閆紅鎖

摘要：近年來(lái)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)目標(biāo)上改變了以往以查處問(wèn)題為主的觀念，從項(xiàng)目管理、深化改革、完善制度建設(shè)、提高投資效益等多個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督，收到了較好的效果，但是在具體實(shí)踐中還存在一些問(wèn)題，如何應(yīng)對(duì)，在這里與大家共同探討。

關(guān)鍵詞：審計(jì)；監(jiān)督；項(xiàng)目管理

中圖分類號(hào)：F239

文獻(xiàn)識(shí)別碼：A

文章編號(hào)：1001-828X（2016）036-000240-01

一、存在的問(wèn)題

1.監(jiān)督主體不清

主要是審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象，是針對(duì)建設(shè)單位，還是包括設(shè)計(jì)、施工、供貨等單位在內(nèi)的全部單位概念不清。

2.審計(jì)監(jiān)督約束不力

審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位是一種審計(jì)行政法律關(guān)系，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督只對(duì)被審計(jì)單位產(chǎn)生法律效力，對(duì)其它單位不產(chǎn)生連帶法律約束力。凡對(duì)建設(shè)單位投資項(xiàng)目進(jìn)行的審計(jì)結(jié)果，對(duì)施工單位的造價(jià)結(jié)算不具有約束力。

3.用傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支的老觀念對(duì)待政府投資審計(jì)項(xiàng)目

表現(xiàn)在審計(jì)內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，重項(xiàng)目資金，輕項(xiàng)目程序；重核減工程款，輕項(xiàng)目整體效果和效益。主要還是圍繞財(cái)務(wù)收支來(lái)進(jìn)行，注重了真實(shí)性和合法性，沒(méi)有按照審計(jì)工作發(fā)展要求重視項(xiàng)目績(jī)效。根據(jù)《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》，政府投資項(xiàng)目審計(jì)，涉及十一個(gè)方面的內(nèi)容，可是我們?cè)诰唧w審計(jì)工作中，往往是用財(cái)務(wù)收支審計(jì)的老觀念來(lái)對(duì)待投資項(xiàng)目審計(jì)，大多的審計(jì)都是重點(diǎn)圍繞工程造價(jià)來(lái)進(jìn)行，姑且不論我們系統(tǒng)里面這方面的人才比較缺乏，尤其是縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，單就工程造價(jià)來(lái)說(shuō)，國(guó)家建設(shè)部門(mén)和相關(guān)部門(mén)對(duì)于相關(guān)的材料、人工定額都是調(diào)整頻繁，每個(gè)地方執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)略有偏差，建設(shè)、監(jiān)理、中介組織等相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門(mén)又是分別站在各自的角度來(lái)對(duì)待每個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目，與審計(jì)目標(biāo)相差較大，不易形成合力，當(dāng)然也就不利于審計(jì)工作開(kāi)展，所以不能把希望寄予外部。

4.審計(jì)方式多是事后審計(jì)，未能真正介入建設(shè)全過(guò)程

目前我們對(duì)投資項(xiàng)目的審計(jì)主要是工程概（預(yù)）算執(zhí)行情況審計(jì)和竣工決算審計(jì)兩種方式，基本都是圍繞工程造價(jià)進(jìn)行的，也都是屬于事后監(jiān)督的范圍。在這樣的審計(jì)方式限制下，就算是查出很多包括工程前期、工程程序以及工程效益方面的問(wèn)題，那么也會(huì)因?yàn)榇蠖鄶?shù)問(wèn)題已經(jīng)既成事實(shí)而導(dǎo)致無(wú)法處理，或者是損失難以挽回。也正是由于事后監(jiān)督這個(gè)致命缺陷，導(dǎo)致政府投資審計(jì)工作面臨審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。包括我們近年來(lái)的跟蹤審計(jì)，也會(huì)或多或少的受到影響，甚至有些投資項(xiàng)目審計(jì)工作名不符實(shí)，一方面是由于有的地方政府和被審計(jì)單位對(duì)此項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)程度不夠，沒(méi)有嚴(yán)格按照《審計(jì)法實(shí)施條例》和《政府投資審計(jì)規(guī)定》的要求，從每年的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)初期開(kāi)始，建立重點(diǎn)項(xiàng)目審計(jì)備案?jìng)鬟f制度，審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)重要程度和建設(shè)時(shí)間合理安排每年的政府投資項(xiàng)目審計(jì)計(jì)劃；另一方面則是我們系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)此認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有主動(dòng)走出去，積極和政府以及相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)系協(xié)調(diào)，掌握建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)情況。在此條件下，是無(wú)法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)督的。

5.審計(jì)手段比較落后，傳統(tǒng)的手工審計(jì)操作仍然處于主導(dǎo)，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)開(kāi)展不到位

這方面的原因有外部原因，也有內(nèi)部因素，外部主要是由于相關(guān)部門(mén)對(duì)于工程項(xiàng)目建設(shè)方面的法規(guī)、規(guī)章、資料、定額等不能及時(shí)和審計(jì)部門(mén)共享；內(nèi)部因素主要是由于AO審計(jì)軟件對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)方面的針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)。

二、解決的對(duì)策

1.審計(jì)署應(yīng)當(dāng)對(duì)原《建設(shè)項(xiàng)目處理暫行規(guī)定》進(jìn)行修訂或完善

可以重新制定《財(cái)政性資金投資項(xiàng)目違法行為審計(jì)處理處罰條例》，以國(guó)務(wù)院令的形式發(fā)布，明確審計(jì)機(jī)關(guān)在建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中的執(zhí)法主體資格和處理處罰依據(jù)，我認(rèn)為在新修訂的《條例》中，作為特殊規(guī)定，應(yīng)當(dāng)把對(duì)與投資項(xiàng)目有關(guān)的部門(mén)、企業(yè)的處理處罰權(quán)限明確賦予審計(jì)機(jī)關(guān)；對(duì)于相關(guān)法律規(guī)定對(duì)違法違紀(jì)行為處理處罰規(guī)定之外，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的處理處罰依據(jù)；對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)介入問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)明確在項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)或準(zhǔn)備時(shí)應(yīng)予送審或報(bào)備，最遲不能超過(guò)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行決算、結(jié)算審核之時(shí)，在各級(jí)政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，建立相關(guān)部門(mén)與審計(jì)機(jī)關(guān)的資料傳遞制度和信息共享制度，建立共享的法規(guī)資料庫(kù)；另外還應(yīng)明確當(dāng)審計(jì)結(jié)果和中介組織的審核結(jié)果發(fā)生沖突時(shí)的解決辦法，建議增加在法院介入之前由政府法制部門(mén)進(jìn)行仲裁制度，同時(shí)對(duì)違反規(guī)定隨意出具審核報(bào)告或者違反中介機(jī)構(gòu)職業(yè)道德、職業(yè)規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)作出處理處罰規(guī)定。

2.審計(jì)方式要從事后監(jiān)督向全面監(jiān)督轉(zhuǎn)變，關(guān)口前移

進(jìn)一步完善和提高跟蹤審計(jì)工作方式，建立健全跟蹤審計(jì)的相關(guān)制度。最終做到對(duì)建設(shè)項(xiàng)目事前介入防范、事中及時(shí)控制和事后監(jiān)督處理結(jié)合起來(lái)，從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)開(kāi)始，包括可研編制、立項(xiàng)、批復(fù)、施工圖設(shè)計(jì)、概預(yù)算、招投標(biāo)、材料設(shè)備采購(gòu)、竣工決算、項(xiàng)目資金運(yùn)行以及項(xiàng)目建成驗(yàn)收后產(chǎn)生的效益等方面。同時(shí)審計(jì)部門(mén)還要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中涉及到的主管部門(mén)、設(shè)計(jì)部門(mén)、施工部門(mén)、監(jiān)理部門(mén)、資金撥付部門(mén)等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，避免兩個(gè)或多個(gè)部門(mén)協(xié)同作弊。

3.監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)督相關(guān)制度時(shí)要協(xié)同配合

應(yīng)當(dāng)在有關(guān)法規(guī)中做出規(guī)定，要求所有國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目在簽訂合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確約定：工程決結(jié)算結(jié)果以審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)報(bào)告或?qū)徲?jì)決定為準(zhǔn)。這樣可以避免國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目建設(shè)單位和施工單位通過(guò)中介組織的審計(jì)審核報(bào)告等方式串通舞弊，給國(guó)家造成損失。以前述的法院案例為例，如果在合同中已經(jīng)約定了，那么審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果就有了相應(yīng)的法律效力。

4.各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要不斷規(guī)范自身的執(zhí)法行為

除了特殊情況外，政府投資審計(jì)項(xiàng)目原則上需要全部出具審計(jì)決定書(shū)，以改變國(guó)家審計(jì)報(bào)告法律效力不足的問(wèn)題。如核減工程款，應(yīng)當(dāng)以決定書(shū)形式確定，而不應(yīng)只是以審計(jì)報(bào)告的形式提出。隨著法治社會(huì)的不斷建設(shè)完善，對(duì)我們審計(jì)工作的要求也越來(lái)越高，責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)共存，為了有效的發(fā)揮審計(jì)職能，同時(shí)將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)減少到最低，在政府投資項(xiàng)目審計(jì)中，應(yīng)當(dāng)以審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定的形式共同出具。

5.在國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目中，應(yīng)當(dāng)從項(xiàng)目立項(xiàng)、可研、計(jì)劃、資金籌措、招投標(biāo)、材料采購(gòu)、施工合同、資金支付、工程款結(jié)算、中介機(jī)構(gòu)審核、項(xiàng)目預(yù)期效益和實(shí)際效益等全部應(yīng)當(dāng)成為審計(jì)關(guān)注的主要內(nèi)容，也就是說(shuō)，國(guó)家投資項(xiàng)目涉及的相關(guān)單位全部是審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象

審計(jì)機(jī)關(guān)是圍繞國(guó)家財(cái)政資金開(kāi)展監(jiān)督工作，溫家寶總理在2009年的政府工作報(bào)告中指出“財(cái)政資金運(yùn)行到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”。這個(gè)指示是我們審計(jì)工作現(xiàn)在乃至今后一個(gè)時(shí)期的主導(dǎo)思想，不能改變。