劉福元

摘要：數(shù)字化城管是以數(shù)字信息管理技術(shù)為基礎(chǔ)、采用單元網(wǎng)格和城市部件來劃分管轄、通過監(jiān)督中心和指揮中心的“兩軸機(jī)制”以及案件處理的閉環(huán)運(yùn)行系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)城市管理的一種科學(xué)管理模式，其已在我國多個城市中付諸實(shí)踐并顯示出相應(yīng)的成效。其中，技術(shù)價值是數(shù)字化城管首當(dāng)其沖的價值體現(xiàn)，若無技術(shù)支撐，數(shù)字化城管的種種管理方式及其衍生的其他價值皆無從談起。而無論是作為技術(shù)基礎(chǔ)的數(shù)字通訊技術(shù)和信息管理系統(tǒng)，還是作為特色應(yīng)用的“城管通”APP智能終端，其實(shí)都是圍繞“信息”展開的，數(shù)字城管技術(shù)的應(yīng)用不僅提高了信息內(nèi)容的準(zhǔn)確度、通暢了信息流動的渠道，而且節(jié)省了人力成本、優(yōu)化了行政服務(wù)效能。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化城管；數(shù)字通訊技術(shù)；信息管理系統(tǒng)；“城管通”APP

中圖分類號：TP311.52文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

作為采用了當(dāng)代先進(jìn)的數(shù)字信息管理技術(shù)、對實(shí)施主體和管理對象雙方進(jìn)行系統(tǒng)性整合，并旨在增強(qiáng)管理過程科學(xué)化、精確化以及高效化的數(shù)字城管模式，已在我國多個城市中付諸實(shí)踐并顯示出相應(yīng)的成效。對此，2015年12月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》中特別強(qiáng)調(diào)“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，以智慧城市建設(shè)為契機(jī)，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢，加快形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相匹配的城市管理能力”。本文將對作為數(shù)字城管技術(shù)基礎(chǔ)的數(shù)字通訊技術(shù)和信息管理系統(tǒng)，以及作為其特色應(yīng)用的“城管通”APP智能終端進(jìn)行簡要分析，從而對數(shù)字城管背后的技術(shù)價值進(jìn)行初步探解。

一、數(shù)字化城管的基本定位

盡管本文對于數(shù)字化城管的考察側(cè)重于執(zhí)法環(huán)節(jié)，即城管主體對法律規(guī)定事項(xiàng)的日常維護(hù)以及對相對人違法行為的制止和懲罰，但此一環(huán)節(jié)是包含在整體上的數(shù)字化城管平臺中、乃至于包含在“數(shù)字化城市”的背景下的；其可根據(jù)側(cè)重點(diǎn)的不同呈現(xiàn)出如下幾種定位：

第一，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)和信息技術(shù)手段。比如，“數(shù)字城管是‘互聯(lián)網(wǎng)+思想在城市管理上的實(shí)現(xiàn)，它本質(zhì)上是一個電腦的應(yīng)用程序，這個程序提供了一個城市管理的平臺，通過這個平臺，把城市管理的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集、處理，以高效的程序化方式代替了傳統(tǒng)、復(fù)雜的人工處理流程，極大提高了城市管理效率，提升了城市管理水平。”[1]

第二，強(qiáng)調(diào)以單元網(wǎng)格和城市部件來劃分管轄。比如，《河北省網(wǎng)格式數(shù)字化城市管理實(shí)施細(xì)則（暫行）》（2009）第三條規(guī)定：“本實(shí)施細(xì)則所稱網(wǎng)格式數(shù)字化城市管理，是指在城市管理中運(yùn)用網(wǎng)格地圖的技術(shù)思想，將城區(qū)劃分成若干個單元網(wǎng)格，形成基于城市大比例地形數(shù)據(jù)的單元網(wǎng)格圖；將城市管理的各項(xiàng)設(shè)施作為城市管理部件，運(yùn)用地理編碼技術(shù)定位到單元網(wǎng)格圖上，通過數(shù)字化城市管理信息平臺對其進(jìn)行分類，形成城市管理數(shù)據(jù)庫；由城市管理監(jiān)督員對所分管的單元網(wǎng)格實(shí)施全時段監(jiān)控，并明確各級地域責(zé)任人的責(zé)任……實(shí)現(xiàn)分層、分級、全區(qū)域、全方位管理的現(xiàn)代化城市管理模式。”①

第三，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督中心和指揮中心的“兩軸機(jī)制”。比如，《廊坊市數(shù)字化城市管理系統(tǒng)運(yùn)行實(shí)施辦法》（2010）第四條規(guī)定：“數(shù)字化城市管理是指……創(chuàng)建城市管理監(jiān)督中心和指揮中心兩個軸心的管理體制，建立統(tǒng)一的城市管理基礎(chǔ)平臺，再造城市管理流程，從而實(shí)現(xiàn)精確敏捷、高效有序、全時段、全方位、全覆蓋的數(shù)字化城市管理模式。”

第四，強(qiáng)調(diào)數(shù)字平臺下的特殊管理流程。比如，《許昌市數(shù)字化城市管理實(shí)施辦法》（2010）第三條第二款規(guī)定：“數(shù)字化城市管理系統(tǒng)依托城市管理數(shù)字化信息平臺，通過信息收集、案卷建立、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋、核實(shí)結(jié)案和綜合評價等環(huán)節(jié)進(jìn)行城市管理活動?！?/p>

綜合上述要素，數(shù)字化城管的概念可如《鄭州市數(shù)字化城市管理實(shí)施辦法》（2010）第三條的規(guī)定概括如下：“本辦法所稱數(shù)字化城市管理，是指應(yīng)用和整合計(jì)算機(jī)技術(shù)、移動通訊技術(shù)、地理信息技術(shù)等現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)，采用萬米單元網(wǎng)格管理法和城市部件事件管理法相結(jié)合的方式，創(chuàng)建城市管理兩個軸心的管理體制，實(shí)現(xiàn)城市管理的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、動態(tài)化?！?/p>

二、數(shù)字化城管的核心技術(shù)及應(yīng)用方式

從根源上說，數(shù)字城管與傳統(tǒng)城管的核心差別在于其是圍繞數(shù)字系統(tǒng)展開和實(shí)現(xiàn)的，或者說是建基于數(shù)字平臺基礎(chǔ)上的；而此處的“數(shù)字”則主要是指現(xiàn)代化的數(shù)字通訊技術(shù)和信息管理系統(tǒng)，其中包含了豐富多樣的科技應(yīng)用和技術(shù)手段。

案例1：窨井蓋智能管理是杭州上城區(qū)“智慧城區(qū)”建設(shè)的重要組成部分，它采用雙翼RFID物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過在窨井蓋上安裝監(jiān)測電子標(biāo)簽，配合讀寫器把現(xiàn)場窨井蓋的狀態(tài)實(shí)時返回管理中心，實(shí)現(xiàn)對窨井蓋的實(shí)時監(jiān)測。若井蓋狀態(tài)正常，標(biāo)簽定時向基站發(fā)送清點(diǎn)信息；若井蓋被掀動，標(biāo)簽即時發(fā)出異常信息，直到井蓋恢復(fù)正常；若井蓋被非法移動，離開基站監(jiān)控區(qū)域或進(jìn)入另外監(jiān)控區(qū)域，系統(tǒng)則認(rèn)定井蓋被竊。這一技術(shù)的應(yīng)用從根本上改變了市政對城市家具的管理方式，從重復(fù)性的人工巡查升級為自動化的監(jiān)測管理，在減少人力資源投入的同時提升了維護(hù)管理的響應(yīng)速度，實(shí)現(xiàn)了即時發(fā)現(xiàn)、即時響應(yīng)、快速養(yǎng)護(hù)。②

案例2：黃岡市通過車輛GPS管理系統(tǒng)，為城市建設(shè)與管理的執(zhí)法車、巡查車、市政車、環(huán)衛(wèi)作業(yè)車、渣土車等近160臺車輛安裝了GPS設(shè)備：對城市管理車輛實(shí)行區(qū)域管理，超出區(qū)域時系統(tǒng)平臺將自動報警并記錄數(shù)據(jù)；對環(huán)衛(wèi)清掃作業(yè)車輛實(shí)行無線視頻監(jiān)控管理，有效提高了清掃作業(yè)的監(jiān)督能力；對6家渣土公司60臺運(yùn)輸車實(shí)行路線管理，杜絕了渣土運(yùn)行中不按審批路線行駛和沿途拋灑、傾倒等情況。此外，黃岡市在共享公安、交警視頻監(jiān)控的基礎(chǔ)上，建設(shè)了60個用于城市管理的高清視頻，其中10個監(jiān)控工地建設(shè)，增加了實(shí)時噪音檢測功能，加強(qiáng)了對建筑工地的監(jiān)管力度。③

在案例1中，用于窨井蓋管理的雙翼RFID技術(shù)顯然屬于現(xiàn)代科技范疇，其與傳統(tǒng)的人工巡查有著根本的差別，或者說，這一技術(shù)的采用省去了對窨井蓋或其他城市部件人工巡查或監(jiān)測的環(huán)節(jié)，可以將節(jié)省下來的人力成本投入到對系統(tǒng)平臺的值守以及對所立案件的處置上；同時，RFID的實(shí)現(xiàn)也離不開如下兩個要素：一是通過電子標(biāo)簽將井蓋狀態(tài)傳遞至系統(tǒng)平臺的數(shù)字通訊技術(shù)，二是收集井蓋信息并進(jìn)行判斷和應(yīng)對的信息管理系統(tǒng)，這二者皆屬支撐數(shù)字化城管的核心技術(shù)。在案例2中，主要應(yīng)用的是GPS定位技術(shù)和無線視頻/音頻監(jiān)控技術(shù)，其同樣能夠省去對于城管車輛的行駛區(qū)域、清掃作業(yè)的具體狀況、渣土車輛的拋灑傾倒以及建筑工地的噪音水平等的人工巡查或監(jiān)測；同時，GPS路線和視頻/音頻數(shù)據(jù)的傳遞仍然對應(yīng)著數(shù)字通訊技術(shù)，而收集相應(yīng)信息的平臺仍然對應(yīng)著信息管理系統(tǒng)。結(jié)合上述案例，可以說，（1）數(shù)字城管中的數(shù)字通訊技術(shù)更為偏重于巡查或監(jiān)測環(huán)節(jié)，即收集相應(yīng)的信息并傳遞至系統(tǒng)平臺，其重要功用之一在于通過技術(shù)應(yīng)用替代了傳統(tǒng)的人工巡查；而數(shù)字城管中的信息管理系統(tǒng)則更為偏重于后續(xù)的應(yīng)對環(huán)節(jié)，即將信息匯總后做出判斷、給出處理方案乃至于進(jìn)行指揮和調(diào)度，其具體的操作和管理仍然離不開人工的參與。進(jìn)言之，（2）數(shù)字城管技術(shù)其實(shí)是圍繞“信息”展開的，即通過數(shù)字通訊和管理系統(tǒng)這兩個核心技術(shù)及其他衍生技術(shù)來實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)且高效的信息收集、傳遞、管理和發(fā)布④——在城市管理過程中，由于管理對象和執(zhí)法區(qū)域等都呈現(xiàn)出龐大、繁雜和零散的特征，信息問題就在其中起到了舉足輕重的作用，如若相關(guān)的信息無法收集和傳遞，后續(xù)的管理和執(zhí)行也就無從談起；而數(shù)字城管技術(shù)的應(yīng)用不僅提高了信息內(nèi)容的準(zhǔn)確度、通暢了信息流動的渠道，而且節(jié)省了人力成本、優(yōu)化了行政服務(wù)效能——“政府在很大程度上是服務(wù)導(dǎo)向型機(jī)構(gòu)，其服務(wù)活動的開展日益依賴于高質(zhì)、準(zhǔn)確與及時的信息。反過來，技術(shù)又使得信息以各種方式得到應(yīng)用，這極大地提升了其對于管理和服務(wù)職能的效用?！盵2]132

三、以“城管通”APP為終端的信息工具

數(shù)字化城管信息技術(shù)的重要應(yīng)用之一，就是以“城管通”、“執(zhí)法通”等為名的APP應(yīng)用程序，其可以安裝在手機(jī)、平板電腦等移動設(shè)備上，作為由城管人員或市民隨身攜帶的智能終端，用于采集、上報或處理相關(guān)信息。

案例3：“這里有幾處戶外廣告破損，存在一定安全隱患，請派人員及時核查處置”；“剛才一輛工程渣土運(yùn)輸車經(jīng)過時，沿途道路出現(xiàn)淤泥污染，需要及時清理”……每日清晨起，總有一群手持“城管通”終端的信息采集員，在網(wǎng)格責(zé)任區(qū)段內(nèi)開展路巡，一旦發(fā)現(xiàn)各類城市管理問題，就使用手持終端將圖文信息上傳至數(shù)字化城管系統(tǒng)平臺，待后臺人員完成“分門別類”，分派、督促各責(zé)任部門及時處理。⑤

案例4：每天8點(diǎn)上班，合肥經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)錦繡社區(qū)執(zhí)法中隊(duì)的陶冬麒就拿出手機(jī)，打開執(zhí)法通軟件，用手指輕輕一劃，就能看出今天有哪些案件等著自己去處理。執(zhí)法人員都是按照執(zhí)法通的指令去辦案，每天該做的事情在執(zhí)法通上按照緊急程度自動排列，目標(biāo)明確，處理一件上報一件。清理建筑垃圾、鏟除立面牛皮癬、勸說亂晾曬、清理流動攤點(diǎn)……辦一條清一條，辦案效率都在90%以上。⑥

案例5：孫世國負(fù)責(zé)城市防汛指揮工作已經(jīng)10多個年頭了，以前一下大雨，他就往東風(fēng)路勝利橋等地勢低洼地帶跑；“數(shù)字城管”啟用后，他就往市數(shù)字化城管中心指揮大廳跑，在那里調(diào)取各處的監(jiān)控了解汛情、進(jìn)行調(diào)度；系統(tǒng)升級后，他只需拿起手機(jī)登錄監(jiān)控軟件，便可隨時隨地查看固定監(jiān)控點(diǎn)和車載、單兵等移動監(jiān)控點(diǎn)的視頻畫面?！凹词钩霾钤谕猓膊坏⒄`調(diào)度指揮防汛，能有效保障百姓人身財產(chǎn)安全。”⑦

從“城管通”的功用上著眼，案例3主要體現(xiàn)的是信息采集功能，即對于那些電子標(biāo)簽和視頻/音頻監(jiān)控（案例1和案例2）無法監(jiān)測、仍需人工巡查的事項(xiàng)，通過智能終端將采集到的信息傳遞至數(shù)字城管平臺——盡管仍然無法完全避免人力支出，但其可以節(jié)省將所收集的信息上報至主管部門這一過程中所耗費(fèi)的人力成本，即在智能終端和4G網(wǎng)絡(luò)的功用下，“圖文信息”上報至“系統(tǒng)平臺”所耗費(fèi)的時間可以忽略不計(jì)，而無需再像以往那樣由難以說清的語音電話甚至由信息員親自返回城管部門來進(jìn)行上報；⑧即是說，智能終端的使用大幅簡化了信息員和城管部門間的信息傳遞過程。案例4主要體現(xiàn)的是案件的接受、辦理和反饋功能，針對的主體是案件處理者或稱執(zhí)法員。從城管案件的辦理流程上看，其不僅需要信息員將案件上報至系統(tǒng)平臺，平臺操作員進(jìn)行甄別后還要發(fā)送至執(zhí)法員加以解決，而案件信息從系統(tǒng)平臺傳遞至執(zhí)法員以及執(zhí)法員將辦理情況回饋至系統(tǒng)平臺，亦屬信息傳遞過程，而這一過程同樣能夠通過智能終端加以簡化，使得案件信息能夠即時接收和回饋，從而節(jié)省執(zhí)法員和城管部門間的語音通訊或路程成本。⑨案例5主要體現(xiàn)的則是案件的指揮調(diào)度、遠(yuǎn)程操控功能，針對的主體是案件指揮員。在數(shù)字化城管的信息流轉(zhuǎn)過程中，對于案件的指揮處于較為核心的地位，其不僅需要處理信息員收集的相關(guān)信息，而且需要將案件的處理方法或應(yīng)對措施發(fā)送給執(zhí)法員。一般而言，指揮員經(jīng)常值守在的“數(shù)字城管指揮大廳”中，操作計(jì)算機(jī)來接收和發(fā)布信息、實(shí)現(xiàn)指揮和調(diào)度；而智能終端的采用使其不必局限于固定地點(diǎn)——即便不在指揮大廳中值守，也可以通過移動端的APP實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程控制和指揮調(diào)度、隨時隨地完成相應(yīng)工作，乃至于在調(diào)度任務(wù)的間隔中靈活地從事其他工作。綜合上述案例可知，智能終端的功用可以貫穿于城管案件的“信息收集-任務(wù)派遣-任務(wù)處理-處理反饋”等主要階段。

綜上所述，數(shù)字化城管所包含的數(shù)字通訊技術(shù)和信息管理系統(tǒng)，以及其所實(shí)現(xiàn)的信息高效流轉(zhuǎn)，都是現(xiàn)代科技在城管領(lǐng)域的應(yīng)用，也是數(shù)字化城管首當(dāng)其沖的價值體現(xiàn)——若無技術(shù)支撐，數(shù)字化城管的種種管理方式及其衍生的其他價值皆無從談起。而從另一個角度看，科技的發(fā)展不僅在社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域凸顯出功效，而且也帶來了政治和行政領(lǐng)域的變化；主動將新興技術(shù)應(yīng)用到作為重要行政領(lǐng)域的城市管理中也是必要且有益的做法，其不僅有利于節(jié)省人力成本，而且更為高效快捷，能夠?qū)⒊鞘泄芾硭教嵘揭粋€新臺階——可以說，盡可能大范圍地利用可資利用的科學(xué)技術(shù)，是城市管理發(fā)展的總體趨勢和必由之路。

注 釋：

①“數(shù)字城管又叫‘?dāng)?shù)字化城市管理，是指用信息化手段和移動通信技術(shù)來處

理、分析和管理整個城市的所有城管部件和城管事件信息，促進(jìn)城市管理現(xiàn)代

化的信息化措施。數(shù)字城管首先涉及城市網(wǎng)格化管理?！鞘芯W(wǎng)格化管理模

式意味著萬米的單元網(wǎng)格管理法和城市部件管理應(yīng)用相結(jié)合的信息化城市管

理系統(tǒng)，是一種創(chuàng)新的城市管理系統(tǒng)和城市獨(dú)立監(jiān)督的管理系統(tǒng)，是主動、準(zhǔn)

確、靈活、高效且有效的城市管理新模式?！眳⒁妱⑷＃骸端木S數(shù)字城管的建

立與應(yīng)用》，《測繪通報》2015年第9期，第102頁。

②“2013年2月至11月，上城區(qū)在兩條主、次要道路，120個窨井蓋上試安裝

電子標(biāo)簽，共出現(xiàn)丟失報警1次，移位1次，破損2次，管理人員在30分鐘

之內(nèi)趕到現(xiàn)場，及時放置警示標(biāo)示，并恢復(fù)原狀?！痹摪咐齾⒁娪螐V敏：《科技

治水 引領(lǐng)“大城管”時代》，《杭州》2014年第12期，第8頁。

③該案例參見雷焰中：《“實(shí)景三維”：黃岡看得見的數(shù)字城管》，《中國建設(shè)信息》

2015年第3期，第30頁；類似案例亦可見宋剛：《“五位一體”的首都智慧城

管》，《中國建設(shè)信息化》2016年第2期，第65頁。

④比如，深圳市龍華新區(qū)將智慧城管定義為“基于城市數(shù)字化、信息化和智能化

建設(shè)，利用3G/4G網(wǎng)絡(luò)、寬帶網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算技術(shù)、GIS/3D/多媒體等

高性能數(shù)字技術(shù)，實(shí)現(xiàn)一個集信息獲取、信息處理、全過程監(jiān)控督辦、輔助分

析決策、視頻監(jiān)控、應(yīng)急聯(lián)動、聯(lián)合指揮調(diào)度、公眾互動服務(wù)等多位一體的智

慧化、全覆蓋、全流程的綜合性城市管理平臺”。參見佚名：《龍華新區(qū)：“智

慧城管”新面孔》，《中國建設(shè)信息》2014年第15期，第37頁。再如，許昌

市將智慧城管定義為“運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、信息技術(shù)和智慧技術(shù)，……搭建以基

礎(chǔ)服務(wù)、數(shù)據(jù)交換、GIS共享服務(wù)、統(tǒng)一GPS監(jiān)管、統(tǒng)一視頻監(jiān)控為應(yīng)用支撐，

同時以數(shù)字城管、應(yīng)急指揮、隊(duì)伍管理、網(wǎng)上辦案、決策輔助、行業(yè)監(jiān)管為主

要功能的城市管理公共服務(wù)平臺，進(jìn)而彌補(bǔ)城市管理中信息盲區(qū)與管理盲點(diǎn)，

實(shí)現(xiàn)全區(qū)域的信息共享、工作互動、無縫對接”。參見張柯：《“智慧城管”：

打造便民服務(wù)升級版》，《許昌日報》2015年9月22日，第004版。上述定

義皆能體現(xiàn)信息在數(shù)字城管技術(shù)中的核心地位。

⑤該案例參見江晟：《“智慧城管”扮靚城市新容顏》，《蕪湖日報》2015年9月

3日，第002版。

⑥該案例參見方玉珠：《數(shù)字化城管開啟城市管理暢通之路》，《國際商報》2015

年3月4日，第C02版。

⑦該案例參見王秀青、李寧：《“數(shù)字城管”高效管城》，《德州日報》2015年10

月13日，第B01版。

⑧“城管通軟件使用中，信息采集員可以通過移動終端中集成的實(shí)景三維模塊，

直接在實(shí)景影像上自動定位案事件位置，進(jìn)行案件上報。監(jiān)督指揮中心坐席員

在查看案件詳情時，不僅能夠獲得案件的詳細(xì)信息，還能在實(shí)景影像上看到案

件的位置，并能瀏覽查看案件周邊信息，直接點(diǎn)擊實(shí)景影像上案件能直觀、高

效的對案件進(jìn)行批轉(zhuǎn)、立案、派遣、處置反饋、結(jié)案，為案件的有效派遣、案

件的迅速處置、案件的快速核實(shí)核查提供了支持。”參見雷焰中：《“實(shí)景三維”：

黃岡看得見的數(shù)字城管》，《中國建設(shè)信息》2015年第3期，第31頁。

⑨“每天采集員采集、市民舉報、媒體曝光等多渠道收集的城市管理問題在市平

臺統(tǒng)一受理后，通過執(zhí)法通按網(wǎng)格派發(fā)到各相關(guān)部門第一責(zé)任人，案例處理后

再通過執(zhí)法通進(jìn)行現(xiàn)場反饋，整個過程都是無線數(shù)字化處理，略去多部門上報

的繁冗過程，節(jié)省大量的人力物力，縮短案例辦理時間，提高了政府辦事效率?！?/p>

參見方玉珠：《數(shù)字化城管開啟城市管理暢通之路》，《國際商報》2015年3

月4日，第C02版。

參考文獻(xiàn)：

[1]袁少華.數(shù)字城管：城市家園稱職管家[N].韶關(guān)日報，2015-08-09.

[2]（美）馬克斯韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院.政府績效評估之路[M].鄧淑蓮等譯.復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.