謝貴平

[內(nèi)容提要]“一帶一路”倡議的實施和推進，對中國邊疆地區(qū)來說，既是機遇，也面臨挑戰(zhàn)。在全球化、信息化時代，陸疆地區(qū)傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全相互交織、國內(nèi)與國際問題相互交織、歷史與現(xiàn)實問題相互交織、民族與宗教問題相互交織、敵我矛盾與人民內(nèi)部矛盾相互交織的境況，使得陸疆地區(qū)安全形勢日趨復雜和嚴峻，并對國家、社會與人的安全乃至國際安全都造成嚴重威脅。安全內(nèi)在于發(fā)展過程，也是發(fā)展的核心部分，陸疆地區(qū)的發(fā)展必須以安全為前提和保障。新形勢下，中國需要重新審視陸疆安全威脅的時代性與特殊性，對主要安全威脅及其特征、影響、趨勢進行識別與評估，針對新難題，探究陸疆安全治理新方略與新路徑，全面維護中國的陸疆安全。

[關鍵詞]陸疆安全 安全威脅識別 安全威脅評估 安全治理

[中圖分類號]D822

[文獻標識碼]A

[文章編號]1006-1568-（2016）05-0131-16

[DOI編號]10.13851/j.cnki.gizw.201605008

中國邊疆地域遼闊、資源豐富、鄰國眾多、民族多樣、文化多元、問題復雜、戰(zhàn)略地位顯要，在整個國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略中占有重要地位。在全球化、信息化時代，中國邊疆地區(qū)各種傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題復合交織，使中國陸疆地區(qū)的安全場域更加復雜多元，陸疆安全不再是單純的政治問題，而是綜合了民族、宗教、文化、歷史、語言、認同感、國際環(huán)境等諸多因素在內(nèi)的“復合性”問題?！耙粠б宦贰背h的實施和推進給陸疆地區(qū)帶來巨大發(fā)展機遇，同時也給陸疆地區(qū)安全帶來嚴峻挑戰(zhàn)。在新形勢下，我們需要以國際視野與長遠眼光，科學理性地分析、梳理和預測陸疆地區(qū)的各種安全威脅，在對之進行識別、評估的基礎上，探尋陸疆安全治理方略，消解各種安全威脅并規(guī)避由此帶來的不確定風險。

一、中國陸疆安全威脅的識別

（一）陸疆面臨的主要安全威脅

一是邊疆地區(qū)的“三股勢力”，即民族分裂主義勢力、極端宗教主義勢力與暴力恐怖主義勢力尤其是“藏獨”、“疆獨”勢力；周邊地區(qū)及國際恐怖主義勢力對邊疆的滲透破壞，導致邊疆地區(qū)一部分思想受到毒害的少數(shù)民族民眾通過各種途徑偷渡出境參加“遷徙式圣戰(zhàn)”；跨國犯罪如跨國販毒、走私、偷渡、拐賣人口等影響陸疆地區(qū)安全穩(wěn)定。二是邊界沖突與邊界糾紛等隱憂，如印度與中國還存在領土主權糾紛；中印、中國與東盟、中俄、中國與中亞等復雜的利害與競爭關系所造成的影響。三是跨境污染、跨境水資源利用、跨境發(fā)展不平衡以及鄰國對邊疆地區(qū)的特殊優(yōu)惠政策和管理對中國邊疆生態(tài)安全與社會安全等的影響。四是邊疆地區(qū)的社會矛盾，如貧困、失業(yè)、民族宗教、跨國犯罪以及跨界民族的國家認同問題等。五是周邊和國際上一些別有用心的國家為遏制中國崛起而鼓吹“中國威脅論”，支持境內(nèi)外的分裂勢力對邊疆地區(qū)實施分裂破壞，對中國西南、西北陸疆進行戰(zhàn)略包圍，視中國為“潛在威脅”的情緒上升，防范心理增加；周邊一些國家的政局形勢嚴峻，如朝鮮核危機、印巴核競賽、緬甸內(nèi)戰(zhàn)導致的難民危機對中國邊疆安全造成威脅。六是以美國為首的西方國家及國內(nèi)外敵對勢力利用邊疆民族地區(qū)所謂的“人權問題”，通過國際社會所謂的“人權報告”、人權會議等各種渠道和手段，攻擊和指責中國的人權問題，詆毀中國的國際形象；利用網(wǎng)絡信息的不對稱性、文化的民族性與變異性等特征，對邊疆民族地區(qū)進行思想文化滲透，嚴重威脅中國的意識形態(tài)安全。

（二）陸疆安全威脅的類型

邊疆安全威脅的類型可從原發(fā)地及傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全威脅的交織特性來進行劃分，即內(nèi)源性、外源性、雙源性、多源/元性四種類型。

內(nèi)源性安全威脅是指安全威脅源于國內(nèi)邊疆地區(qū)，經(jīng)過人流、物流、信息流等途徑擴散或“溢出”國界并波及內(nèi)地，從而影響他國和內(nèi)地相關地區(qū)。如發(fā)生在中國邊疆地區(qū)的公共衛(wèi)生安全、生態(tài)安全、帶有民族性特征的突發(fā)性群體事件等。因此需要以內(nèi)政為主、外交為輔加的策略以應對。

雙源性安全威脅，主要包括四個方面。一是在時間上先產(chǎn)生于中國邊疆地區(qū)，在空間上其影響不僅波及邊疆地區(qū)，還擴散蔓延到內(nèi)地其他省份、鄰國乃至國際社會，如中國邊疆與周邊國家存在的一些跨界河流的水資源開發(fā)利用問題、“東突”勢力內(nèi)外聯(lián)動制造的暴恐事件等。二是在時間上先由內(nèi)地省份發(fā)生的社會治安或刑事案件等誘發(fā)，而在空間上擴散蔓延至邊疆地區(qū)或內(nèi)地其他省份，并在國際社會產(chǎn)生負面影響的安全威脅事件，如2009年廣東韶關發(fā)生的“6·26”維漢職工斗毆事件，被國內(nèi)外“東突”勢力所煽惑利用，成為烏魯木齊“7·5”事件的重要誘因，之后國際上一些反華勢力對該事件進行歪曲報道，誣蔑中國政府。三是在時間上先發(fā)生于中國周邊國家和地區(qū)，在空間上影響到中國邊疆地區(qū)或國際社會的安全威脅事件，如中國周邊“三股勢力”向中國新疆地區(qū)進行滲透破壞，一些思想受到毒害的維吾爾族青少年偷渡越境參加國際恐怖主義“圣戰(zhàn)”等。四是在時間上先由中國邊疆地區(qū)發(fā)生的事件，繼而引發(fā)周邊國家和地區(qū)次生的安全威脅，在空間上對中國邊疆地區(qū)或國際社會產(chǎn)生負面影響，如新疆境內(nèi)一些“東突”分子潛逃到中亞、南亞等周邊國家，加入國際恐怖主義組織，制造暴力恐怖活動，甚至介入別國的內(nèi)戰(zhàn)。

外源性安全威脅是指安全威脅源于中國周邊國家和地區(qū)或國外的安全威脅，經(jīng)過人流、物流、信息流等途徑擴散而導入中國邊疆地區(qū)的場域安全威脅，如緬甸內(nèi)亂及其難民對云南邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定的影響、朝鮮核試驗對中國東北地區(qū)安全的威脅等。

多源/元性安全威脅主要是指安全威脅源于不確定的時空場域，對中國邊疆和周邊地區(qū)乃至全球產(chǎn)生危害，如“東突”國際恐怖主義威脅、中國戰(zhàn)略邊疆的能源通道建設威脅、國內(nèi)外敵對勢力思想滲透破壞引發(fā)的中國邊疆地區(qū)“獨狼”恐怖主義行為和本土恐怖主義的暴恐活動對邊疆安全的威脅等。

（三）陸疆安全威脅的特征

第一，安全威脅的交織性。邊疆傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全相互交織甚至互相轉(zhuǎn)化。一方面，傳統(tǒng)安全威脅有時也可轉(zhuǎn)化為非傳統(tǒng)安全威脅，如中國與周邊國家局部沖突中常常夾雜著民族與文化認同、資源短缺與競爭等非傳統(tǒng)安全因素；或者傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互交織、相互轉(zhuǎn)化產(chǎn)生新的社會挑戰(zhàn)，如中國邊疆地區(qū)的恐怖主義以及周邊國家的核危機對中國邊疆安全的威脅等。另一方面，非傳統(tǒng)安全威脅也隱藏著導致、轉(zhuǎn)化為傳統(tǒng)安全威脅的多種可能，如西方反華勢力對中國邊疆地區(qū)實行思想文化與意識形態(tài)滲透破壞，導致諸多不安全因素，進一步威脅中國的主權和領土安全。一些西方國家利用所謂的民族宗教、人權以及歷史遺留問題干涉中國內(nèi)政、阻礙中國國家統(tǒng)一、損害中國國家利益。因此，如果中國目標定位失誤、實施措施不當，極有可能成為國際恐怖勢力武力襲擊的目標。

第二，安全場域的復雜性。中國邊疆關涉民族、文化、宗教等區(qū)情、社情與敵情，情況異常復雜，這使得邊疆安全威脅呈現(xiàn)出多樣性、交互性、復合性、異質(zhì)性、跨國性與不對稱性等諸多特征，增加了邊疆安全場域的復雜性。中國周邊鄰國眾多，政局和社會境況及地緣場域復雜交錯，對中國邊疆地區(qū)穩(wěn)定與安全影響較大。在相互關聯(lián)的利益場域方面，中國與周邊國家、邊疆與內(nèi)地的經(jīng)濟貿(mào)易往來直接影響著雙方的經(jīng)濟和社會發(fā)展。在相互滲透的心理場域方面，30多個跨國與跨界民族的存在及其頻繁的宗教文化交流，深刻影響著彼此的文化認同乃至國家認同，尤其是關涉邊疆地區(qū)的歷史傳統(tǒng)、文化習俗、社會價值、思想觀念以及政治認同等，其心理安全場域跨越地理邊界或國界，關涉歷史記憶、民族認同與政治認同等諸多層面，成為邊疆安全治理中的重要內(nèi)容，這些安全威脅的跨場域性增加了治理難度。

第三，安全威脅的多態(tài)性。首先，在不同時期表現(xiàn)為國內(nèi)因素與國外因素、單一因素或多種因素復合而引發(fā)的多種安全威脅類型。其次，邊疆安全威脅的產(chǎn)生、發(fā)展與演化過程往往呈現(xiàn)出單一與復合、簡單與復雜、靜態(tài)與動態(tài)等多樣性特點。再次，爆發(fā)形式上主要是漸發(fā)式與突發(fā)式或二者之間的相互轉(zhuǎn)換。最后，危機形態(tài)的多樣性，現(xiàn)實危機與潛在危機并存、常態(tài)危機與非常態(tài)危機共生，這些不同形態(tài)的危機有時相互誘發(fā)與交替轉(zhuǎn)化，如新疆周邊的國際恐怖主義經(jīng)常與暴亂、分裂、地區(qū)沖突乃至所謂的“革命”相關聯(lián)；邊疆非傳統(tǒng)安全威脅不僅與風險、危機、緊急狀態(tài)、日常生存性威脅相關聯(lián)，還與自然災害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、事故災難、領土糾紛、軍事沖突及重大突發(fā)社會群體性安全事件相纏繞；各種多源/元性安全威脅不僅關涉軍事政治領域，還涉及社會、文化等民事領域。

第四，威脅主體多元性。邊疆安全威脅主體具有多元性特征，國家行為體與非國家行為體、有組織行為體與無組織行為體、集體與個人等都有可能成為肇事行為體，而威脅對象則包括個人、社會、組織、民族、國家與國際社會等。有的威脅責任主體清晰明確，如國家之間的邊界沖突、跨國犯罪活動等；有的威脅責任主體模糊，如民族沖突或恐怖主義威脅，常由特定群體針對國家主權機構或非國家主權機構發(fā)動襲擊破壞；敵對勢力利用網(wǎng)絡等新媒體進行政治動員，制造安全威脅的主體既可以是國家，也可以是組織和個人；受到思想毒害參與暴恐活動的對象既可以是足不出戶的一般民眾，也可以是有組織、有綱領的分裂破壞團伙。

第五，誘發(fā)因素的交互性。首先，受到境外國家和地區(qū)安全問題的影響，國內(nèi)社會矛盾激化。如中亞五國獨立后，刺激了新疆境內(nèi)一些少數(shù)民族強烈的民族主義情緒，一些思想受到嚴重毒害者甚至走上分裂道路。其次，國內(nèi)社會矛盾未能妥善解決而招致國外勢力介入，如邊疆地區(qū)的貧困問題、失業(yè)問題、社會腐敗問題、生態(tài)環(huán)境污染等一系列社會矛盾沒有或者未能得到妥善解決，從而引發(fā)一些少數(shù)民族普遍的心理失衡與社會不滿，很容易激發(fā)民族矛盾，給一些境內(nèi)外敵對勢力“西化”、“分化”中國提供了機會。

第六，危害過程的聯(lián)動性。在全球化背景下，國際問題與國內(nèi)問題往往相互聯(lián)動，如邊疆民族地區(qū)的“疆獨”、“藏獨”勢力，其分裂破壞活動的內(nèi)外聯(lián)動性主要表現(xiàn)為：首先，境內(nèi)外分裂勢力內(nèi)外聯(lián)動進行分裂破壞，其主要方式是境外策劃、境內(nèi)實施；境外派人入境組織，境內(nèi)人員協(xié)助；活動的過程由境外遙控，破壞活動一旦奏效，境外便大肆渲染。其次，境內(nèi)外分裂勢力與國際反華勢力的雙向聯(lián)動，一是國際反華勢力直接或間接參與策劃支持境內(nèi)外分裂勢力的分裂破壞活動；二是境內(nèi)外分裂勢力主動尋求國際勢力的支持，在境外積極尋求駐在國政府的支持，成立合法組織，尋求西方國家的資金、政策與輿論支持，在海外成立“流亡政府”，共同推動所謂的“西藏問題”、“新疆問題”國際化等即是如此。

第七，危害影響的多向性。由于全球化進程的迅猛推進、跨國跨界民族的普遍存在、犯罪組織的跨境活躍，導致邊疆安全威脅也呈現(xiàn)出國內(nèi)外、邊疆與內(nèi)地影響的多向性。首先，國內(nèi)影響國際，如中國境內(nèi)犯罪集團的跨國犯罪活動、“東突”勢力參加國際恐怖組織制造跨國暴力恐怖活動，介入別國內(nèi)戰(zhàn)等給國際社會造成嚴重威脅。其次，國際影響國內(nèi)，鄰國跨國犯罪集團的跨國犯罪對中國邊疆安全穩(wěn)定的影響，如境外“東突”勢力聯(lián)合中西亞與南亞等地區(qū)的國際恐怖勢力，在國際上成立“流亡政府”，推動所謂的“東突”問題國際化，對新疆進行廣泛深入的思想滲透破壞，嚴重威脅到新疆境內(nèi)的民族團結、社會穩(wěn)定與國家安全。最后，邊疆與內(nèi)地相互影響。由于人流、物流與信息流的頻繁流動，邊疆地區(qū)的安全威脅還會影響到內(nèi)地省區(qū)，內(nèi)地省區(qū)少數(shù)人對邊疆地區(qū)個別少數(shù)民族的“污名化”也會對邊疆省區(qū)安全穩(wěn)定產(chǎn)生負面影響。

（四）陸疆安全威脅的危害

第一，安全威脅的樣式。首先，直接威脅與間接威脅并存。直接威脅如邊疆領土糾紛和民族宗教問題帶來的安全威脅等。間接威脅如敵對勢力對邊疆民族地區(qū)長期的思想文化滲透帶來的威脅等。其次，現(xiàn)實威脅與潛在威脅共生?，F(xiàn)實威脅是指安全形勢緊迫，行為體間沖突尖銳化、表面化，使安全治理決策者感到巨大壓力，如恐怖主義的暴恐活動。潛在威脅主要是指安全威脅暫時尚未顯現(xiàn)出來，矛盾及其可能導致的危機還沒有公開化、表面化和尖銳化，如“三股勢力”對中國邊疆民族地區(qū)長期的思想滲透破壞等。

第二，安全威脅的危害。邊疆安全威脅的影響是多方面和多層次的，這不僅對中國國家主權、領土完整等造成嚴重威脅，還會造成社會“生存性焦慮”與主體性不安全，使人們陷于“危機常態(tài)化”的不安、懷疑、焦慮乃至恐懼中，還會使邊疆民族地區(qū)原本旨在維護民族團結的一些法規(guī)、政策、措施，成為民族關系日趨緊張與民族矛盾日益激化的某種關聯(lián)因素；同時還使中國內(nèi)部的統(tǒng)一問題及與周邊一些國家的歷史遺留問題成為一些大國介入的借口以及周邊小國騷動的理由。一是威脅人類安全，如邊疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境污染、恐怖主義等威脅人類生存、發(fā)展與社會公共安全。二是威脅國際安全，如邊疆地區(qū)的領土糾紛、跨國資源開發(fā)利用、跨境水污染與大氣污染、中國與周邊少數(shù)國家的緊張關系等威脅到國際社會的和諧相處、睦鄰友好。三是威脅中國國家安全，如“疆獨”、“藏獨”的分裂破壞活動一方面威脅國家的意識形態(tài)安全、社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；另一方面威脅中國國家領土、主權完整與國家統(tǒng)一等政治安全。四是威脅社會安全，如族際沖突、民族宗教矛盾、恐怖主義、跨國犯罪等威脅民族團結、社會穩(wěn)定，引發(fā)公共秩序混亂、社會恐慌，影響公眾生命財產(chǎn)安全以及民族認同、文化認同與國家認同等。五是威脅人的生存安全，如貧困問題、毒品走私、生態(tài)環(huán)境破壞等使一些邊疆民族遭受貧窮、恐懼與屈辱。由此可見，人們的生存安全、健康安全、人身安全、共同體安全、經(jīng)濟安全等都受到威脅。

二、中國陸疆安全威脅的評估

（一）陸疆安全威脅的發(fā)展趨勢

隨著國家“一帶一路”倡議的實施和推進，中國的陸疆口岸也將不斷增多。隨著全球范圍內(nèi)人流、物流、信息流等的延伸以及國家利益的拓展，陸疆安全威脅將會呈現(xiàn)不斷增多的趨勢。

一是傳統(tǒng)安全如直接的武裝沖突對抗的可能性越來越小，而民族、宗教與文化沖突、“三股勢力”分裂破壞、跨國犯罪、跨境生態(tài)環(huán)境破壞、跨界資源開發(fā)利用等各種非傳統(tǒng)安全威脅將占主流，由此引發(fā)的“非常態(tài)危機”可能會越來越多。連續(xù)性的恐怖襲擊與民族分裂活動、整體性的生態(tài)環(huán)境破壞等，這些非常態(tài)危機的爆發(fā)，不僅會直接威脅人的生命與健康，還會借助現(xiàn)代媒體而引發(fā)社會恐慌，導致公眾對政府的認可度降低，質(zhì)疑政府的公信力，進而影響社會穩(wěn)定和政治安全。

二是陸疆各種安全威脅不僅不會消減，而且還有沖突升級的可能。邊疆地區(qū)沙塵暴、鹽漬化、生態(tài)環(huán)境破壞等災害將越來越頻繁。邊境地區(qū)面臨跨國外來生物入侵、傳染病、土壤污染等問題，隨著全球化的進展以及人口流動，這些非傳統(tǒng)安全威脅往往表現(xiàn)為不確定、非戰(zhàn)爭侵害，其跨境傳播的速度快、范圍廣、頻率高，使應對難度日益加大，而其極大的破壞力可能通過邊疆地區(qū)造成意想不到的跨國家、跨區(qū)域甚至全球性的災難。

三是經(jīng)由邊疆地區(qū)的“非常規(guī)戰(zhàn)爭”將越來越凸顯，這類戰(zhàn)爭的目的并非“領土之爭”或“主權之爭”，而是利益安全場域和社會心理安全場域中的利益爭奪與綜合國力上的力量博弈，甚至可以是對受攻擊國的全民侵害或代際侵害，以達到無形中打敗對方的目的。其根本特點是使用各種非致命武器，使現(xiàn)代化的“戰(zhàn)爭”變得簡便、隨意、可行，其特征是不流血、非殺傷、非軍事、非武力，但會給受侵害地區(qū)和受攻擊國家?guī)韲乐氐纳鷳B(tài)環(huán)境破壞、社會恐慌與各種人道主義災難。中國正在面臨的或未來會日益凸顯的、與陸疆密切相關的或經(jīng)由陸疆而擴散的經(jīng)濟戰(zhàn)（包括金融戰(zhàn)、匯率戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)、質(zhì)量戰(zhàn)）、生化戰(zhàn)（包括細菌戰(zhàn)、基因戰(zhàn)、物種戰(zhàn)）、信息戰(zhàn)、資源戰(zhàn)（包括能源戰(zhàn)、“水資源戰(zhàn)”）、宗教戰(zhàn)、毒品戰(zhàn)等“非常規(guī)戰(zhàn)爭”將會給國家安全帶來嚴峻挑戰(zhàn)。以生化戰(zhàn)為例，已存在的烈性傳染病毒、新合成病原體或境外攜帶傳染疾病的媒介生物等可以在國際貿(mào)易中，借助交通工具如遠洋運輸船、各類貨物，以非常隱蔽的方式通過邊境口岸，進入邊疆地區(qū)釋放或傳播，從而引發(fā)人或動植物疫病疫情，給邊疆地區(qū)的物種安全、生態(tài)安全、人的生命健康乃至政府和社會都造成安全威脅。

四是在科技信息化時代，陸疆安全威脅將更加復合多維。在地緣空間等有形、單維、線性的物質(zhì)性邊疆基礎上，傳統(tǒng)的陸疆安全威脅將復合政治、經(jīng)濟、文化、信息等無形、多維、立體、交織的價值性安全威脅。陸疆安全威脅的邊界也將會不斷拓展，如與邊疆檢驗檢疫相關的海關與邊境口岸等“國門安全”不僅關涉邊境地區(qū)的生態(tài)安全、社會安全、公共衛(wèi)生安全與外貿(mào)安全乃至國家安全等，其安全威脅還通過“內(nèi)傳”、“中轉(zhuǎn)”和“外溢”，危及到邊疆與內(nèi)地、國內(nèi)與國外，應引起相關部門的高度關注和重視。

（二）陸疆安全治理的雙重困境

第一，陸疆安全治理的現(xiàn)實困境。一方面是國內(nèi)層面的治理難題。一是部分少數(shù)民族民眾的民族認同與國家認同錯位。邊疆民族地區(qū)民族認同與國家認同的融合是民族團結、社會穩(wěn)定與國家統(tǒng)一的思想基礎。如果民族認同與國家認同的關系處理不好，直接危及民族團結和國家統(tǒng)一。當前，隨著現(xiàn)代化與市場化的深入推進，以及周邊國家和地區(qū)民族主義思潮的負面影響，邊疆地區(qū)一些少數(shù)民族民眾狹隘的民族意識日益高漲，這給邊疆安全治理帶來諸多困擾。二是一些少數(shù)民族成員對宗教信仰的認知偏頗及由此引發(fā)的偏激行為給邊疆安全治理帶來難題。在邊疆民族地區(qū)，一些少數(shù)民族的宗教信仰根深蒂固，宗教信仰氛圍異常濃厚。一些少數(shù)民族成員的宗教信仰無論在現(xiàn)實生活中還是在宗教生活中都具有至高無上性，這使政府所提倡的無神論與信教民眾有神論之間存在一定的沖突。另外，一些少數(shù)民族成員尤其是極端原教旨主義者利用信教民眾濃厚的民族宗教情感，對宗教經(jīng)典中追求和平與善行的教義及多義詞匯如“圣戰(zhàn)”等進行極端解釋，極易煽惑一些教民與政府對抗乃至實施暴恐襲擊。

另一方面是跨國層面的治理難題。一是國內(nèi)應急管理與國際歪曲干預。當邊疆地區(qū)發(fā)生較大規(guī)模的突發(fā)事件時，出于維護社會穩(wěn)定與邊疆安全的需要，政府往往通過“安全化”動用一定資源、采取特殊方式加強應急管理，以維護社會穩(wěn)定。而國內(nèi)外敵對勢力則聯(lián)手在國際社會大肆制造輿論，誣蔑中國政府侵犯人權，搞區(qū)域霸權主義等，歪曲和干預中國，制造“中國威脅論”，損害中國的國際形象。

二是中國睦鄰友好的和平外交政策極易被他國所利用。長期以來，中國政府在處理邊疆跨國領土主權的糾紛與沖突中，本著睦鄰友好原則，奉行和平外交政策，對存在爭議的領土問題堅持“擱置爭議，共同開發(fā)”立場，但是周邊一些國家卻利用中國的和平外交政策屢屢制造事端。此外，域外大國也利用中國的和平外交政策，與印度、越南等聯(lián)合對中國施加壓力。

三是中國與周邊國家、美國等的合作共治存在難題。世界各國由于自然地理環(huán)境、生產(chǎn)生活方式、文化傳統(tǒng)、價值觀念的不同，從而形成多樣性的人類文明。不同文明的異質(zhì)性極易引發(fā)文明與文化的沖突。此外，由于歷史與現(xiàn)實原因，中國一方面與周邊一些國家（如印度）存在邊界問題，另一方面，中國與美國、俄羅斯、中亞諸國存在一些利益博弈，這些因素都對中國外交形成制約。但在國內(nèi)問題國際化、國際問題國內(nèi)化的時代背景下，中國必須與周邊國家及相關大國尋找利益與主權的平衡點。

四是周邊一些國家及國際社會對中國崛起的“圍堵”。在國際體系中，隨著中國國際地位的日益提高，加上中國歷史上曾是東亞朝貢體系的中心帝國，國際社會和周邊一些國家擔心中國的重新崛起會沖擊現(xiàn)行的國際秩序，導致其國際地位相對下降，影響其既得利益，因此多抱有疑慮、防范與戒備心理。其中，美國的表現(xiàn)尤其明顯，視中國為現(xiàn)有國際秩序的挑戰(zhàn)者，嚴重忽視了中美雙方的共同利益，惡意炮制“中國威脅論”。

第二，陸疆安全治理的認知與認同困境

首先，對陸疆安全內(nèi)涵的認知有所欠缺。一是對當今時代安全思想認知不足，一般觀點認為安全就是和平，沒有戰(zhàn)爭。但邊疆地區(qū)的和平不等于安全，發(fā)展也不等于安全。二是對邊疆安全的關聯(lián)結構缺少認知，邊疆安全既是一種“關系”，也是一種“結構”，它既與戰(zhàn)爭、威懾相關聯(lián)，又與主權、政權、人權相關聯(lián)，還與突發(fā)事件、風險、危機相關聯(lián)。三是對安全的主體間維度認識不足，邊疆安全除了客觀與主觀維度之外，還有主體間維度，即使沒有客觀的威脅與主觀的恐懼，主體間的不當互動亦會建構出一種新的不安全狀態(tài)。四是對邊疆安全的新類型認識不夠，如國家的“話語安全”，其蘊含的“言語一行為”對安全議題的形成與安全決策有著支配性影響。五是對邊疆安全的邊界認知不足，在人類走向深度全球化的過程中，國內(nèi)與國外、“低政治”與“高政治”、軍事與非軍事相互轉(zhuǎn)化，其安全界線正日趨消解，但人們對此缺少充分認知。六是對邊疆各種安全認識多局限于局部、技術與離散的視野，而對其復合性、整體性、非線性、動態(tài)性認識不夠。

其次，對維護邊疆安全的認知存在不足。一是認為對邊疆安全的國內(nèi)治理多側(cè)重于物質(zhì)技術手段、依賴軍事武力與強制力量等“硬治理”，而對以文化、信仰、價值、制度、規(guī)范與認同等為主要內(nèi)容的軟實力建設或“軟治理”關注不夠，尤其以“硬治理”與“軟治理”復合應對國內(nèi)層面的“維穩(wěn)”（維護社會穩(wěn)定）、“維權”（維護民生權利）與“維心”（維護民眾安心）“三維一體”的治理，以及國際層面以政治、經(jīng)濟、軍事與外交復合應對的“巧治理”認知不足。對單一化、單一式應對措施認識到位，而對多樣化、綜合式治理措施關注不夠；關注化解危機，重視事后“救火式”應急管理，而對事前“防火式”預警預防及事后的評估、反思與改善關注不足。二是認為跨國間邊疆安全維護更多的是零和式的“安全對抗”，而對國家間和合共建的“共享安全”關注不足。三是認為邊疆安全治理應該是國家承擔主要任務甚至包攬一切，而對發(fā)揮國際社會、次國家行為體、非政府組織、社會及公民等不同行為體應有的作用認識不足，關注國家與政府的安全管控，對國家與政府的服務性管理認知不足，對不同行為體的多元協(xié)同安全治理關注不夠。四是對邊疆安全的體系性應對認知不夠，包括：對健全邊疆安全治理的信息、咨詢、決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等安全機構的各級組織領導體系建設認知不足；對健全常態(tài)化的、專項的、特種的、平戰(zhàn)結合、軍地協(xié)同的各類維安隊伍體系建設關注不夠；對健全全民參與的多層次、多渠道、多類型的社會性安全支撐體系建設重視不夠；等等。

再次，對邊疆安全治理價值支點的認知難以統(tǒng)一。傳統(tǒng)安全觀點認為，軍事、武力與國防是國家維護安全的基本手段，邊疆安全的維護應以維護國家的政治安全為主，其核心和重點是維護國家邊疆的領土主權完整與國家統(tǒng)一，免受外部的武裝侵略，國內(nèi)人民的安全必須依靠國家來保護，為了國家安全可以犧牲人的安全，人的安全內(nèi)含于國家安全。非傳統(tǒng)安全思想則過分強調(diào)人的需求、人的尊嚴和人的各種權利，認為國家安全并不一定能夠保障人的安全，個體的人才是安全的最終指涉對象，并將個人安全置于國家安全之上。上述二元割裂的以單一“國家安全”或“人的安全”作為邊疆安全治理的價值支點的認知難以統(tǒng)一，使得邊疆安全治理在實踐過程中往往顧此失彼。

三、中國陸疆安全治理方略

在全球化、信息化時代，陸疆各種安全威脅應對難度與復雜性已遠遠超出傳統(tǒng)安全的思維與應對手段。傳統(tǒng)的安全理念、思維與體制已無法有效應對種種安全威脅的新挑戰(zhàn)，我們需要重新審視陸疆安全威脅的時代性與特殊性，面對陸疆安全威脅的新難題，轉(zhuǎn)變理念、創(chuàng)新思維，改變某些過時的價值立場與邊疆安全治理范式，探索邊疆安全治理的新方略與新路徑。

（一）治理理念現(xiàn)代化

新形勢下，邊疆安全治理要實現(xiàn)治理理念的現(xiàn)代化，首先要樹立“共享安全”理念。認同是一個社會建構過程，安全可以通過認同建構來得以實現(xiàn)和維護。不同層次的“自我”與“他者”間的認同可以求同存異、和而不同、多元共存、和諧共生。邊疆地區(qū)應通過發(fā)展并增進安全基礎，使經(jīng)濟建設欣欣向榮，人民群眾安居樂業(yè)，各族人民團結友好，生態(tài)環(huán)境美麗優(yōu)化，社會治安秩序良好，國家的政治認同感和凝聚力增強。其次，要樹立“積極安全”理念?！胺e極安全”是相關行為體之間在“和合認同”的基礎上彼此信任，通過非暴力、非戰(zhàn)爭與非零和博弈的途徑“互惠共建”，才能獲得雙贏或多贏結果。不同行為體之間在“積極安全”理念指導下形成的正向認同有利于維護邊疆安全，并能夠使已經(jīng)發(fā)生的危機得以良性轉(zhuǎn)化。

（二）治理主體多元化

面對外來軍事威脅，國家是安全的提供者。但是，如今邊疆面臨的主要安全威脅不再是軍事入侵的威脅，而是更分散、更無形和更難預測的各種安全威脅。特別是各種非傳統(tǒng)安全威脅如恐怖主義、生態(tài)破壞、民族分裂與沖突、跨國犯罪與認同危機等。在新形勢下，邊疆安全涉及的行為體己經(jīng)拓展到個體、團體、國家、跨國、全球?qū)哟味尸F(xiàn)多元化特征。邊疆安全治理無法僅僅依靠政府或單個部門通過自上而下或控制性的路徑，而必須轉(zhuǎn)向政府、社會、市場多元主體共同協(xié)商、協(xié)作的安全治理方式，超越行政地理場域分隔、信息時空不對稱、社會心理隔閡、民族利益沖突的困境，實現(xiàn)從自覺、自主到自為的共同應對。維護安全的主體也應從原來的“以政府為主導的單一性的‘管制轉(zhuǎn)向由社會多元主體參與的雙向性的‘治理；治理主體從政府‘主管到全員‘參與，安全體制從部門‘分塊到職能‘整合，安全維護實施從‘垂直控制到‘平面聯(lián)動，安全行為結構從‘一國承擔到‘多國共治”。

（三）治理層次多級化

邊疆治理層次可分為國際、國家、次國家、公民等不同的等級。國際社會的協(xié)助合作、國家政府的政策權衡、社會組織的參與行動、個體民族的積極響應等都能在邊疆安全治理中發(fā)揮積極作用。關乎全球?qū)用娴倪吔踩珕栴}，如氣候變暖、公共衛(wèi)生危機、生態(tài)環(huán)境惡化、恐怖主義威脅等，需要國際社會秉持合作共贏的原則，進行多邊共治；關涉跨國性、地區(qū)性的邊疆安全問題，如跨國資源開發(fā)利用、跨國民族問題等，需要國家之間的多邊或雙邊合作共同治理；關涉一國之內(nèi)的民族問題、宗教問題、貧困問題等邊疆安全問題，需要在國家主導下，社會與公民參與共治。邊疆安全治理層次多級化會改變傳統(tǒng)的治理方式，形成積極的“共振效應”。

（四）治理方式網(wǎng)絡化

邊疆安全治理除了縱向?qū)哟蔚亩嗉壔?，還需要建構橫向部門的網(wǎng)絡化體制與機制。一是要打破傳統(tǒng)的區(qū)域分類標準和發(fā)展模式，建立跨區(qū)域性安全共治框架制度，如跨流域治理與跨境合作模式等，形成一種多層次、網(wǎng)絡化安全治理模式，使邊疆安全威脅的區(qū)域治理更具有效性和針對性。二是要建立相關主體（國家與非國家、受災受害主體與援助主體）跨界、跨部門合作的安全治理“大聯(lián)動”機制。邊疆安全治理需要相涉主體間的合作互助；不同部門（安全責任部門與非安全責任部門、安全決策部門與執(zhí)行部門、政府與社會、軍隊與民防組織）的橫向協(xié)同，形成政府主導、軍隊協(xié)助、社會多元主體參與和齊抓共管的網(wǎng)絡化安全維護機制，共同維護邊疆安全。

（五）治理路徑多樣化

首先，軍事安全與非軍事安全并重。既要運用非軍事手段解決邊疆安全威脅，應對恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅，也要重視增強與提升軍隊在打贏現(xiàn)代化戰(zhàn)爭、維護傳統(tǒng)安全方面的能力。其次，軍隊與民防、兵團與地方并重。軍民一體化、兵地聯(lián)防（如新疆的兵團與地方）維護體制是邊疆安全治理的重要路徑，要重視建立和完善“民防”體制。歷史實踐證明，軍民一體化共防體制是邊疆安全維護的重要保障，如清朝的中俄雅克薩戰(zhàn)役、新中國成立后的朝鮮戰(zhàn)爭、中印邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)、中蘇珍寶島自衛(wèi)反擊戰(zhàn)和中越邊界自衛(wèi)反擊戰(zhàn)等，都是有力例證。再次，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全手段并重。要在充分認知傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全相互交織的特性及其帶來的綜合性安全威脅的基礎上，采取靈活有效的措施或利用傳統(tǒng)安全手段達到維護非傳統(tǒng)安全的目的，或通過非傳統(tǒng)安全手段達到維護傳統(tǒng)安全的目的。最后，危機應急與危機預防并重。危機的預防要優(yōu)于危機處理，在危機爆發(fā)之前要加強危機的預警、預防，在危機爆發(fā)后要加強危機的應急管理與事后的評估與改善。

（六）治理內(nèi)容多向化

邊疆安全治理既要關注“高政治”領域的軍事、政治、外交等安全問題，也要維護“低政治”領域的經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、衛(wèi)生、民族、宗教等安全問題；既要正確認識和處理好開發(fā)邊疆與保衛(wèi)邊疆，穩(wěn)定邊疆與發(fā)展邊疆的辯證關系，更要加強社會管理和社會控制，夯實邊疆安全的防御基礎。

（七）治理范圍場域化

首先，要實行跨地緣場域治理。要突破國內(nèi)行政區(qū)劃、國家地理邊界、民族或種族利益沖突、不同社會認同差異而導致的聯(lián)合行動的阻力和障礙，實現(xiàn)區(qū)域間、國家間、部門間的全方位合作。其次，要實行跨利益場域治理。要突破部門或地方利益保護主義思維，共建利益共有與共享體制，以人的安全保護為共同利益目標，建立跨部門、跨區(qū)域的共同安全治理機制。最后，要實行跨認同場域治理。要超越地方歷史傳統(tǒng)、民眾文化習俗、社會價值認同、政府行政文化阻隔，形成超越認同沖突的安全共同體，從心理認同層面消除不同文明、不同民族、相關國家、不同信仰之間的相互漠視、誤解、敵視與對抗，逐步形成相互認同、彼此協(xié)同的安全治理機制。

（八）治理能力多維化

邊疆安全治理能力主要是指認同能力，邊疆安全治理需要對認同能力建設予以保障。首先，需要國內(nèi)與國際社會加強文化自覺認同力量建設，如建構共有觀念、建立互信機制、重視文化融合、遵守國際規(guī)范，這是邊疆安全治理的永恒目標與最佳方略。其次，在國內(nèi)層面需要加強強制認同力量建設，因為邊疆地區(qū)還存在一些跨國犯罪集團與分裂勢力，必須重拳出擊，依法予以嚴懲。再次，在國際層面需要加強規(guī)制認同力量建設，因為國際社會在一定程度上相對處于“無政府狀態(tài)，需要建立一些國際規(guī)范、國際制度等規(guī)制來規(guī)范國家行為體的行為。最后，中國需要加強威懾認同力量建設，提升威懾能力，因為國際社會還存在一些霸權主義國家在中國邊疆地區(qū)制造摩擦，一些周邊國家也利用中國在邊疆安全治理中奉行的睦鄰友好、和平外交政策侵犯乃至侵占我國的領土主權。習近平總書記曾特別指出：“能戰(zhàn)方能止戰(zhàn)，準備打才可能不必打，……沒有軍事實力的敢戰(zhàn)是不足以維持和平的，……沒有一個鞏固的國防，沒有一支強大的軍隊，和平發(fā)展就沒有保障?！挥形覀冇袦蕚洹⒂袕姶筌娛铝α?、有打贏能力，才能從戰(zhàn)略上實現(xiàn)不戰(zhàn)而屈人之兵，達到‘以武止戈的目的”。所以，中國需要加強國防力量等威懾能力建設，這樣才能為文化自覺認同、強制認同與規(guī)制認同能力建設提供前提基礎與實力保障。

[收稿日期：2016-01-28]

[修回日期：2016-06-03]

[責任編輯：樊文光]