不僅在利用的過程中存在一系列問題，在其自身的保護中也存在一系列的問題。

1.耕地保護與城市化水平提高的矛盾尖銳。城市化發(fā)展的任何時期，都以占用大量耕地擴大土地面積的外延方式為發(fā)展途徑，導致耕地總量減少。據(jù)統(tǒng)計，我國城市擴張占用耕地的比例一般在50%～80%，部分城市在90%。城市化建設必然要占用土地，甚至耕地，這是不可避免的。由于我國耕地少、人口多，因此，耕地保護在我國具有戰(zhàn)略地位。在城市化進程中，耕地保護與城市化水平提高的矛盾將長期存在。

2.地方政府對耕地保護的態(tài)度消極。國家、地方政府、用地單位等土地利用主體在城鎮(zhèn)空間擴張的博弈中，地方政府占據(jù)明顯優(yōu)勢。土地對于農(nóng)業(yè)雖然具有重要的地位，但對經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用卻很微弱，在以GDP作為衡量地方官員政績主要指標之一的考核機制下，地方政府為了實現(xiàn)領導任期間的目標，不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟條件，說服土地管理部門和農(nóng)民盡可能地實現(xiàn)耕地的非農(nóng)化，盲目擴大城市建設規(guī)模。地方政府發(fā)展經(jīng)濟的熱情與耕地保護持消極態(tài)度的矛盾，與嚴格執(zhí)法的矛盾目前十分突出，地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟、上項目上往往只強調(diào)自身情況的特殊性，把局部利益放在全局利益之上，在資源利用上急功近利，不惜違法。

3.在保持耕地動態(tài)平衡上困難重重。土地管理法規(guī)定：非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母兀粵]有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。我國實行耕地占補平衡制度，主要目的是實現(xiàn)我國耕地總量動態(tài)平衡。然而現(xiàn)實中，由于建設占用的耕地多是城市周圍和主要交通沿線的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的良田，而新開墾補償?shù)母卮蠖辔挥诰嚯x城鎮(zhèn)較遠，生產(chǎn)條件差的地區(qū)，且大多數(shù)在數(shù)量上與原占有土地有很大差距。