王小薇

中工武大設(shè)計(jì)研究有限公司

新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用與推廣的戰(zhàn)略思考

王小薇

中工武大設(shè)計(jì)研究有限公司

自2013年11月份十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次明確提出允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)以來(lái)，財(cái)政部作為第一責(zé)任人全面統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革，各省市也結(jié)合自身情況積極探索推進(jìn)PPP工作?；诖?，本文將著重分析探討新常態(tài)下PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及應(yīng)用推廣措施，以期能為今后的實(shí)際工作起到一定的借鑒作用。

新常態(tài)；PPP模式；應(yīng)用現(xiàn)狀；推廣

1、新常態(tài)下PPP模式及應(yīng)用現(xiàn)狀

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP(Public、Private、Partnership)，它的基本內(nèi)涵是“政府和社會(huì)資本合作模式”，是指政府和社會(huì)資本以長(zhǎng)期契約方式建立合作關(guān)系，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。旨在利用市場(chǎng)機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)與資源，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、 效果性(Effectiveness)、效率性(Efficiency)。

1.2 PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)不斷鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，引導(dǎo)項(xiàng)目準(zhǔn)備、評(píng)價(jià)等向前期推移，力圖走出一條有中國(guó)特色的民營(yíng)化道路，但在探索過(guò)程中多以理論、政策鼓勵(lì)與示范項(xiàng)目為主，鮮有推介項(xiàng)目真正以PPP模式開(kāi)發(fā)落地得以實(shí)施。究其原因，一方面在于項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)不佳、政府補(bǔ)助過(guò)多導(dǎo)致財(cái)政無(wú)能力承受；另一方面在于公共設(shè)施項(xiàng)目所獲得的激勵(lì)不足、風(fēng)險(xiǎn)分配不佳，項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)往往走向績(jī)效驟降、社會(huì)滿意度不佳的狀況，最終導(dǎo)致提前回購(gòu)或項(xiàng)目失敗。

2013 年 11 月，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次明確提出允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)以來(lái)，財(cái)政部作為第一責(zé)任人全面統(tǒng)籌推進(jìn) PPP改革，各省市也結(jié)合自身情況積極探索推進(jìn)PPP工作。李克強(qiáng)總理在 2015 年政府工作報(bào)告中提出，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。

自2013年推行PPP項(xiàng)目以來(lái)，各地PPP項(xiàng)目需求持續(xù)增長(zhǎng)。截至2016年9月末，全部入庫(kù)項(xiàng)目10471個(gè)，總投資額12.46萬(wàn)億元，其中已進(jìn)入執(zhí)行階段項(xiàng)目946個(gè)，總投資額1.56萬(wàn)億元，涵蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個(gè)行業(yè)。

截至2016年9月末，第一批示范項(xiàng)目中，執(zhí)行階段19個(gè)，落地率達(dá)76%，自6月末以來(lái)沒(méi)有變化，未落地項(xiàng)目以大型軌道交通項(xiàng)目為主，所需準(zhǔn)備和采購(gòu)時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)；第二批示范項(xiàng)目中，執(zhí)行階段109個(gè)，落地率達(dá)56%。這一方面說(shuō)明大部分PPP項(xiàng)目還處于項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備之中；另一方面也顯示了目前PPP市場(chǎng)存在著巨大的需求空間。

圖1 截至2016年9月末第一、二批示范項(xiàng)目落地率

2、新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用與推廣措施

2.1 構(gòu)建適宜PPP發(fā)展的制度環(huán)境

構(gòu)建政策配套體系。在現(xiàn)有《關(guān)于推廣PPP試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》基礎(chǔ)上，盡快制定分行業(yè)管理辦法，規(guī)范合作關(guān)系，提高項(xiàng)目合同編制和談判效率，規(guī)避矛盾和爭(zhēng)議，縮短地方探索進(jìn)程，逐步建立以《指導(dǎo)意見(jiàn)》為核心、以各行業(yè)配套實(shí)施細(xì)則為依托的“1+X”制度體系。完善財(cái)稅支持政策。完善PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法，探索建立動(dòng)態(tài)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，逐步將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入年度預(yù)算、中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。探索不同行業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)稅優(yōu)惠政策。

2.2 強(qiáng)化專業(yè)支撐

精心選拔責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的骨干力量充實(shí)到PPP管理機(jī)構(gòu)，并運(yùn)用案例教學(xué)、專題研討、實(shí)地調(diào)研、專家論壇等方式，增強(qiáng)一線管理人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合能力。探索采用聘任制等形式，設(shè)立涵蓋法律、金融、政策、管理、工程等領(lǐng)域?qū)＜翌檰?wèn)團(tuán)，為PPP項(xiàng)目全生命周期提供智力支持。鼓勵(lì)和支持地方建立項(xiàng)目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)，擇優(yōu)確定具有專業(yè)實(shí)力的咨詢機(jī)構(gòu)入庫(kù)。培育區(qū)域內(nèi)有發(fā)展?jié)摿Φ淖稍儥C(jī)構(gòu)，并建立咨詢機(jī)構(gòu)自律性組織，制定清晰的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，加快培育統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明、監(jiān)管有力、獎(jiǎng)懲分明的PPP咨詢服務(wù)體系。

2.3 公開(kāi)、公正、規(guī)范選擇合作伙伴

一是財(cái)政部門要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合作伙伴的政府采購(gòu)管理，利用政府采購(gòu)信息平臺(tái)上發(fā)布項(xiàng)目清單、招選合作伙伴的信息，做到公開(kāi)信息發(fā)布二是盡快建立由經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員組成的PPP項(xiàng)目評(píng)審專家?guī)?，按照政府采?gòu)程序，進(jìn)行招標(biāo)評(píng)議，規(guī)范操作，綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素三是在訂立具體合同過(guò)程中，財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，重點(diǎn)做實(shí)項(xiàng)目績(jī)效要求、資金支付、運(yùn)營(yíng)定價(jià)調(diào)整、爭(zhēng)議解決程序、退出安排等合同關(guān)鍵條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

2.4 探索建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系

一是建立科學(xué)、合理的績(jī)效指標(biāo)考核體系，對(duì)PPP項(xiàng)目的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、資金運(yùn)用、工程質(zhì)量、公眾滿意度等內(nèi)容開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，并通過(guò)完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制二是采取公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)、專家、法律顧問(wèn)參與到項(xiàng)目之中，在為項(xiàng)目評(píng)估、合作伙伴篩選、方案設(shè)計(jì)等方面提供專業(yè)服務(wù)的同時(shí)，協(xié)助政府部門確定績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)重三是積極推進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)，讓社會(huì)公眾直接參與到項(xiàng)目評(píng)議過(guò)程之中四是加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、運(yùn)營(yíng)定價(jià)及調(diào)整、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、投融資方案、中長(zhǎng)期財(cái)政補(bǔ)貼等內(nèi)容開(kāi)展財(cái)政審計(jì)監(jiān)督，確保PPP項(xiàng)目平穩(wěn)、有序?qū)嵤?/p>

總而言之，PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體，使得政府與社會(huì)主體之間建立起一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下加快推廣運(yùn)用PPP模式，既是轉(zhuǎn)變政府職能、整合社會(huì)資源、提升公共服務(wù)水平的客觀需要，也是優(yōu)化資源配置、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)的重要舉措。

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