韓雪松

摘 要：內(nèi)容的確定性不是公告的文體屬性，信息確定與否不構(gòu)成公告和公示的本質(zhì)區(qū)別，以公告發(fā)布公示信息有充足的文體理據(jù)，黨政機(jī)關(guān)對(duì)外正式發(fā)布重要的公示事項(xiàng)應(yīng)以公示性公告行文。公示不具備法定公文的特定效力和規(guī)范體式，不應(yīng)越位侵襲公告的文體功能和行文領(lǐng)域，公示的“法定公文化”傾向應(yīng)予以警惕。公示性公告的使用必須嚴(yán)守文體規(guī)范而不逾功能界限，黨政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不具備對(duì)外正式發(fā)文的權(quán)限，不應(yīng)越位制發(fā)公示性公告。公示性公告與公示性通告、公示性通知都是合理可行的公文種類，各有其特定的功能定位和明確的文體邊界，三者之間是相對(duì)獨(dú)立而又彼此互補(bǔ)的共生關(guān)系。

關(guān)鍵詞：公示；公告；文體理據(jù)

1 公示的“名分”問題及其“法定公文化”傾向

作為黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等社會(huì)組織在一定范圍內(nèi)公開發(fā)布信息、征求意見、接受監(jiān)督的知照性事務(wù)文書，公示這一文體的發(fā)文頻次日漸繁多，所起作用日漸增強(qiáng)，使用范圍日漸廣泛，文體地位日漸提升。但是公示并不是法定行政公文，不在《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（下文簡(jiǎn)稱“條例”）規(guī)定的公文文體之列，還不是“黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書”，還沒有公告、通告等文體所具備的法定效力和特定格式。事實(shí)上，因?yàn)椤懊徽齽t言不順，言不順則事不利”，一些公文學(xué)者希望在公文法規(guī)的制度層面上為公示正名，使其有與自身使用頻度、文體地位相對(duì)應(yīng)的“名分”。[1]這種“正名”的努力應(yīng)該是出于公文處理科學(xué)化的考慮，但公示能否在未來的法定公文譜系中獲得一席之地，還有待長(zhǎng)期觀察，且恐不樂觀。

沒有法定公文之“名”，也就不應(yīng)有法定公文之“實(shí)”，公示不應(yīng)以與15種法定公文“同等效力”的面貌出現(xiàn)在公文制發(fā)的規(guī)定性程序中，不應(yīng)替代公告、通告等泛行文體在公文系統(tǒng)中的法定地位，不能越格以法定公文的姿態(tài)發(fā)布需要社會(huì)周知的行政事項(xiàng)，更不可能作為黨政機(jī)關(guān)對(duì)外正式發(fā)布公示信息的首選文體。

值得警惕的是，公示在當(dāng)下的政務(wù)文書處理實(shí)踐中偏多過繁，有混亂無序之嫌，已經(jīng)呈現(xiàn)出“法定公文化”的失序現(xiàn)象。有的單位拔高規(guī)格制發(fā)公示，以事務(wù)文書代替法定公文，擠占了公告的行文領(lǐng)域和功能區(qū)段，破壞了“條例”所構(gòu)建的公文體系的穩(wěn)定性。原因何在？一種流行的說法是：公示的法定文書“資質(zhì)”應(yīng)有而未有，問題在于“條例”在本時(shí)期的局限性，屬于公文制度不健全；公示的用途特殊不可替代，公示終會(huì)有“名”有“實(shí)”，目前只能“先上車后補(bǔ)票”。這種觀點(diǎn)缺乏理據(jù)，我們不贊成，因?yàn)橛霉孢M(jìn)行公示并非錯(cuò)誤。

2 用公告進(jìn)行公示的文體理據(jù)

反對(duì)用公告進(jìn)行公示，第一個(gè)理由在于內(nèi)容確定性方面。一般認(rèn)為，公告所發(fā)布的內(nèi)容具有確定性，是將已經(jīng)決定的、不可變更的重要事項(xiàng)對(duì)外呈現(xiàn)，而公示所發(fā)布的內(nèi)容不具有確定性，是尚未最終決定的事項(xiàng)，二者在內(nèi)容定位上剛好抵觸，進(jìn)而，對(duì)內(nèi)容有“確定性”規(guī)約的公告文體不能內(nèi)嵌任何公示信息。這種論斷否定公示性公告的合理性，公告不應(yīng)涉及公示性內(nèi)容。這值得商榷。

按照“條例”的規(guī)定，公告適用于“向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)”，這里并未包含對(duì)公告文體“確定性”的明確限定，沒有規(guī)定公告?zhèn)鞑サ膬?nèi)容一定是凝固不變的。[2]它所宣布的“重要事項(xiàng)”并非僅僅是靜態(tài)的終結(jié)性的名單或統(tǒng)計(jì)結(jié)果，也可以指動(dòng)態(tài)的過程性的措施或人事安排，因?yàn)槎叨际切姓芾矸矫娴闹匾畔?，都屬于黨政機(jī)關(guān)的行政事項(xiàng)，都在公告的合理發(fā)布范圍之中?？梢哉f，凝固不變的數(shù)據(jù)表單是重要事項(xiàng)，持續(xù)推進(jìn)的施政行為也可以是重要事項(xiàng)，不能毫無理據(jù)地把后者排除在公告的文體功能之外。舉例說，海關(guān)總署增列海關(guān)監(jiān)管方式代碼，財(cái)政部實(shí)施境外旅客購物離境退稅政策，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局開通中美優(yōu)先權(quán)文件電子交換服務(wù)，以及文化部辦公廳公示第十七屆群星獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)作品名單……這些都屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)開展特定的行政活動(dòng)，在事項(xiàng)的性質(zhì)上沒有什么不同。既然前三者能夠分別以公告的形式制發(fā)（即《海關(guān)總署關(guān)于增列海關(guān)監(jiān)管方式代碼的公告》《財(cái)政部關(guān)于實(shí)施境外旅客購物離境退稅政策的公告》《國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局關(guān)于開通中美優(yōu)先權(quán)文件電子交換服務(wù)的公告》），那么文化部辦公廳以公告的方式來公示獲獎(jiǎng)名單（即《文化部辦公廳關(guān)于公示第十七屆群星獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)作品名單的公告》），也自然合法依規(guī)，無可厚非。[3]雖然公示性公告所承載的公示信息在發(fā)布后還需依照反饋意見進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但此類公告只是針對(duì)公示階段的事項(xiàng)而非針對(duì)公示結(jié)束后的結(jié)果進(jìn)行傳播，公示行為本身就已經(jīng)作為行政事務(wù)在公告中被主動(dòng)披露，并無不妥。可見，內(nèi)容的確定性不是公告的文體屬性，信息凝固與否不是公告和公示的本質(zhì)區(qū)別。

否定公示性公告的第二個(gè)理由是，從文體風(fēng)格而論，公告的文風(fēng)莊重嚴(yán)肅、大氣簡(jiǎn)明，具有公文體系內(nèi)的“貴族”品格，彰顯了權(quán)威性和公信力；相反，公示的風(fēng)格平實(shí)具體、語言真誠(chéng)質(zhì)樸，關(guān)系著群眾的切身利益，更接地氣，因此二者差異明顯、區(qū)隔較深，不能混淆，更不能用公告來進(jìn)行公示。這也很難站得住腳。公告與公示的主要區(qū)別，并不在于所發(fā)布信息重要性的高低或所使用語言權(quán)威性的強(qiáng)弱，而在于，是不是法定公文、有沒有法定效力?？梢哉f，在公務(wù)文書縝密的文體系統(tǒng)中，公告與公示并不是共處一個(gè)層面上的文體，二者的使用環(huán)境和制發(fā)程序迥然有異，在風(fēng)格上對(duì)二者所進(jìn)行的比較，對(duì)于公示性公告的合法性闡釋而言沒有太大意義。公示這一動(dòng)作和公示這一文體兩者并不同一，公示行為當(dāng)然可以在公示文體中得以集中表現(xiàn)，但這一行為并非是公示文體專屬的表現(xiàn)內(nèi)容，“適用于向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)”的公告也可以進(jìn)行公示。公示性公告并不會(huì)造成公文語言的雜糅和風(fēng)格的混亂，因?yàn)樗械墓恼Z言都應(yīng)莊重平實(shí)，風(fēng)格皆是嚴(yán)肅質(zhì)樸，語體風(fēng)格問題并不構(gòu)成以公告進(jìn)行公示的真正障礙。作為一般事務(wù)性文書，公示絕不該以法定文書的身份擠占公示的應(yīng)用空間；而當(dāng)需要凸顯公示活動(dòng)法定效力的時(shí)候，以公告進(jìn)行公示自然是正確的文體選擇。以民政部2016年11月14日《2016年度全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)公示公告》為例，該公告公布了“2016年度全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)名單”，向民眾公示北京市東城區(qū)永定門外街道安樂林社區(qū)等1455個(gè)社區(qū)為示范社區(qū)，以公告文體來承載公示內(nèi)容，而沒有把文件錯(cuò)誤地寫成《民政部關(guān)于2016年度全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)名單的公示》，可謂文體選用規(guī)范合理，語體風(fēng)格莊重穩(wěn)妥，語言表述精當(dāng)準(zhǔn)確，是一篇典型的公示性公告。[4]

3 違規(guī)使用公示性公告的三個(gè)問題

公示性公告不是不能使用，而是不能違規(guī)使用。違規(guī)使用的情況以如下三種較為常見：一是部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)用公告進(jìn)行公示；二是錯(cuò)用公告發(fā)布非重大的一般性公示事項(xiàng)；三是寫作公示性公告時(shí)未能設(shè)定充足的公示周期進(jìn)而減損公示效果，下面分別予以說明。

首先，“條例”第十七條規(guī)定：“部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除辦公廳（室）外不得對(duì)外正式行文?！币虼耍愃朴凇啊痢潦称匪幤繁O(jiān)督管理局人事司”“××林業(yè)局發(fā)展規(guī)劃與資金管理司”“××安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局人事培訓(xùn)司”這類黨政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具備對(duì)外正式發(fā)文的權(quán)限，不應(yīng)正式對(duì)外發(fā)布公示性公告。但從公文實(shí)踐來看，這類由部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)布的公告在機(jī)關(guān)網(wǎng)站上并不罕見。事實(shí)上，這類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如確有公示信息需要發(fā)布，應(yīng)該改用公示行文。例如，廣東省教育廳高等教育處（教育廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）為了公布“2016年度高等教育教學(xué)改革項(xiàng)目推薦立項(xiàng)匯總公示表”，于2016年10月20日發(fā)布《2016年廣東省高等教育教學(xué)改革項(xiàng)目擬立項(xiàng)名單公示》，沒有越格用公告來行文，而是準(zhǔn)確地以公示發(fā)布匯總公示表，文體選用恰當(dāng)理性，行文方式準(zhǔn)確合理。

其次，不可事無輕重都用公告進(jìn)行公示，黨政機(jī)關(guān)正式對(duì)外行文時(shí)，要如實(shí)地根據(jù)所公示內(nèi)容的重要程度，慎重選擇公告或通告等文體。但是，首先需要解決的問題是：通告能用來進(jìn)行公示嗎？有專家撰文指出，通告的使用目的具有行政性，對(duì)行文對(duì)象具有強(qiáng)制性，并且所公布的內(nèi)容具有具體性，所以與公示性內(nèi)容拉大了距離，認(rèn)為通過通告發(fā)布公示信息不妥，還是直接使用公示更為方便。我們對(duì)此并不贊同。事實(shí)上，通告本身就存在“遵守性通告”與“周知性通告”之分，所謂強(qiáng)制性并非適用于通告的所有類型；公示活動(dòng)是行政管理的一部分，公示行為和通告文體都具有行政性，通告的使用范圍不受所謂行政性的影響。可見通告具備發(fā)布一般公示性內(nèi)容的文體功能，公示性通告簡(jiǎn)明高效、平實(shí)具體、合規(guī)可行，無需由公示來越位發(fā)揮。15種法定公文構(gòu)成了科學(xué)完備的公文系統(tǒng)，辦文實(shí)踐應(yīng)尊重“條例”的權(quán)威性，從“條例”中選用文體，而不應(yīng)再在事務(wù)文書中違規(guī)借用。

公示性通告與公示性公告功能有異、互為補(bǔ)充。只有向國(guó)內(nèi)外發(fā)布重要的公示事項(xiàng)時(shí)才可以公告行文，基層單位不能動(dòng)輒發(fā)公告來公示，如需要在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)周知的公示事項(xiàng)，用公示性通告行文即可，以便做到簡(jiǎn)明適中、文體得當(dāng)。例如2016年11月17日中共深圳市寶安區(qū)委組織部發(fā)出的《寶安區(qū)關(guān)于干部選拔任用公示的通告》，系根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，對(duì)擬選拔任用的寶安區(qū)環(huán)保水務(wù)局局長(zhǎng)人選進(jìn)行任前公示。[5]所公示的內(nèi)容屬地方性人事任免事項(xiàng)，限于寶安區(qū)一地，規(guī)格不算太高，范圍較為有限，沒有事關(guān)全局的宏觀意義，沒有用公告行文，可謂恰如其分。

最后，以公告進(jìn)行公示，需要安排充足的公示時(shí)間，以便公眾參與和反饋。公示性公告以公告為文體外殼、以公示為行文目的，因此，所發(fā)布的公示信息是公示的主體性內(nèi)容，需要按照公示活動(dòng)的專業(yè)流程來處理和把握，而缺少足夠的公示時(shí)間，就等于消滅了公示活動(dòng)的基本屬性?？梢姡拘怨娴墓局芷诓荒苓`規(guī)壓縮，以致公眾無法正常監(jiān)督。2014年1月修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》決定“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職前公示制度”，第四十一條規(guī)定，“公示內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)準(zhǔn)確，便于監(jiān)督”，強(qiáng)調(diào)“公示期不少于五個(gè)工作日”，而且“公示結(jié)果不影響任職的，辦理任職手續(xù)”，某一公示對(duì)象在被最終確認(rèn)之前，若有單位及個(gè)人對(duì)公示內(nèi)容有任何異議，都可以向公示單位及時(shí)提出。在公示性公告寫作過程中，要強(qiáng)調(diào)公示的民主性和科學(xué)性特征，所公示的各類事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)大眾參與，接受百姓監(jiān)督，并設(shè)置充分合理的互動(dòng)周期，以便集納民眾意見，實(shí)現(xiàn)公示目的。[6]以浙江省民政廳《2016年“浙江省綜合減災(zāi)示范社區(qū)”公示公告》為例，該公告旨在發(fā)布第六批“浙江省綜合減災(zāi)示范社區(qū)”名單，杭州市上城區(qū)湖濱街道的吳山路社區(qū)等155個(gè)社區(qū)名列其中，公告中寫明的公示時(shí)間為2016 年10月28日至 11月10日，公示周期為兩周，時(shí)間較為充裕，沒有以“走過場(chǎng)”的態(tài)度簡(jiǎn)單敷衍，能夠完整履行條例規(guī)定的公示程序，可以及時(shí)接受民眾的反饋意見，符合公示的常規(guī)流程。[7]

4 公示性公告與公示性通知存在功能互補(bǔ)關(guān)系

黨政機(jī)關(guān)的公示活動(dòng)可分為系統(tǒng)內(nèi)部公示和面向社會(huì)公示兩種，二者的功能地位和行文范圍各不相同，前者是指黨政機(jī)關(guān)在其內(nèi)部公示信息、接受監(jiān)督，不對(duì)社會(huì)大眾征詢意見，公文接受者的數(shù)量是有限的、身份是明確的；而后者與之相反，是黨政機(jī)關(guān)向人民群眾廣泛發(fā)布公示事項(xiàng)，公文接受者的數(shù)量是不設(shè)限的、身份是不確定的。

從選用法定公文文體來看，黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的公示活動(dòng)應(yīng)主要選用通知行文，其主送機(jī)關(guān)是具體、明晰的，基本是下行文，如河南省教育廳2013年7月1日所發(fā)《關(guān)于對(duì)2013年度中原名師進(jìn)行公示的通知》，旨在發(fā)布《2013年中原名師擬任名單》，擬確定鶴壁市高中的周照鵬等10名教師為2013年度“河南省中原名師”并就此進(jìn)行公示。該份公示性通知有確定的主送機(jī)關(guān)，即“各省轄市、省直管試點(diǎn)縣、重點(diǎn)擴(kuò)權(quán)縣（市）教育局，省直有關(guān)學(xué)?！?，收文單位限于河南教育系統(tǒng)內(nèi)部，并強(qiáng)調(diào)了“單位提出的異議，須在異議材料上加蓋本單位公章，并寫明聯(lián)系人工作單位、通訊地址和電話”，是一份文體選用正確、公示意圖清楚、語體風(fēng)格恰當(dāng)?shù)南滦形?。[8]

有人認(rèn)為不能以通知進(jìn)行公示，理由是：通知文體功能繁多，應(yīng)予減負(fù)，以通知公示會(huì)導(dǎo)致其文體負(fù)載過大；而且公示旨在發(fā)揚(yáng)民主以及強(qiáng)化監(jiān)督，若公示內(nèi)容寓于通知之中，則會(huì)拉大發(fā)文機(jī)關(guān)和人民群眾的距離，對(duì)反饋效果產(chǎn)生消極影響。這種看法并不全面。準(zhǔn)確地說，通知完全可以用于公示，但不能用在所有的公示場(chǎng)合。“通知”具有周知性，“適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)”，可以發(fā)布供民眾周知的公示信息；但此處無論是“下級(jí)機(jī)關(guān)”還是“有關(guān)單位”，都是黨政機(jī)關(guān)、職能部門，而非社會(huì)群眾、普通百姓，因此通知在發(fā)布公示內(nèi)容時(shí)應(yīng)限于黨政系統(tǒng)、機(jī)關(guān)之間。

另一方面，黨政機(jī)關(guān)面向社會(huì)的公示活動(dòng)應(yīng)選用公告、通告等行文，目標(biāo)讀者是社會(huì)公眾，是典型的泛行文，一般沒有主送機(jī)關(guān)，如前述《文化部辦公廳關(guān)于公示第十七屆群星獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)作品名單的公告》，此文面向公眾廣泛征求意見，強(qiáng)調(diào)“提出異議者須提供本人真實(shí)姓名、工作單位、聯(lián)系電話等有效聯(lián)系方式，以便核查”，提出“凡匿名、冒名或超出期限的異議不予受理”，并列示了反饋意見所需的聯(lián)系電話、電子郵箱、通訊地址等內(nèi)容，泛行文特征清楚，行文言簡(jiǎn)而意明，未寫明主送機(jī)關(guān)，符合公告的文體定位。

我們反對(duì)在公示活動(dòng)中模糊公示性公告與公示性通知文體邊界的做法，堅(jiān)持認(rèn)為面向社會(huì)各方面和普通民眾廣泛征詢公示意見時(shí)不能以通知行文。通知不是公告之類的泛行文，不可越位侵入公告、通告的文體領(lǐng)域，公示性通知與公示性公告二者彼此獨(dú)立、互不替代，但應(yīng)各安其位、互為補(bǔ)充。

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