路曼

摘 要：農業(yè)是國民經濟的基礎，糧食是基礎的基礎。購置農業(yè)機械有利于提高糧食產量、推進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，對于提高糧食產量、改善農民生產生活、促進農業(yè)發(fā)展有著重大意義。近年來，政府對農機購置補貼政策的重視程度不斷提高，推進了農業(yè)現(xiàn)代化進程。在全面總結政策推行現(xiàn)狀的基礎上，明確政策執(zhí)行中遇到的問題和面臨的困境，并在科學理念的指引下實現(xiàn)進一步的完善與發(fā)展。

關鍵詞：農業(yè) 農機 購置補貼

中圖分類號：F323.3 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）03（a）-0111-03

1 背景：農機購置補貼政策現(xiàn)狀及必要性分析

農機購置補貼政策，具體說來就是政府承擔農業(yè)機具購置的一部分費用，其補貼對象主要是農業(yè)從業(yè)者和各類合作組織。我國農機購置補貼政策起始于2004年，2004年11月1日生效的《中華人民共和國農業(yè)機械化促進法》第二十七條規(guī)定，中央財政、省級財政應當分別安排專項資金，對農民和農業(yè)生產經營組織購買國家支持推廣的先進適用的農業(yè)機械給予補貼。當年中央政府投入0.7億元，此后中央農機補貼金額快速增長。農機補貼政策從開始實施到現(xiàn)在，走過了一個不斷完善的過程，補貼具體辦法、范圍、對象等都在不斷完善。

以河北省×市為例，其農機購置補貼資金規(guī)模已達到10 872.5萬元，其中，中央補貼資金10 660萬元，省級補貼資金212.5萬元，惠及所有縣市區(qū)。而且，根據該市農業(yè)發(fā)展的具體情況，政府部門對購置玉米聯(lián)合收獲機的農戶進行了重點傾斜，對購置玉米聯(lián)合收獲機的農戶優(yōu)先供應，全市補貼玉米聯(lián)合收獲機1 068臺，其中大型自走式玉米聯(lián)合收獲機有610臺。并且，在確定補貼機具、限定補貼額和補貼機具價格，以及確定補貼受益對象等方面做出了工作安排。

不可否認，農機購置補貼政策對農業(yè)發(fā)展發(fā)揮著巨大作用，無論從市場經濟發(fā)展規(guī)律，還是從我國農業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，農機購置補貼政策的實施都具有極大的必要性。

第一，市場不是萬能的，市場的特性決定了政府有必要進行宏觀調控。一方面，農業(yè)是國民經濟的基礎產業(yè)，是國家所有工業(yè)部門和人類生存的最根本的物質來源，對于維護國家經濟社會穩(wěn)定和國家安全具有基礎性作用，同時，農業(yè)還具有保護生態(tài)環(huán)境的功能。另一方面，農業(yè)所需的投資多，而又回收慢、產出低、風險大，這些不利因素使得資本、人力、土地等生產要素趨于從農業(yè)流向其他產業(yè)。因此，如果單由市場分配經濟要素，農業(yè)的發(fā)展將受到很大影響，不僅事關經濟發(fā)展，而且會影響整個社會和全國政局的穩(wěn)定。因而，各國都對農業(yè)發(fā)展予以適當調控，在制定本國經濟發(fā)展戰(zhàn)略時毫無例外地把農業(yè)發(fā)展作為各項工作的重中之重（岳立濤、戰(zhàn)元芳，2011）。在這一過程中，政府主要擔任了調控人和公益人角色。通過制定和采取適當的經濟政策，鼓勵和保護有益的外部效應。

第二，從公共產品供應與政府職能的角度來看，事實上，一些產品并不能被簡單地歸類為公共產品或是私人產品，在一定階段內，它可能具有雙重屬性。在當前發(fā)展階段，農機產品就具有這2種屬性。從農機產品狹義上的功能來講，它是產出農業(yè)產品的工具，其產出售出之后的利潤是由個人受益的。但是，應該看到，農機產品也存在外部性特征。在某種程度上，對于農機這種特殊的公共產品，從理論和經驗上來講，都更適合由政府進行統(tǒng)籌分配，根據地域特征和時代特征，因時因地制定相關政策，將此種物品交由私人部門提供。經濟學家德姆塞茨和科斯分別從理論和經驗上論證了私人部門提供公共產品的可行性。在這里要注意的一點是，政府必須發(fā)揮其職能，一方面，為私人生產者提供制度激勵，也要為其消費者提供必要的支持；另一方面，不能忽視負外部性問題，一旦此類問題出現(xiàn)，必須能夠進行及時有效地處理。

第三，我國農業(yè)發(fā)展到現(xiàn)階段，面臨著向更高層次發(fā)展的難題，有必要大力推進農業(yè)現(xiàn)代化和機械化程度。在之前的發(fā)展階段當中，農業(yè)在很大程度上有賴于人力資源。一方面，隨著我國產業(yè)結構的轉型升級和城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量知識型農民流入第二產業(yè)、第三產業(yè)，而第一產業(yè)從業(yè)者數量下降，也面臨著人員老化的趨勢。另一方面，農業(yè)機械化是農業(yè)現(xiàn)代化的重要內容和標志之一，也是促進我國農業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一（臧英、羅錫文、段潔利，2007）。不論從我國農事生產、生產條件改善，還是從農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展來看，都必須轉變農業(yè)發(fā)展方式，為農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供資金與技術支持，以技術的進步推動農業(yè)轉型升級。

第四，有利于促進分配公平。在市場經濟中，人們分享國民收入的基本依據是提供的生產要素對國民經濟生產的貢獻程度，由此，分配不均的問題是不可回避的。然而發(fā)展并不是單純的物質量增長，必須把發(fā)展看成是涉及社會結構、國家制度、減少不平等和減輕貧困等主要變化的多方面過程（龍靜云，2012）。我國是社會主義國家，以實現(xiàn)共同富裕為發(fā)展目標，這決定了我國必須重視社會分配問題，考慮產出的增長與產出的分配之間的關系（阿瑟·劉易斯，1999：4）。政府在調節(jié)分配方面的作用是不可替代的，只有政府才能克服私人機構在再分配上的缺陷，才能更好地滿足社會對公平分配的要求（張馨，2004：469）。農機購置補貼政策是政府的“三農”支出，通過財政的收入再分配作用進行調節(jié)。為農民提供了政策福利，對農村貧困落后地區(qū)給予支持，在一定程度上有效提高了農業(yè)收入，改善了農民生活。

2 問題：農機購置補貼政策的限度

2.1 農機補貼資金供不應求

總體來說，影響公共支出數量的基礎性決定因素有2個：公共支出需求與公共財政供給能力。當前，我國經濟發(fā)展勢頭良好，公共支出增長速度相對較高。如此一來，在財政支出短期內難以迅速提高的情況下，政府需要權衡利弊，做好財政支出分配工作。雖然近年來中央和地方不斷提高農機補貼資金規(guī)模，但仍無法滿足當前農業(yè)生產需求，部分縣市供需矛盾還比較突出，專項資金覆蓋不全面，同時公平公開地確定補貼對象的難度較大。

2.2 農業(yè)機具質量和農機補貼服務有待提高，且存在價格不合理現(xiàn)象

許多公共產品是由私人生產部門來提供的，在此過程中，政府要履行監(jiān)管者的職責，必須對有可能出現(xiàn)的負外部性問題加以規(guī)制。在某些享受農機補貼的地區(qū)，確實有少數農機企業(yè)存在產品質量不夠穩(wěn)定，零部件供應不及時、維修服務不到位的現(xiàn)象。除此之外，不少享受農機補貼的機具價格還要高于不享受補貼的機具價格，這暴露了檢查監(jiān)管不到位的問題，農機補貼政策的落實缺乏保障。

2.3 補貼過程不夠公開透明

一方面，在科層制下，“上級對下屬有發(fā)號施令的權力，下屬則有服從的義務”（彼得·布勞、馬歇爾·梅耶，2001：17）；另一方面，決策和執(zhí)行是2個過程，執(zhí)行機構具有一定的自主權（Matthew Flinders，2004）。因此，政策執(zhí)行是公共政策的重要環(huán)節(jié)，對公共政策有著不可低估的影響。此外，公共選擇理論將“經濟人”假設引入官僚行為研究，認為個人由市場中的買者或賣者轉變?yōu)檎芜^程中的投票者、納稅人、政府官員時，他們的品行不會發(fā)生變化（布坎南，1988）。近幾年，許多地方在發(fā)放補貼期間，不時會曝光一些官員以權謀私、收受賄賂、挪用補貼資金等丑聞。當政策執(zhí)行者的自律難以確保政策的貫徹落實時，透明的資金補貼過程、嚴格的責任追究機制是不可或缺的。然而監(jiān)督的不到位造成了招標、審核、補貼等工作環(huán)節(jié)的不公開，從而嚴重影響了政策效果。

2.4 補貼政策出臺的時效性不能滿足農戶需要

一般來說，春節(jié)過后一段時間對于農業(yè)機具的銷售來說十分重要，在此期間，各種機械、器具銷售數量巨大。由于農業(yè)種植規(guī)律，農民常常是在這一時期著手買入產品，由此決定了生產相關產品的企業(yè)也要抓住這一關鍵時期。中央層面確實能夠把握和尊重農業(yè)生產規(guī)律，一般來說，各項補貼會提前告知各地區(qū)。但是，不少地區(qū)出臺操作方案的日期過晚，甚至完全耽誤了農業(yè)機具的銷售旺季。一方面是廣大農民群眾心急如焚地等待購置補貼，而另一方面卻是相關生產企業(yè)的大量商品無處可賣。這導致了資源的閑置和浪費，不利于農業(yè)生產和農業(yè)機具生產企業(yè)的發(fā)展，導致負面情緒滋生，影響相關負責部門的形象。

3 展望：有針對性地完善農機購置補貼政策

3.1 開發(fā)潛力，創(chuàng)新農機購置補貼方式

當前，在不少情況下，落實這一補貼政策的方式是直接發(fā)放農業(yè)機具。這種直接補貼機具的方式能夠充實農民和合作組織的生產資料，然而政策所補貼的工業(yè)器具并不一定能夠充分滿足農民的需求。在這種方式下，采購的器具是固定的，農民的選擇范圍比較窄。很多時候，農民所得的農業(yè)機具并不是其所需要的，這就造成了資源的浪費，也不能對農業(yè)發(fā)展提供良好支持。

因此，可以轉變補貼的發(fā)放方式，比如可以加大資金補貼的比例，即直接向農民發(fā)放資金，讓其可以按照各自的需求購買機具。采取發(fā)放資金的形式要更加注重補貼的公開性和透明化程度。在發(fā)放資金時可以考慮利用現(xiàn)代技術手段，比如利用支付寶等方式點對點支付補貼資金，可以獲取資金到賬的實時提醒，每筆資金的數量、流向都可以監(jiān)測，確保補貼資金及時保量地發(fā)放給農戶。

3.2 技術帶動，鼓勵農業(yè)機具生產企業(yè)提升產品科技含量

制定、采取相應配套政策、措施，對農業(yè)機具生產企業(yè)給予支持，鼓勵其研發(fā)新產品，提升農業(yè)機具技術含量。我國人口數量巨大，有限的耕地要養(yǎng)活世界上最多的人口，這勢必要求提高土地利用效率、提升糧食產量。我國農業(yè)發(fā)展面臨轉型難題，提升我國農業(yè)機械化程度是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的應有之義。近年來，我國農業(yè)機具在一定程度上得到了較快發(fā)展，然而，不可否認的是農業(yè)機具的科技含量仍然有待提升。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，政府可以通過政策扶持、資金投入、人才支持等方式，鼓勵農業(yè)機具生產企業(yè)開展創(chuàng)新。

此外，政府可以發(fā)揮紐帶作用，讓企業(yè)與科研機構“牽手”，促進科研成果轉化，發(fā)揮科研成果的最大價值，提升其轉化率，企業(yè)與科研機構各自發(fā)揮所長、各取所需，實現(xiàn)效益最大化。

3.3 促進公平，協(xié)調各地區(qū)的補貼分配

一些研究表明，發(fā)達國家的農業(yè)支持和補貼政策實際上可能擴大農民內部的收入差距，即大農場受益更多（OECD，1999）。這種經驗總結提醒我們在制定和實施政策的過程中務必要把握好重點支持和均衡協(xié)調的關系。一方面，對農業(yè)大省重點扶持，大力支持優(yōu)良耕地發(fā)展種植業(yè)。按照各省各地不同情況、不同要求，合理制定補貼計劃。對優(yōu)良耕地注重協(xié)調開發(fā)和保護之間的關系，在確保耕地可持續(xù)發(fā)展的基礎上，最大限度地開發(fā)，把握住關鍵矛盾。另一方面，對其他地區(qū)的政策扶持不能放松。對耕地面積較小、種植能力較弱的地區(qū)，要持續(xù)加大扶持力度，以確保耕地面積、耕地能力不下降為基礎目標，進一步挖掘土地能力，促進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

3.4 開放交流，借鑒國外有益經驗并開展國際合作

西方很多發(fā)達國家農業(yè)現(xiàn)代化起步比較早，農業(yè)現(xiàn)代化程度也比較高。這些國家在發(fā)展過程中積累了不少經驗。通過了解、學習國外相關經驗，可以將一些有益的政策、措施吸收過來，加快我國農業(yè)發(fā)展速度。比如，要明確土地產權、建立農業(yè)合作組織、開發(fā)應用新型農業(yè)科學技術等。在農業(yè)機具補貼方面，我們也可以借鑒國外經驗，甚至引進先進的農機技術和農機推廣政策。比如，政府對農機技術研發(fā)提供巨大的資金支持、培養(yǎng)相關的研究人才和經營管理者、提供貸款優(yōu)惠政策、鼓勵社會資本投入等。

3.5 穩(wěn)抓落實，確保補貼政策發(fā)揮實效

上面說到，農機購置補貼政策目前還存在一些問題，影響了政策效果，讓農戶享受到的政策紅利打折扣。應當針對目前存在的問題，提出有效措施，讓補貼政策更好地惠及廣大農民。政府應當加大對補貼產品的檢查、跟蹤力度，確保產品質量過關、價格合理；加強對生產企業(yè)和經銷商的管理，搞好售后“三包”服務，并在農時季節(jié)安排服務小分隊赴鄉(xiāng)村農戶和田間地頭搞好服務。建議進一步完善補貼政策的執(zhí)行程序，搞好市場調查，給補貼機具確定合理的價格，將惠農政策不折不扣地落實到農民手中。此外，政策實施方案應當及時形成，這就要求各級財政、農業(yè)部門了解農民的各方面需求、充分考慮農民的心理、超前謀劃、減少中間環(huán)節(jié)、盡快將補貼資金下發(fā)到購機戶手中，以應農時所需。

參考文獻

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