陳忠海

摘 要：《<中華人民共和國(guó)檔案法>修訂草案（送審稿）》是檔案立法環(huán)境、檔案法律適用環(huán)境和檔案執(zhí)法環(huán)境發(fā)生巨大變化的產(chǎn)物。其中的立法宗旨建議修改為“為了規(guī)范檔案的形成、管理和保護(hù)行為，保障公民利用檔案的權(quán)利，促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。法定檔案范圍中“應(yīng)當(dāng)歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數(shù)據(jù)”建議修改為“已經(jīng)歸檔和應(yīng)當(dāng)歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數(shù)據(jù)”。“檔案工作實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的體制”建議修改為“檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)、分專(zhuān)業(yè)管理的體制”。檔案工作原則中的“便于社會(huì)各方面利用為原則”，建議修改為“便于社會(huì)各方面和公民利用為原則”。

關(guān)鍵詞：檔案法；立法宗旨；法定檔案范圍；檔案工作體制；檔案工作原則

Abstract：“The revised draft of Archives Law of the People's Republic of China （draft submitted for approval）” is the product of the great changes in the archival legal environment of the legislation， application and enforcement. Suggesting amending the legislative purpose to “This law is formulated in accordance with the Constitution in order to regulate the formation， management and protection of archives， to protect the rights of citizens to use archives， and to promote the development of the state and society”， amending “Documents， records， and data of various forms and carriers to be archived” in the statutory scope of archives to “Documents， records， and data of various forms and carriers had been archived and to be archived”， amending “The system of unified leadership and graded management in archival work” to “The system of unified leadership and graded and specialized management in archival work”， amending “Facilitate the use of all aspects of society as a principle” in the work principle of archives to “Facilitate the use of all aspects of society and citizens as a principle”.

Keyword： Archives law； Legislative purpose； Statutory scope of archives； work system of archives； Work principle of archives

《中國(guó)檔案》2016年第7期正式公布了《<中華人民共和國(guó)檔案法>修訂草案（送審稿）》[1]?！靶抻啿莅冈诂F(xiàn)行《檔案法》6章27條的基礎(chǔ)上，新增加3章62條，刪除1條，修訂幅度很大。立法者試圖將近幾年檔案工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題，全部在修訂草案中予以體現(xiàn)?！薄白鳛橐徊坎块T(mén)基本法，《檔案法》修改事關(guān)檔案事業(yè)的全局，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須慎重行事。”“否則，將直接影響《檔案法》的權(quán)威性、嚴(yán)肅性與穩(wěn)定性?！盵2]《檔案法》的修改是時(shí)代發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和檔案事業(yè)變革的產(chǎn)物，但其修訂草案中的立法宗旨、規(guī)范的范圍、檔案工作體制和檔案工作原則等涉及全局，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持慎重修改的原則。

1 對(duì)《檔案法》修改時(shí)代背景的認(rèn)識(shí)

現(xiàn)行《檔案法》1988年生效，1996年第一次修訂，距今已經(jīng)20余年。在這20余年間，《檔案法》的立法環(huán)境、法律適用環(huán)境和檔案執(zhí)法環(huán)境都發(fā)生了巨大的變化，《檔案法》的修改顯得十分迫切。

1.1 檔案立法環(huán)境發(fā)生了變化?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）是國(guó)家的根本大法。在檔案立法的過(guò)程中，立法者必須認(rèn)識(shí)到“《憲法》是《檔案法》立法的基礎(chǔ)和依據(jù)”[3]，“《憲法》的規(guī)定，是制定檔案法律、法規(guī)和規(guī)章的根本依據(jù)”[4]?！稒n案法》的立法與修改必須服從于《憲法》。并“嚴(yán)格依據(jù)《憲法》的規(guī)定，對(duì)《檔案法》調(diào)整范圍進(jìn)行全面認(rèn)真的梳理”[5]。

現(xiàn)行《憲法》為1982年憲法，并歷經(jīng)1988年、1993年、1999年、2004年四次修訂。1988年修訂了兩條，即《憲法》第十一條增加規(guī)定：“國(guó)家允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國(guó)家保護(hù)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理?！薄稇椃ā返谑畻l第四款：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！毙薷臑椋骸叭魏谓M織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?993年《憲法》修訂了九條，其中四條都與《檔案法》有關(guān)，最主要的一條是確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?！稇椃ā返谑鍡l：“國(guó)家在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的綜合平衡和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的輔助作用，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)按比例地協(xié)調(diào)發(fā)展?！薄敖谷魏谓M織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃?！毙薷臑椋骸皣?guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！薄皣?guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控?！薄皣?guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?！?999年《憲法》修訂了六條，其中四條與《檔案法》有關(guān)，最主要的兩條是依法治國(guó)與非公有制經(jīng)濟(jì)?！稇椃ā返谖鍡l增加一款，作為第一款，規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”《憲法》第十一條：“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者個(gè)體經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益?！薄皣?guó)家通過(guò)行政管理，指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個(gè)體經(jīng)濟(jì)。”“國(guó)家允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國(guó)家保護(hù)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理?！毙薷臑椋骸霸诜梢?guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。”“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理?！?004年《憲法》修訂了十四條，其中四條與《檔案法》有關(guān)，最主要的一條是《憲法》第十一條第二款“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理?！毙薷臑椋骸皣?guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理?！?

現(xiàn)行《憲法》已經(jīng)修訂了四次，其中每次修訂的內(nèi)容中都有與《檔案法》相關(guān)的條款。但是，《檔案法》除了1996年做了小幅修改后就再也沒(méi)有修改過(guò)。“1982年《憲法》自施行32年來(lái)，在確定我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，國(guó)家實(shí)行公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，國(guó)家保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯等四次重大修改后，已與《檔案法》制定時(shí)的背景有較大的改變。因此，《檔案法》修改首先就應(yīng)依據(jù)《憲法》的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，特別是在涉及檔案所有權(quán)及處置上，必須要依據(jù)《憲法》精神，既不能與《憲法》相違背，又必須依據(jù)1982年《憲法》2004年修訂后的精神做出相應(yīng)的規(guī)定?！薄啊稒n案法》從大方面必須依據(jù)《憲法》，對(duì)調(diào)整檔案事務(wù)的方面不能有遺漏，要覆蓋各個(gè)方面（方面不能少、內(nèi)容不能漏）；也不能違背《憲法》，即不能規(guī)定與《憲法》不同的要求。特別是2004年《憲法》關(guān)于‘國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度和‘公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的規(guī)定，《檔案法》違背之處必須加以修改?！盵6]“在《憲法》對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)先后進(jìn)行4次重大修改的情況下，《檔案法》至今沒(méi)有修改，其檔案法律定義仍然‘禁錮在‘國(guó)有檔案范疇，從這一點(diǎn)來(lái)看，《檔案法》明顯滯后于《憲法》?！盵7]很顯然，《檔案法》的修改勢(shì)在必行。

1.2 法律適用環(huán)境發(fā)生了變化。現(xiàn)行《檔案法》1987年頒布，同年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次全國(guó)代表大會(huì)提出了“社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制應(yīng)該是計(jì)劃與市場(chǎng)內(nèi)在統(tǒng)一的體制”的觀點(diǎn)，這也是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的探索時(shí)期提出的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的雛形。雖然在1987年提出了“社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制應(yīng)該是計(jì)劃與市場(chǎng)內(nèi)在統(tǒng)一的體制”的觀點(diǎn)，但對(duì)1987年頒布的《檔案法》并沒(méi)有太大的影響，1987年頒布的《檔案法》基本上還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物?！艾F(xiàn)行《檔案法》還帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征?！盵8]

1993年—2002年為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立時(shí)期。1992年中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)正式確立“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。1993年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，勾畫(huà)出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架。在這種情況下，1996年《檔案法》進(jìn)行了第一次修改，此時(shí)離1987年頒布《檔案法》僅僅過(guò)了不到10年。對(duì)于1996年的《檔案法》修改，全國(guó)人大法工委副主任喬曉陽(yáng)講道：“這次修改主要針對(duì)三個(gè)方面的問(wèn)題：一是為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下檔案管理出現(xiàn)的新情況，增加了必要的規(guī)定，如國(guó)有企業(yè)在轉(zhuǎn)制過(guò)程中檔案的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，集體或者個(gè)人所有的檔案出賣(mài)問(wèn)題等。這類(lèi)問(wèn)題的實(shí)施主要由國(guó)家檔案局制定具體的規(guī)定及辦法。二是強(qiáng)調(diào)了檔案的利用，雖然利用這一方面修改的文字并不多，但是表明國(guó)家對(duì)檔案的利用問(wèn)題是非常重視的，突出了檔案館在開(kāi)放檔案中的職責(zé)。三是強(qiáng)化了檔案行政部門(mén)的管理手段，賦予了檔案行政管理部門(mén)行政處罰權(quán)?！眴虝躁?yáng)還強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的一點(diǎn)是，這次《檔案法》的修改，只是對(duì)當(dāng)前非改不可的問(wèn)題作了修正，并不是說(shuō)通過(guò)這次修改現(xiàn)在檔案管理中的一切問(wèn)題都解決了，有些問(wèn)題希望同志們?cè)诠ぷ髦欣^續(xù)加強(qiáng)研究?！盵9]

2003年至今為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善時(shí)期。2002年10月中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)宣告，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立。2003年召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)，通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新時(shí)期。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)指出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，非常清晰地闡明了在新的歷史起點(diǎn)上完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體思路。這時(shí)離現(xiàn)行《檔案法》頒布已經(jīng)30年了，離《檔案法》的第一次修改也已經(jīng)20年了。從《檔案法》的修改歷程與我國(guó)社會(huì)發(fā)展的歷程中，可以看出，《檔案法》頒布這30年正是我國(guó)由社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的時(shí)期，尤其是在后20年我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善時(shí)期，我國(guó)各個(gè)方面和領(lǐng)域都發(fā)生了翻天覆地的變化，《檔案法》適用的環(huán)境也發(fā)生了翻天覆地的變化，“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，極大地改變了社會(huì)生活的面貌，檔案工作的對(duì)象、領(lǐng)域和環(huán)境發(fā)生了深刻變化，一些新的經(jīng)濟(jì)形式和社會(huì)組織進(jìn)入檔案領(lǐng)域，現(xiàn)行《檔案法》缺少相應(yīng)的管理措施。”[10]《檔案法》已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境，《檔案法》的修改是順勢(shì)而為。

1.3 檔案執(zhí)法環(huán)境發(fā)生了變化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，不僅需要健全的法制體系，需要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法律，更需要維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并能有效執(zhí)行的法律。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求行政管理部門(mén)要依法行政，也就是通過(guò)依法行政來(lái)維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制穩(wěn)定和健康發(fā)展。當(dāng)然，要做到依法行政，更需要與依法行政相適應(yīng)的法律，使依法行政有法可依。

1999年修訂的《憲法》第五條增加了一款，規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！?004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。”依法行政是約束政府工作人員避免出現(xiàn)違法行政，以免對(duì)社會(huì)和人民群眾造成嚴(yán)重后果，同時(shí)也是在公平、公正、公開(kāi)的情況下保護(hù)廣大人民群眾的根本利益。一方面，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)以法律為依據(jù)管理各種事務(wù)，要求公民、法人或其他組織依法享受權(quán)利、履行義務(wù)，對(duì)那些不能夠正當(dāng)行使權(quán)力和不能夠很好履行義務(wù)的人追究法律責(zé)任。另一方面，政府機(jī)構(gòu)工作人員也必須依法管理各項(xiàng)事務(wù)，在行使行政權(quán)力時(shí)，必須以法律為準(zhǔn)繩，以事實(shí)為依據(jù)，必須用法律這把尺子衡量是非對(duì)錯(cuò)，而不是由行政管理者的主觀意識(shí)所決定。行政權(quán)力必須在法律允許的范圍內(nèi)使用，絕對(duì)不能夠越權(quán)或者違法施政。法律約束被管理的公民，同時(shí)也約束行使行政管理的國(guó)家公務(wù)人員。依法行政是行政管理為人民服務(wù)的切實(shí)保障。

1978年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)確立“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針，是“依法治國(guó)”的1.0版。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針則是“依法治國(guó)”升級(jí)版的2.0版?！坝蟹梢馈本褪且⒔y(tǒng)一、完備、科學(xué)的法律體系和制度，即立法能夠適應(yīng)不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的需要，及時(shí)對(duì)各種社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、肯定、具體，具有可操作性?！八^科學(xué)立法，是指立法過(guò)程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價(jià)值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項(xiàng)保持最大限度的和諧，法律的制定過(guò)程盡可能滿(mǎn)足法律賴(lài)以存在的內(nèi)外在條件。”[11]

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)提出：推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)又提出了“權(quán)責(zé)法定”的要求，即各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序的法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)還提出行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。推行權(quán)力清單制度，體現(xiàn)了法治政府對(duì)行政主體行使權(quán)力的要求。

不論是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善需要健全的法制體系，還是《憲法》規(guī)定要求依法治國(guó)，抑或是中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)要依法行政、推行權(quán)力清單制度，都說(shuō)明檔案行政管理部門(mén)行使行政管理的環(huán)境變化了，也就是檔案行政執(zhí)法的環(huán)境變化了，這就要求檔案行政管理部門(mén)要依法行政、依法行使檔案行政管理權(quán)。這在客觀上也就需要一部適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、規(guī)范檔案行政權(quán)力、保證檔案行政權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)摹稒n案法》。顯然，現(xiàn)行《檔案法》是不能適應(yīng)這一要求，不能承擔(dān)這一任務(wù)的一部法律?！稒n案法》的修改恰逢其時(shí)。

2 關(guān)于《檔案法》修訂草案中幾個(gè)主要問(wèn)題的修改建議

2.1 立法宗旨。“行政法泛指有關(guān)國(guó)家行政管理的法律、法規(guī)。行政法有一般行政法和特別行政法之分?！薄耙话阈姓ǎ褐妇哂幸韵聝?nèi)容的法律法規(guī)：規(guī)定國(guó)家行政管理的基本原則、方針、政策；國(guó)家機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的地位、職權(quán)和職責(zé)；國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的任免、考核、獎(jiǎng)懲；有關(guān)行政體制改革和提高行政機(jī)關(guān)的工作效率等等。特別行政法：指規(guī)范各專(zhuān)門(mén)行政職能部門(mén)如教育、民政、衛(wèi)生、統(tǒng)計(jì)、郵政、財(cái)政、海關(guān)、人事、土地、交通等方面的管理活動(dòng)的法律、法規(guī)?！薄靶姓ㄅc刑法、民法一樣，是現(xiàn)代法律體系中的三大基本法律部門(mén)之一，在我國(guó)社會(huì)主義法律體系中具有極其重要的地位。行政法的作用概括起來(lái)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：1.維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益；2.監(jiān)督行政主體，防止行政權(quán)力的違法和濫用； 3.保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益?！盵12]

《檔案法》屬于行政法中的特別行政法，也稱(chēng)部門(mén)行政法，應(yīng)當(dāng)彰顯或突出行政法的基本作用。《檔案法》修訂草案（送審稿）第一章總則第一條“為了加強(qiáng)檔案的形成、管理、保護(hù)和利用，服務(wù)和促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法”，其中“加強(qiáng)”一詞是規(guī)范性文件的目的表述，不是規(guī)范的法律語(yǔ)言。建議修改為：“為了規(guī)范檔案的形成、管理和保護(hù)行為，保障公民利用檔案的權(quán)利，促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”在這里，用“規(guī)范檔案的形成、管理和保護(hù)行為”的表述，體現(xiàn)了法律的基本功能；用“保障公民利用檔案的權(quán)利”的表述，則彰顯了時(shí)代精神和特征，同時(shí)有利于促進(jìn)利用服務(wù)工作的開(kāi)展；用“促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展”的表述，涵蓋國(guó)家和社會(huì)，顯然要比“服務(wù)和促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的表述全面，內(nèi)涵也更加豐富。這些都充分顯示了《檔案法》應(yīng)有的立法宗旨，體現(xiàn)行政法處理政府與社會(huì)關(guān)系的基本職能，更能使《檔案法》成為制定其他相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)的母法。當(dāng)然，《檔案法》需要規(guī)范檔案的形成、管理和保護(hù)行為，更應(yīng)當(dāng)是規(guī)范檔案行政管理行為，約束檔案行政權(quán)力的基本準(zhǔn)則。但是，由于歷史的原因，現(xiàn)行《檔案法》更像一部檔案館法，而不是一部完全意義上的行政法?，F(xiàn)行《檔案法》中的27條條款，直接涉及檔案館行為的就有12條之多，而直接涉及檔案行政管理部門(mén)行政管理行為的只有7條。顯然，現(xiàn)行《檔案法》難以達(dá)到行政法的要求，也難以起到規(guī)范檔案行政權(quán)力的作用。時(shí)代的發(fā)展，需要我們對(duì)現(xiàn)行《檔案法》進(jìn)行科學(xué)的修改，以適應(yīng)變化了的檔案行政執(zhí)法環(huán)境，進(jìn)而保障檔案行政管理部門(mén)真正能夠做到有法可依、依法行政。

2.2 法定檔案范圍?！稒n案法》修訂草案第一章總則第三條：“本法所稱(chēng)的檔案，是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位，其他組織和個(gè)人在各項(xiàng)工作和活動(dòng)中形成的，對(duì)國(guó)家、社會(huì)和單位、個(gè)人具有利用價(jià)值，應(yīng)當(dāng)歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數(shù)據(jù)。” “應(yīng)當(dāng)歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數(shù)據(jù)”中的“應(yīng)當(dāng)歸檔保存”更多是指即刻或?qū)⒁l(fā)生的一種應(yīng)然狀態(tài)和實(shí)際，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的狀態(tài)和實(shí)際缺乏概括，建議將其修改為“已經(jīng)歸檔和應(yīng)當(dāng)歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數(shù)據(jù)”。

2.3 檔案工作體制和原則?！稒n案法》修訂草案（送審稿）第一章總則第六條“檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理的體制”，建議修改為“檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)、分專(zhuān)業(yè)管理的體制”。分級(jí)、分專(zhuān)業(yè)管理是不少行業(yè)，包括檔案行業(yè)長(zhǎng)期行之有效的管理體制，我們謂之“條塊結(jié)合”的管理體制。這種客觀存在需要我們予以明確，以便使檔案工作體制的表述和《檔案法》修訂草案（送審稿）第二章檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)第十一條“國(guó)家行業(yè)或者專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)，根據(jù)檔案法律法規(guī)的要求，在其職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本系統(tǒng)或者本專(zhuān)業(yè)的檔案工作的管理”相銜接。

《檔案法》修訂草案（送審稿）第一章總則第六條“檔案管理以維護(hù)檔案的真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、安全，便于社會(huì)各方面利用為原則”中的“便于社會(huì)各方面利用為原則”，建議修改為“便于社會(huì)各方面和公民利用為原則”。增加“公民”一詞，一是與《檔案法》修訂草案（送審稿）第一章總則第一條中的“保障公民利用檔案的權(quán)利”相一致，同時(shí)彰顯“以人為本”“為民服務(wù)”的立法思想和立法理念。

如果對(duì)上述三條作出修改，《檔案法》修訂草案中的相關(guān)內(nèi)容也會(huì)得到相應(yīng)的修改。這對(duì)完善《檔案法》修訂草案來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是一種進(jìn)步的做法。

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