摘 要 隨著中國行政法律制度建設(shè)的不斷深入，行政合同作為一種新型的柔性管理手段，多元化趨勢日漸復(fù)雜。無論是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是法制建設(shè)領(lǐng)域都發(fā)揮著重要作用。其中行政合同的解除是一個(gè)既有理論深度又有實(shí)踐意義的新課題。行政合同解除的含義、基礎(chǔ)、條件、法律后果、救濟(jì)途徑是研究的核心。

關(guān)鍵詞 行政合同 特征 解除 公共利益 私人利益

作者簡介：閆安源，北京市隆安（濟(jì)南）律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.417

一、行政合同概念、特征、作用

（一）行政合同概念

在行政合同之中，行政主體并非以民事主體的身份而是以行政主體的身份與行政相對(duì)人訂立關(guān)于民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，以合同的方式來達(dá)到維護(hù)與促進(jìn)公共利益的目的。

（二）行政合同特征

1.行政合同的當(dāng)事人一方必須是行政主體。行政合同的訂立，其作用是為了確保行政管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，因此，不是行政主體為一方當(dāng)事人的合同不屬于行政合同。但這并非意味著凡是行政主體參與的合同都是行政合同。行政主體以民事主體身份訂立的合同只能是民事合同；行政合同的界定上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政主體身份訂立合同。

2.行政合同設(shè)立本質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)國家行政管理目標(biāo)。行政合同訂立目的是為公，確保行政管理職能實(shí)現(xiàn)，維護(hù)公共利益，而不是為了自身利益。如為了修建高速公路、機(jī)場，行政主體與建筑施工企業(yè)簽訂的投資建設(shè)合同。

3.行政合同的雙方意思表示必須一致。行政合同作為雙方法律行為，應(yīng)當(dāng)基于雙方的合意方能成立。當(dāng)然，雙方意思表示一致并不等于雙方訂立合同的目標(biāo)相同，行政主體訂立行政合同是為了公共利益，行政相對(duì)人則是為了自身利益。

4.在行政合同的履行中，行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)。行政合同中的雙方當(dāng)事人并不具有完全平等的法律地位，按照國家行政管理的需要，行政主體可以單方面變更或解除行政合同，稱為行政主體的行政優(yōu)益權(quán)。

5.行政合同的糾紛受到行政實(shí)體法與行政程序法的調(diào)整。行政合同雙方當(dāng)事人因履行合同發(fā)生矛盾糾紛，主要是通過行政救濟(jì)途徑解決，只有當(dāng)行政法規(guī)范未及調(diào)整時(shí)才可參照適用相關(guān)民商事法律。

（三）行政合同的作用

隨著中國行政法律制度建設(shè)的不斷深入，作為柔性管理的重要手段，行政管理活動(dòng)中被廣泛使用，在國家行政管理活動(dòng)中被大量運(yùn)用。其作用日益凸顯：

1.行政合同的訂立，一定程度上能夠更好地保障行政管理目標(biāo)，明確合同雙方的權(quán)利義務(wù)具體關(guān)系，基于行政政優(yōu)益權(quán)對(duì)行政相對(duì)人起到監(jiān)督、管理的作用。

2.就行政相對(duì)人而言，訂立行政合同可以在強(qiáng)勢的行政主體面前有效保護(hù)自己的合法利益，更好地發(fā)揮市場主體的積極性、創(chuàng)造性。

二、行政合同解除的基本問題

（一）行政合同解除的概念

行政合同解除類似于民事合同的解除。行政合同解除是在行政合同成立后，基于行政合同訂立雙方或者是單方面的意愿，符合行政合同解除條件，終止合同關(guān)系，未履行內(nèi)容不需要繼續(xù)履行，已履行的部分恢復(fù)原狀或補(bǔ)償損失。

（二）我國行政合同解除的相關(guān)理論

在我國，考慮到行政合同的雙重屬性，解除合同應(yīng)當(dāng)分別處理?？紤]到行政合同在合意性等方面的要求，采取合約解除，也應(yīng)該根據(jù)合同當(dāng)事人雙方的意愿來解除行政合同。基于行政合同的權(quán)力性，依據(jù)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)公共利益的要求，應(yīng)通過立法改進(jìn)行政合同的解除制度。

如果出現(xiàn)情勢變更，行政主體可與相對(duì)人經(jīng)過必要的協(xié)商后修改合同，或解除已完全失去履行可能的合同；如果該解除具有較強(qiáng)的應(yīng)急性，為了避免出現(xiàn)公共利益重大損失，行政主體享有單方解除權(quán)。但基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，行政主體必須對(duì)行政相對(duì)人予以補(bǔ)償，此外還需要根據(jù)正當(dāng)性原則對(duì)行政主體的單方解除權(quán)予以指引。

三、行政合同解除條件

行政合同解除，總的來說可以大致分為協(xié)商解除以及單方解除。

（一）行政主體單方解除權(quán)

1.行政主體單方解除權(quán)的含義。行政主體單方解除權(quán)是指行政主體基于重大公共利益，擁有的行政優(yōu)益權(quán)，在情勢變更時(shí)，為了避免公共利益出現(xiàn)重大損失，通過單方意愿實(shí)現(xiàn)合同終止。此權(quán)利只適用于預(yù)防社會(huì)突發(fā)事件或者消除對(duì)公共福利的重大損害，并給與相對(duì)人適當(dāng)補(bǔ)償。

必須嚴(yán)格地對(duì)行政主體單方解除權(quán)予以限制。

2.行政主體單方解除權(quán)的法律制約：

（1）實(shí)體法方面，行政主體行使單方解除權(quán)應(yīng)具備以下要件：以情勢變更為前提。即行政主體單方解除權(quán)的存在前提是據(jù)以訂立行政合同的客觀情況和法律政策發(fā)生了變化。以維護(hù)公共利益為需要。

行政主體實(shí)施行政行為的根本目的在于維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，單方解除行政合同概莫能外。行政主體單方解除行政合同的行為必須基于維護(hù)重大公共利益，防止其以公共利益為借口損害相對(duì)人的利益便成為規(guī)制行政主體單方解除權(quán)的難點(diǎn)。在承認(rèn)公共利益地位優(yōu)先的前提下，只有在維護(hù)了公共利益而獲得的收益明顯大于受到損害的私人正當(dāng)利益時(shí)，才能允許對(duì)私人予以上述必要的干涉。因此在行政主體單方解除權(quán)中必須認(rèn)真衡量公共利益與私人利益之間的關(guān)系，防止行政主體以單方解除權(quán)為借口，肆意侵害行政相對(duì)人的合法利益。

要把適當(dāng)補(bǔ)償行政相對(duì)人的損失作為必要的措施。如果行政主體一定要解除行政合同，那么應(yīng)該基于合同自由原則，并注重合同當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)對(duì)等。遵循信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，行政主體應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

（2）在程序法上，行政程序可以較好地限制行政主體的權(quán)力，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)依法行政、合理行政。因此通過行政程序?qū)π姓黧w的單方解除權(quán)進(jìn)行限制，可以更好地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。為防止其權(quán)利濫用，權(quán)利必須受程序法制約，如須經(jīng)過雙方協(xié)商，相關(guān)重大事項(xiàng)的通知，及時(shí)舉行聽證會(huì)等?；谛姓?quán)力的強(qiáng)勢及公共利益難以明晰的界定，應(yīng)對(duì)行政主體單方解除權(quán)予以司法審查。即行政主體的單方解除權(quán)的解除條件是否符合公共利益的需要，需法院作出審查，以防公共利益成為行政主體肆意行使解除權(quán)的堂皇理由。

（二）法院的解除行政合同權(quán)

法院可應(yīng)行政主體、行政相對(duì)人、或行政合同雙方的請(qǐng)求，通過訴訟程序裁決是否解除行政合同。

解除行政合同情形主要如下：

1.按照行政主體要求，遵循相應(yīng)程序解除行政合同。前提條件是，行政主體自愿放棄單方解除權(quán)。

2.按照行政相對(duì)人的請(qǐng)求而解除行政合同。其一，因行政主體有重大過失，此時(shí)解除行政合同，要對(duì)行政相對(duì)人給予適當(dāng)?shù)馁r償；其二，因行政主體單方面強(qiáng)行要求行政相對(duì)人解除合同，作出的改變超出相對(duì)人可以接受的范圍；其三，因出現(xiàn)了不可抗力。

3.按照雙方當(dāng)事人的同時(shí)解除合同。如果行政合同中，雙方利益的均衡，因情勢變更而需要解除合同時(shí)，雙方都可提出此請(qǐng)求。

法院的解除行政合同權(quán)在我國的立法和實(shí)踐中是嶄新的課題，我國是否需要賦予法院以解除行政合同的權(quán)力值得深入探討。

（三）行政相對(duì)人的合同解除權(quán)

根據(jù)行政合同的合意性，行政相對(duì)人可以解除合同。情形如下：

1.不可抗力原因。

2.因?qū)Ψ竭`約問題。常見的主要有兩種情形：一是因預(yù)期違約；二是因?qū)嶋H違約。

3.因法律特別規(guī)定的解除條件。

四、行政合同解除的法律后果

行政合同具有雙重屬性，即合意性與權(quán)力性，因此在處理行政合同解除的法律后果時(shí)，應(yīng)著重考慮其雙重性。

1.如果行政合同解除的原因是由于行政主體與行政相對(duì)人合意解除，由此產(chǎn)生的后果必須遵循民商事法律有關(guān)規(guī)定來執(zhí)行。

2.如果行政合同解除的原因是為了重大公共利益，行政主體單方面行使解除權(quán)，按照誠實(shí)守信、信賴?yán)姹Ｗo(hù)等基本原則，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

五、行政合同解除的救濟(jì)路徑

無救濟(jì)則無權(quán)利。行政領(lǐng)域中行政權(quán)力過于龐大，特別是對(duì)行政合同來說，為了公共利益，行政主體如果任意改變或者是解除合同，行政相對(duì)人的合法權(quán)益也無從保障。因此，在我國，具體行政行為糾紛一般是通過行政復(fù)議和行政訴訟兩種途徑來解決。其中，對(duì)于行政案件的受理標(biāo)準(zhǔn)，法院主要是界定具體行政行為侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益，在受理方面也主要是民庭審理。然而，行政合同區(qū)別于民事合同，同時(shí)我國立法并沒有把行政合同糾紛的解決納入到行政復(fù)議和行政訴訟的范圍內(nèi)。把它歸入民庭審理，行政合同中那些具有公法性質(zhì)的內(nèi)容，用私法規(guī)則去審理并不妥當(dāng)，不能最大化地保護(hù)行政相對(duì)人的利益。一方面，法院對(duì)此類案件無法可依；另一方面，行政相對(duì)人只能通過民事救濟(jì)方式來解決行政糾紛問題，這在很大程度上制約了我國行政合同救濟(jì)制度的發(fā)展。鑒于目前我國立法、司法的現(xiàn)狀，又考慮到在實(shí)踐中應(yīng)充分發(fā)揮司法的能動(dòng)性，具體到處理行政合同糾紛案件過程中時(shí)，應(yīng)該充分考慮到糾紛產(chǎn)生原因與行政合同之間的關(guān)聯(lián)性，按照合同性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分。當(dāng)行政合同的糾紛是因債權(quán)請(qǐng)求權(quán)不能實(shí)現(xiàn)，此時(shí)法院可援用民事訴訟法的規(guī)定。如果引起糾紛的原因是行政相對(duì)人對(duì)行政主體行使解除權(quán)不滿，因涉及到行政合同中的權(quán)力性因素，此時(shí)法院可援用行政訴訟法的規(guī)定。

六、結(jié)語

近年來，行政合同作為行政管理的一種方式已被廣泛應(yīng)用于我國行政管理領(lǐng)域。而且行政合同的適用范圍與救濟(jì)途徑亦不明確。行政合同解除的關(guān)鍵，從形式上看是由行政合同的雙重屬性決定的。因而如何平衡公共和個(gè)人之間的利益沖突便成為行政合同解除的突破點(diǎn)。要想解決這個(gè)難題必須從實(shí)體和程序兩方面雙管齊下，結(jié)合具體案例，首先確立一個(gè)實(shí)體上的解除標(biāo)準(zhǔn)，然后再通過訴訟程序?qū)贤獬枰砸?guī)制。

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